Traditionell grosszügige Zuwanderungspolitik der Schweiz – vom Volk bestimmt

Geschichtliche Hintergründe

von Dr. rer. publ. Werner Wüthrich

Uno-Migrationspakt, Personenfreizügigkeit und institutioneller Rahmenvertrag mit der EU (der die Personenfreizügigkeit noch ausbauen will) stehen in der Schweiz ganz oben auf der politischen Agenda. Bei allen diesen Themen steht die Frage der Zuwanderung im Zentrum. – Hier lohnt ein kurzer geschichtlicher Rückblick. Alle sogenannten Überfremdungsinitiativen, die seit den 1960er Jahren eingereicht worden waren, wurden bisher abgelehnt.

In den Jahrzehnten vor der Gründung des Bundesstaates im Jahr 1848 war die Schweiz eher ein armes Auswanderungsland, in dem es nach Missernten noch oft zu Hungersnöten kam. Viele der jungen Männer hatten ihr Geld noch bis ins 19. Jahrhundert im Solddienst im Ausland verdient. Wir finden die Spuren der Auswanderer aus Bergkantonen wie Glarus, Wallis oder Graubünden auf der ganzen Welt. Die eigentliche Industrialisierung hatte 1848 erst begonnen. Insbesondere im Eisenbahnbau war das Land gegenüber Grossbritannien, Frankreich oder auch Deutschland noch viele Jahre im Rückstand. Das änderte sich jedoch. Schon zu Beginn des 20. Jahrhunderts war die Schweiz ein typisches Einwanderungs- und Tourismusland und hat vielfach von tüchtigen Zuzügern profitiert, die Unternehmen gründeten. Dazu gehörten Pioniere wie Henri Nestlé oder der Brite Charles Brown (BBC).
Vor dem Ersten Weltkrieg betrug der Ausländeranteil in der Bevölkerung hohe 14,7 Prozent – viel mehr als in anderen europäischen Ländern. Rang 2 in dieser Statistik belegte Belgien mit 3 Prozent. Die Grenzen waren weitgehend offen. Jedermann konnte kommen, musste aber für sich selber schauen.
In der Zwischenkriegszeit sank die Zahl der Ausländer wieder – insbesondere in den dreissiger Jahren (Wirtschaftskrise). 1945 waren nur noch rund fünf Prozent der Bevölkerung Ausländer. Diese Zahl stieg jedoch im Verlauf der Hochkonjunktur der Nachkriegsjahrzehnte markant an und erreichte am Anfang der 1960er Jahre rund 13 Prozent, 1968 15 Prozent. In dieser Statistik sind die Saisonniers nicht enthalten, die jeweils nur für einige Monate arbeiteten und danach wieder nach Hause reisten (Saisonnierstatut).

1960er Jahre: Stark steigende Zuwanderung in der Hochkonjunktur – Versuche der Eindämmung

Im Verlauf der sechziger Jahre beschloss das Parlament wiederholt Massnahmen, um die Zuwanderung zu begrenzen, indem es vorerst die Personalbestände in den einzelnen Unternehmen plafonierte, das heisst nach oben begrenzte. Solche und weitere Massnahmen waren nicht speziell gegen die Ausländer gerichtet, sondern sie sollten ganz allgemein die überhitzte Konjunktur abkühlen und den Unternehmer davon abhalten, weitere Investitionen zu tätigen und noch mehr Arbeitsplätze zu schaffen. Arbeitslose gab es nicht mehr. Wer seine Stelle verlor, fand innert Stunden eine neue. Schon bald kamen jedoch etliche Vorstösse aus der Bevölkerung, die als Überfremdungsinitiativen in die Geschichte eingingen und die verlangten, dass die Behörden die Zuwanderung direkt begrenzen und den Bestand herabsetzen müssten.
Die Demokratische Partei des Kantons Zürich lancierte 1965 erfolgreich eine eidgenössische Volksinitiative. Sie verlangte eine Beschränkung der ausländischen Niedergelassenen und Aufenthalter auf einen Zehntel der Wohnbevölkerung. Bis dieser Bestand erreicht sei, sollte er jedes Jahr um 5 Prozent abgebaut werden (Hofer 2012, Nr. 89; Linder 2010, S. 303). Bundesrat und Parlament lehnten die Initiative ab.
Das Schicksal der ersten Überfremdungsinitiative war ungewöhnlich. Der Bundesrat und einzelne Parlamentarier appellierten an die Initianten, ihre Initiative wieder zurückzuziehen. Der Bundesrat habe ja ein ganzes Paket von Stabilisierungsmassnahmen ergriffen, die Personalbestände in den Betrieben plafoniert und auch den Gesamtbestand der ausländischen Arbeitskräfte begrenzt. Ein Abstimmungskampf würde die Stimmung nur anheizen, zu unschönen Auseinandersetzungen führen, Spannungen in die Betriebe tragen und dem Ansehen der Schweiz grossen Schaden zufügen. Bundesrat Schaffner (FDP) lud das Initiativkomitee zu einem persönlichen Gespräch ein – und hatte Erfolg. Die Initiative wurde 1968 zurückgezogen (Linder 2010, S. 303).

1970er Jahre: Schwarzenbach-Initiative und weitere Überfremdungsinitiativen werden abgelehnt

Die «Nationale Aktion gegen Überfremdung von Volk und Heimat» war gegen diesen Rückzug. Einer ihrer Vertreter, Nationalrat James Schwarzenbach, lancierte deshalb wenig später die zweite Überfremdungsinitiative und gründete eine eigene Partei – die Republikaner. Sie verlangte eine Plafonierung des Ausländerbestandes, der 10 Prozent der Bevölkerung nicht übersteigen dürfe. 17 Kantone hätten ihre Jahresaufenthalter um mehr als die Hälfte abbauen müssen. Ein Rückzug war diesmal nicht möglich, weil die Initianten bewusst keine Rückzugsklausel in den Text aufgenommen hatten. Im Parlament wurde die Initiative fast einstimmig abgelehnt. Ein heftiger und emotionsgeladener Abstimmungskampf begann. Aus heutiger Sicht wird mancher denken: Was sind schon 10 Prozent, heute haben wir fast 25 Prozent – und die Schweiz ist nicht untergegangen. Die Voraussetzungen waren damals aber ganz anders. Die ungelösten Probleme der Hochkonjunktur waren gross: Etwa 30 Prozent der Arbeitskräfte stammten aus dem Ausland. Die ganze Infrastruktur war aber nicht nur durch die Zuwanderung, sondern vor allem durch die heissgelaufene Wirtschaft massiv überfordert: Die Schulhäuser waren zu klein, die Kanalisation mangelhaft, moderne Kehrichtverbrennungs- und Kläranlagen fehlten fast vollständig. Die Gewässer- und Umweltverschmutzung war alarmierend. Im Luganer- und im Zürichsee durfte man nicht mehr baden. Das Strassennetz genügte längst nicht mehr, die Autobahnen waren noch im Bau, der Wohnungsbau war hoffnungslos im Rückstand, und die Mieten und ganz allgemein die Preise stiegen an. Die Arbeitslosenrate betrug 0,0 Prozent und die Ökonomen sprachen nicht mehr von Voll-, sondern von Überbeschäftigung. Die Löhne stimmten zwar, aber die ständigen Überstunden am Arbeitsplatz nervten. Es entstand eine Stimmung, die nicht ungefährlich war.
Die Politik hatte spät reagiert. Manche ­Politiker hatten noch die Bilder der Wirtschaftskrise der dreissiger Jahre im Kopf – wie der drückenden Arbeitslosigkeit, die mit zahlreichen notrechtlichen Massnahmen bekämpft wurde. Für sie waren die Phänomene der Hochkonjunktur gänzlich ungewohnt. Notrecht gab es zwar wieder – aber diesmal ganz anders. 1949 war das Notrecht auf Grund einer Volksinitiative demokratisiert worden (Linder 2010, S. 217). In den sechziger und siebziger Jahren stimmte das Volk elfmal einzeln über notrechtliche, das heisst dringliche Bundesbeschlüsse ab, die alle das Ziel hatten, die Konjunktur zu dämpfen und die drängenden Probleme zu lösen oder zu mildern – insbesondere auch im Währungsbereich. Der Souverän hat jedes Mal ja gesagt und der Regierung und dem Parlament den Rücken gestärkt (Rhinow, R.; Schmid, G.; Biaggini, G.; Uhlmann, F. 2011, S. 36 f.).
Die Schwarzenbach-Initiative sollte eine der wichtigsten Abstimmungen nach dem Krieg werden: Fast 75 Prozent der Stimmberechtigten gingen am 6.7.1970 an die Urne – eine Zahl, die seit 1947, als über die revidierten Wirtschaftsartikel und die AHV abgestimmt wurde – nicht mehr erreicht worden war. 54 Prozent lehnten die Initiative ab – trotz der drängenden Probleme an der Wirtschaftsfront – und zur grossen Erleichterung des Bundesrates und der Mehrheit im Parlament, die für ein Nein gekämpft hatten. Der Ja-Anteil war jedoch hoch. Auch grosse Kantone wie Bern und Luzern hatten die Initiative angenommen. Die Stimmung war angespannt und blieb es, weil die nächste Volksinitiative über die Zuwanderung nämlich bereits vor dem 6.7.1970 eingereicht worden war. Diese verlangte in erster Linie, dass der Bestand der ausländischen Wohnbevölkerung innerhalb von 10 Jahren auf 12,5 Prozent der schweizerischen Wohnbevölkerung herabgesetzt werden müsse. Eine weitere Volksinitiative verlangte eine Verschärfung der Einbürgerungspraxis (Linder 2010, S. 303, 331, 355).
1977 wurde über beide Volksinitiativen gleichzeitig abgestimmt. Die Voraussetzungen waren jedoch diesmal ganz anders: Ein grosser Teil der Hausaufgaben war gemacht. Im Zürich- und im Luganersee konnte man wieder baden. Die Bauwirtschaft hatte sogar viel zu viele neue Wohnungen gebaut, so dass die Wohnungssuche kein Problem mehr war und die Mieten wieder sanken. Der seit dem Zweiten Weltkrieg anhaltende Wirtschaftsaufschwung hatte 1975 sein Ende gefunden, und mancher Arbeitsplatz wurde in der folgenden Rezession wieder abgebaut. – Die Volksabstimmung über die Zuwanderung warf 1977 keine grossen Wellen mehr. Nur noch 45 Prozent der Stimmberechtigten gingen an die Urne – diesmal auch Stimmbürgerinnen. (1971 hatten die Schweizer Männer das Frauenstimmrecht eingeführt.) Das Resultat war klar: Eine grosse Mehrheit und alle Kantone lehnten beide Initiativen ab. Die Schweiz hatte sich ein Stück weit darauf eingestellt, ein beliebtes Einwanderungsland zu sein, und es war auch gelungen, viele der Zuwanderer gut zu integrieren – damals vor allem aus Ländern wie Italien, Spanien und Portugal. Ohne die tüchtigen Handwerker aus dem Süden hätte die moderne Schweiz gar nicht gebaut werden können. Bereits im 19. Jahrhundert hatten sie einen grossen Beitrag geleistet, zum Beispiel beim Bau des Gotthardtunnels, weiterer kühner Infrastrukturbauten und später auch der vielen Wasserkraftwerke und Staudämme in den Bergen.

1980er Jahre – weitere Volksinitiativen

Als Reaktion auf die sogenannten Überfremdungsinitiativen hatte die katholische Arbeiter- und Angestelltenbewegung 1977 die «Mitenand-Initiative» lanciert – mit dem Ziel, eine neue «menschliche» Ausländer­politik herbeizuführen. Die soziale Sicherheit und der Familiennachzug sollten besser geregelt und das Saisonnierstatut (Arbeitsbewilligung für eine Saison) abgeschafft werden. Der Bundesrat empfahl Ablehnung und verwies auf die laufende Revision des Bundesgesetzes über die Niederlassung und den Aufenthalt von Ausländern (ANAG) als indirekter Gegenvorschlag. Dieses neue Gesetz sei geeigneter und würde die rechtliche Situation der Ausländer wesentlich verbessern. Das Volk folgte dem Bundesrat und seinen Vertretern im Parlament und lehnte die Volksinitiative 1981 mit über 85 Prozent klar ab (Linder 2010, S. 400).
In den 1980er Jahren verbesserte sich die Wirtschaftslage wieder, und die ausländische Wohnbevölkerung nahm anteilsmässig wieder zu. Daraufhin lancierte die Nationale Aktion erneut eine Volksinitiative, die den Ausländerbestand wieder senken wollte. Die Zahl der Einwanderer dürfte während 15 Jahren höchstens zwei Drittel der Auswanderer im Jahr betragen – solange die Wohnbevölkerung 6,2 Millionen überschreitet (heute 8,4 Millionen). – 1988 sagten auch diesmal über siebzig Prozent der Stimmenden und alle Kantone nein zu zahlenmässigen Beschränkungen (Linder 2007, S. 460).

1990er Jahre: Zustrom als Folge der Jugoslawien-Kriege

Der Ausländeranteil in der Bevölkerung stieg in den neunziger Jahre jedoch weiter an. Herkunftsländer waren vor allem Jugoslawien und in neuerer Zeit auch Deutschland. 1991 betrug er 17,1 Prozent, 1994 18,6 Prozent, und erneut wurde eine Volksinitiative lanciert. Die sogenannte 18-Prozent-Initative kam erstaunlicherweise aus den Reihen der FDP: Nationalrat Philipp Müller (später Parteipräsident der FDP Schweiz) verlangte, dass der Anteil der ausländischen Wohnbevölkerung höchstens 18 Prozent der Gesamtbevölkerung betragen dürfe. Müller folgte hier der demokratischen Linie innerhalb der FDP, die eine lange Tradition hat (vgl. Kasten). Bundesrat und Parlament lehnten die Initiative ab – im Unterschied zu früher aber viel gelassener. Probleme mit der Integration gab es zwar – aber viele der Probleme aus den sechziger Jahren waren gelöst oder entschärft. Auch die Integration der vielen Südländer war schneller verlaufen als viele dachten – 64 Prozent der Stimmenden und alle Kantone stimmten auch diesmal mit Nein (Linder 2010, S. 460, 593).

Nach 2000: Personenfreizügigkeit mit der EU

Nach 2010 war die Situation nochmals anders: 1999 hatte das Volk den Bilateralen I mit der EU relativ knapp zugestimmt. Dazu gehörte die Personenfreizügigkeit. Mit ihr kam etwas Neues dazu: Die Personenfreizügigkeit gehört zum Kern der EU-Politik, die seit der Gründung der EWG 1957 das politische Ziel verfolgt, länderübergreifend eine immer engere Union zu bilden mit durchlässigen Grenzen und einer Bevölkerung, die sich allmählich mischt. Das Risiko bestand, dass das Volk in der Schweiz das ganze Paket wegen der Personenfreizügigkeit ablehnen würde. Deshalb hatte der Bundesrat die Werbetrommel kräftig gerührt und behauptet, dass nicht mehr als 8000 – 10 000 Personen pro Jahr zuwandern werden. Das ist kein Problem, werden viele gedacht haben, wir haben ja schon ganz anderes erlebt. – Aber das war nicht die Realität. Es kamen Zeiten mit einer Zuwanderung von über 100 000 im Jahr – so viele wie einst in der Hochkonjunktur der sechziger Jahre.
2014 stimmte das Volk der Masseneinwanderungs-Initiative zu. Im Unterschied zu früheren Initiativen verlangte sie nicht, den Ausländerbestand von bereits sehr hohen 25 Prozent herabzusetzen. Sondern sie wollte der Schweiz lediglich wieder das Recht geben, selber über die Zuwanderung zu bestimmen – so wie sie es seit Jahrzehnten immer wieder getan hatte. Aber die Behörden (Bundesrat und Parlament) zögerten und weigerten sich schliesslich unter Druck von Brüssel, das Volksverdikt umzusetzen. Nun haben wir ein veritables staatspolitisches Problem. – Eine weitere Volksinitiative, die ausdrücklich verlangt, die Personenfreizügigkeit mit der EU zu kündigen, ist bereits eingereicht. (Die hohe Zuwanderung ist wahrscheinlich auch Hauptgrund für den Brexit in Grossbritannien.)
Heute liegt der Migrationspakt der Uno auf dem Tisch, der politisch Druck machen will, die Fragen der Zuwanderung international und von oben zu regeln. Auch er steht im Gegensatz zur bewährten Tradition der Schweiz, ihre Angelegenheiten selber und auf ihre Art zu regeln. Die Schweiz hat viel Erfahrung und Erfolg mit ihrer direkt in der Bevölkerung abgestützten Politik – auch in anspruchsvollen Fragen wie der Zuwanderung, die insgesamt grosszügig und in Würde erfolgt ist. Das Zusammenspiel zwischen dem Volk und seinen Behörden funktioniert in der Regel auch in heiklen Fragen und trägt wesentlich zur politischen Stabilität des Landes bei. Die von Brüssel geforderte Personenfreizügigkeit und deren Weiterentwicklung, der politische Druck eines Uno-Migrationspaktes und der institutionelle Rahmenvertrag, der die Schweiz politisch noch stärker in die EU einbinden will, sind dagegen nicht hilfreich und können nur stören.
Heute leben über 700 000 Schweizer im Ausland. Schweizer Unternehmen haben im Ausland ungefähr drei Millionen Arbeitsplätze geschaffen. Der Ausländeranteil im Inland beträgt rekordhohe 25 Prozent. Die Schweiz ist damit weltoffener und liberaler als viele andere Länder und nach wie vor ein beliebtes Einwanderungsland. Die immer wieder eingebrachten Volksinitiativen, die die Zuwanderung auf diese oder eine andere Weise steuern wollen, sind mehr eine Reaktion auf diese Offenheit und manchmal auch ein Überdruckventil für Konflikte und Themen, die das Parlament nicht anpackt – aber keinesfalls ein Zeichen von Abschottung oder gar von Ausländerfeindlichkeit, wie manchmal behauptet wird.    •

Quellen:
Hofer, Bruno. Volksinitiativen der Schweiz – laufend aktualisiert. Dokumentation aller lancierten Volksinitiativen auf Bundesebene von 1891 bis heute. Dietikon 2013
Linder, Wolf; Bolliger, Christian; Rielle, Yvan. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007. Bern 2010
Rhinow, R; Schmid, G; Biaggini, G; Uhlmann F. ­Öffentliches Wirtschaftsrecht. Basel 2011 

Kleine Parteiengeschichte

ww. Die Demokratische Partei des Kantons Zürich, die die erste sogenannte Überfremdungsinitiative eingereicht hat, hat eine stolze Vergangenheit. Sie ist aus der breitaufgestellten und machtvollen Demokratiebewegung der 1860er Jahre entstanden, die gegen das liberale «System Escher» ankämpfte und sich für Volksrechte einsetzte. (Escher war ein ausgezeichneter Unternehmensführer, Schweizerische Kreditanstalt und Nordostbahn. Als liberaler Politiker dominierte er den Kanton und verteidigte die repräsentative Demokratie. Sein Standbild steht heute vor dem Hauptbahnhof Zürich.) Als Gründungsjahr der Demokratischen Partei gilt das Jahr 1867, als in Winterthur, Bülach, Zürich und Uster grosse Volksversammlungen stattfanden, die eine neue Verfassung mit Volksrechten verlangten. Auch in anderen Kantonen entstanden Demokratische Parteien, die mehr Volksrechte einforderten. Die Demokratische Partei im Kanton Zürich hatte ihr geistiges Zentrum in der Redaktion des «Landboten» in Winterthur. Sie gewann 1869 die Abstimmung über die neue Verfassung mit 65 Prozent und danach auch die Wahlen. Die Verfassung sollte Bestand haben – 135 Jahre lang, bis 2004. Sie enthielt sowohl das obligatorische Gesetzes- und Verfassungsreferendum (auch über Steuern und Finanzen) sowie die Verfassungs- und Gesetzesinitiative. Dazu garantierte sie die Autonomie der Gemeinden in einem umfassenden Sinn und enthielt sozialpolitische Neuerungen und Verbesserungen beim Arbeitnehmerschutz, die Errichtung einer Kantonalbank und die Förderung des Genossenschaftswesens. – Eine veritable demokratische Revolution, ohne dass auch nur ein einziger Gewehrschuss abgefeuert wurde! Diese Verfassung war die Grundlage für viele hundert Volksabstimmungen im Kanton Zürich in den Jahrzehnten danach. Das Resultat kann sich sehen lassen. Zürich (und überhaupt die Schweiz) gehört heute zu den attraktivsten Standorten auf der Welt. Nicht Strassenproteste und Unruhen haben das «System Escher» zum Einsturz gebracht, sondern friedlich verlaufende Volksversammlungen, das Sammeln von Unterschriften, die Wahl eines Verfassungsrates und die abschliessende Abstimmung über die neue Verfassung. («Bunte Revolutionäre» von heute könnten sich ein Vorbild nehmen.) Die Demokraten leisteten auch in anderen Kantonen und auch im Bund einen wichtigen Beitrag zur Einführung der heutigen Volksrechte. Als die FDP Schweiz im Jahr 1894 gegründet wurde, schlossen sich die Liberalen und die Demokraten zusammen (deshalb der Name «Freisinnig-Demokraten»). Die Demokraten im Kanton Zürich blieben in der FDP ein Stück weit unabhängig und verfolgten eine eigene Linie. 1941 spalteten sie sich wieder ab und bildeten eine eigene Partei, die 1965 die erste eidgenössische Überfremdungsinitiative einreichte. Die Partei erreichte aber nicht mehr ihre alte Grösse und schloss sich 1971 wieder der FDP an. Die Bündner und Glarner Demokraten dagegen gründeten im gleichen Jahr zusammen mit der BGB (Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei) die Schweizerische Volkspartei SVP – heute die grösste Partei der Schweiz –, in deren Programm die Volksrechte auch heute zentral sind.