Die Crux mit den schwarzen und grauen Listen …

Eidgenössische Volksabstimmung vom 19. Mai 2019

... neuestens auch in der EU

von Dr. rer. publ. Werner Wüthrich

Der Bund will mit der Steuervorlage am 19. Mai die Steuerpraxis der Schweiz internationalen Standards anpassen. Steuerprivilegien für überwiegend international tätige Unternehmen würden abgeschafft. Betroffen wären zahlreiche Kantone, denn Sonderregelungen für ausländische Unternehmen wären nicht mehr erlaubt. Der Bund will dazu beitragen, dass die Kantone die Unternehmenssteuern ganz allgemein senken können, so dass keine Unterschiede mehr zu den inländischen Firmen bestehen. So lautet die Kurzfassung im Abstimmungsbüchlein. – Oberflächlich betrachtet könnte man eigentlich zustimmen. Wer will schon, dass ausländische Unternehmen abwandern und Arbeitsplätze verlorengehen. Wer sich jedoch die Mühe nimmt, die geschichtlichen Hintergründe auszuloten, beginnt zu zweifeln.

Kodex zur Liberalisierung des Kapitalverkehrs der OECD von 1961

1961 gründeten 17 westeuropäische Industrie­länder zusammen mit den USA und Kanada die OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung), als Nachfolgeorganisation der OEEC. Später kamen weitere Länder dazu. Heute hat die OECD 36 Mitglieder, die sich der Marktwirtschaft verpflichtet fühlen. Die OECD beschäftigt heute etwa 2500 Mitarbeiter. Sitz ist das Schloss Muette in Paris. Als Vorstand amtet der Rat, in den jedes Mitglied seinen Wirtschaftsminister delegiert. Es gilt das Einstimmigkeitsprinzip, so dass jedes Land ein Vetorecht besitzt. Die Schweiz war von Anfang an dabei und hat heute in Paris eine ständige Delegation mit einem eigenen Haus.
Nur Monate nach der Gründung beschloss der Rat der OECD den Kodex zur Liberalisierung des Kapitalverkehrs (OECD Code of Liberalisation of Capital Movements). Als Kapitalverkehr gelten Ereignisse wie:

  • Direktinvestitionen im Ausland, das heisst ein neues Unternehmen wird gegründet, eine Tochtergesellschaft wird erworben oder eine Zweigniederlassung wird eröffnet;
  • reine Geldanlagen im Ausland ohne unternehmerische Betätigung;
  • Kauf und Verkauf von ausländischen Gesellschaften und ähnliches.

Weshalb ist dieser Kodex so bedeutend? In den Nachkriegsjahren galt zunächst die kritische Beurteilung des freien Kapitalverkehrs durch den Ökonomen J.M. Keynes: «Freiheit des Kapitalverkehrs ist ein wesentlicher Teil des alten Laisser-faire-Systems […]. Kapitalverkehrskontrollen [durch die Nationalstaaten] sind notwendige flankierende Massnahmen.» Der Kodex von 1961 stellte jedoch die Weichen in Richtung der Globalisierung, wie wir sie heute kennen. Die OECD nahm die Rolle einer Vordenkerin ein und wirkte als Schrittmacherin. Sie ist aber mehr als ein blosser Think tank, dessen Ausschüsse sich mit Landwirtschafts- und Regionalpolitik, mit Bildungsfragen, Entwicklungszusammenarbeit, Fiskal- und Finanzpolitik und manchem mehr beschäftigten, Berichte dazu verfassen und Standards definieren. Ihre Tätigkeit steht immer im Bezug zur praktischen Politik. Ihre Standards fliessen ein in bilaterale und internationale Verträge. Die OECD wirkte in den GATT- und später WTO-Verhandlungen mit und bereitete jeweils die G-8-, G-9- oder G-20-Treffen vor.
Der OECD-Kodex hat den Kapitalverkehr zugunsten der transnationalen Konzerne erleichtert. Die Internetrevolution schuf weitere ungeahnte Möglichkeiten – so dass zum Beispiel der Umbau der grundsoliden Schweizerischen Bankgesellschaft zu einem instabilen globalen Grosskonzern UBS möglich wurde. Der Kodex schuf auch den Boden für die zahlreichen Finanz- und Wirtschaftskrisen der letzten Jahrzehnte. Die Liste ist lang. In den 1990er Jahren hatte George Soros die englische Währung «erfolgreich» attackiert, dann folgte die Asien-, Russland- und Argentinienkrise. Der Zusammenbruch des Hedgefonds LTCM ist zu erwähnen, ebenso die Krise der verbrieften Hypothekarpapiere in den USA, der Zusammenbruch von Lehman Brothers, die Schulden- und Euro-Krise der letzten Jahre. Dazu gehört auch die neuartige Politik der Notenbanken, die Geldmenge anhaltend um ein Vielfaches auszuweiten, von der niemand weiss, wie dies enden wird.

Im Auge des Taifuns

Es war in der OECD von Anfang an klar, dass es nicht genügen würde, bloss die Landesgrenzen für den Kapitalverkehr zu öffnen. Ebenso wichtig ist es, die nationalen Rechts- und Steuerordnungen einander anzugleichen. Dazu dienen die zahlreichen Standards, die die OECD-Ausschüsse im Laufe der Jahrzehnte definierten und die in Gesetze und Abkommen einfliessen.
Zentral für die Schweiz war das Jahr 2000, als ein OECD-Ausschuss eine Untersuchung durchführte über «potentiell schädliche Steuerregimes in den OECD-Mitgliedsstaaten» und dem Rat den Antrag stellte, den automatischen Informationsaustausch als verbindlichen Standard der OECD zu beschliessen. Die Schweiz, Österreich und Luxemburg (die alle ein Bankkundengeheimnis kannten) wehrten sich, lenkten aber ein, als ihnen zugesichert wurde, dass an Stelle des Informationsaustausches auch eine Quellensteuer auf Kapitalerträge genügen würde. Es genügte jedoch nicht. Die Angriffe gingen weiter – und kamen vor allem aus Ländern mit hohen Steuern wie Deutschland, Frankreich und den USA. Die Schweiz fand sich bald auf grauen beziehungsweise schwarzen Listen, die als Rechtfertigung dienten, um mit illegalem beziehungsweise gestohlenem Material Politik zu machen. Martialische Ausdrücke fielen zum Beispiel in einer Anhörung im Deutschen Bundestag: «Die Kavallerie soll als Drohkulisse aufmarschieren.» Oder «… den Schweizern müssen die Folterwerkzeuge gezeigt werden.» Die Schlagzeilen in den Medien waren nicht besser. Im Jahr 2009 lenkte der Bundesrat ein und erklärte sich bereit, den AIA, das heisst den automatischen Informationsaustausch als Standard zu übernehmen – an dem sich die USA schliess­lich gar nicht beteiligten. Eine Volksinitiative sorgte jedoch dafür, dass das Bankkundengeheimnis als Schutz der Privatsphäre für das Inland erhalten bleibt.

Schwarze und graue Listen – nun auch in der EU

Viele glaubten, schwarze und graue Listen seien nun endlich vom Tisch! Die Erleichterung von 2009 war verfrüht. Nach der OECD hat auch die EU schwarze und graue Listen eingeführt. Im Jahr 2017 publizierte die EU eine Liste von 29 Ländern rund um den Globus, die ihrem Standard nicht genügten. Dazu gehört eine weitere Liste von Ländern, die von der EU-Kommission beobachtet werden. (EU-Mitglieder werden separat kontrolliert und gehören nicht dazu.) Heute befinden sich 15 Länder auf der schwarzen Liste und 34 auf einer grauen, die Verbesserungen zugesagt haben. Dazu gehört erneut die Schweiz. Es fällt auf, dass fast ausschliesslich kleine und höchst unterschiedliche Länder auf diesen Listen zu finden sind. Es sind zum Beispiel ganz reiche Länder wie die Vereinigten Arabischen Emirate (die fast keine Steuern verlangen) und einige arme afrikanische Länder. Dazu gehören zahlreiche kleine Länder aus dem britischen Commonwealth. Die Schweiz wird von Brüssel beobachtet – vor allem am 19. Mai, wo über eine Bundesvorlage abgestimmt wird, die den Standard der EU-Kommission umsetzen soll.

Zur Problematik von «internationalen Standards»

Zur Souveränität eines jeden Landes gehört eine eigene Steuerordnung. Diese kann sich von Land zu Land und in der Schweiz von Kanton zu Kanton unterscheiden, so dass ein Wettbewerb entsteht, der dazu beiträgt, den Steuerdruck zu dämpfen. Vor allem Hochsteuerländer wie Frankreich und Deutschland streben eine Angleichung an, weil sie verhindern wollen, dass Unternehmen und Privatpersonen sich nach steuerlichen Alternativen umschauen. Auf den ersten Blick leuchtet eine solche Politik ein, zum Beispiel, wenn man liest, dass gut verdienende Sportgrössen ihren Steuersitz nach Monaco verlegen. Für international tätige Konzerne jedoch sind die Steuern nicht das einzige Kriterium, um sich an einem bestimmten Ort niederzulassen. Die Region Zürich zum Beispiel ist nicht bekannt für tiefe Steuern. Trotzdem haben viele internationale Konzerne hier ihren Sitz, weil das pulsierende Wirtschaftsleben, gut ausgebildete Arbeits- und Fachkräfte, politische Stabilität und eine vertrauenswürdige Währung die Basis bilden für Rechtssicherheit und wirtschaftliche Prosperität. Zudem haben sie einen internationalen Flughafen gleich vor der Haustür. Wirtschaftlich schwächere Kantone in der Schweiz können mit einem solchen Angebot nicht mithalten. Sie profitieren jedoch davon, dass sie eine günstigere Steuerordnung haben und im Rahmen ihrer kantonalen Steuerhoheit für einige Jahre Sonderregelungen anbieten können, falls sich ein in- oder ausländisches Unternehmen hier niederlässt. Ungewöhnlich ist das nicht. Zahlreiche kleinere Länder rund um den Erdball sind in einer ähnlichen Situation. – Wer will es ihnen verargen? Solche Sonderregelungen sollen nun – dem Standard der EU-Kommission folgend – ausgemerzt werden.
Wie soll man am 19. Mai stimmen? Professor Christoph A. Schaltegger, Professor für politische Ökonomie an der Uni Luzern, weist auf Nachteile der Bundesvorlage hin, über die kaum gesprochen wird. So wird der Finanzausgleich zwischen den Kantonen gestört, und es werden falsche Anreize geschaffen, die die föderale Steuerordnung schwächen. Schaltegger sieht keine Gefahr, dass Arbeitsplätze verlorengehen könnten: «Es gibt keinen Grund, die Nerven zu verlieren. Die Mehrheit der Kantone hat bereits ohne bundesrechtliche Basis damit begonnen, den heute privilegiert besteuerten Unternehmen eine international akzeptierte Übergangslösung anzubieten. Mit einem sogenannten Step-up werden die fraglichen Firmen während einer Übergangsfrist in die neue Steuerwelt eingeführt. Bei einem Scheitern des Steuerdeals [gemeint ist die Abstimmungsvorlage vom 19. Mai] könnte man auf diesem Weg weitergehen und sich die entsprechende Zeit für eine inhaltlich stimmige Steuerreform nehmen» (Finanz und Wirtschaft vom 22.11.2018).
Die aktuelle Politik der EU, im Gleichschritt mit der OECD «internationale Standards» zu definieren, und die Länder, die anders «ticken», an den Pranger zu stellen, kann einem freiheitlich denkenden Bürger nicht gefallen. Solche Abläufe müssen in die Beurteilung des geplanten Rahmenabkommens einbezogen werden, mit dem die EU die Schweiz politisch noch stärker einbinden will. Das aktuelle Beispiel zeigt, dass die stark föderale, direkt in der Bevölkerung abgestützte Steuerordnung (in der über «alles und jedes» abgestimmt wird) in keiner Weise einer zentralistischen Weltsicht entspricht, die länderübergreifend und global ihre Standards durchsetzen will. Die Schweiz muss damit leben und standhaft bleiben – auch wenn sie mit ihrem gut bestellten Haus immer wieder aneckt.     •