Schutz der freien Willensbildung in der direkten Demokratie

Bundesgericht hebt erstmals eine eidgenössische Abstimmung auf

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Viele Bürger beklagen sich mit Recht über die Abstimmungsinformationen des Bundesrates zu manchen Vorlagen: unsachliche, einseitige, falsche Aussagen, Verschweigen wichtiger Fakten, Diskreditierung von Argumenten der Gegner, bis hin zur absichtlichen Beeinflussung der Stimmberechtigten – all diese Methoden haben Bundesräte schon benutzt, um die Mehrheit des Stimmvolks zum «richtigen» Entscheid zu bringen. Bei besonders wichtigen Vorlagen beginnt der Bundesrat beziehungsweise seine Mannschaft in der Verwaltung, schon lange Zeit vor einer Abstimmung «einen Meinungsteppich zu legen», ein klar manipulatives Vorgehen. So enthalten beispielsweise die «Erläuterungen zum institutionellen Rahmenabkommen Schweiz-EU» des Bundesrates vom 16. Januar 20191 bereits das ganze Desinformationskonstrukt, das wir vor dem Volksentscheid mit grosser Wahrscheinlichkeit im Abstimmungsbüchlein wieder finden werden (ausser das Ganze wird von der Politik schon vorher gestoppt!).
Mit derlei umstrittenen Informationen verletzt die Exekutive ein fundamentales Recht der Bürger, das im direktdemokratischen Staat unabdingbar ist: die freie Meinungsbildung. Dieses Grundrecht ist in Artikel 34 Absatz 2 der Bundesverfassung verankert: «Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe.» Wie können wir den Schutz dieses Grundrechts einfordern? Bei kantonalen und kommunalen Abstimmungen mit Abstimmungsbeschwerden, die, wenn sie begründet sind, von den zuständigen kantonalen Behörden, zuweilen auch vom Bundesgericht als letzter Instanz geschützt werden. Gegen staatliche Desinformation auf eidgenössischer Ebene ist dies schwieriger, weil das Bundesgericht hier nur beschränkte Befugnisse hat.
Am 10. April hat das Bundesgericht trotzdem, zum ersten Mal in seiner Geschichte, eine eidgenössische Volksabstimmung für ungültig erklärt, die Abstimmung über die Initiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe». Damit hat das oberste Gericht gleichsam demonstriert, dass die Bürger auch bei eidgenössischen Abstimmungen einen Anspruch auf Schutz ihrer freien Willensbildung haben sollten. Ja, natürlich – aber wie und durch welche Institution?

Zunächst einige Worte zur betroffenen Volksabstimmung: Worum es in der Initiative ging, warum gegen das Abstimmungsresultat Beschwerde eingereicht wurde und mit welcher vorläufigen Begründung (die schriftliche Urteilsbegründung steht noch aus) das Bundesgericht die Abstimmung aufgehoben hat.

Aufhebung der Abstimmung wegen massiv falscher Zahl im Abstimmungsbüchlein

Die eidgenössische Volksinitiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe» wurde von der CVP lanciert. Sie forderte, dass Verheiratete gegenüber Unverheirateten durch den Staat nicht benachteiligt werden dürfen, etwa indem Doppelverdiener mehr Steuern bezahlen müssen oder pensionierte Ehepaare weniger AHV (Altersrente) erhalten als zwei Einzelpersonen. In der Volksabstimmung vom 28.2.2016 wurde die Initiative knapp abgelehnt, mit rund 55 000 mehr Nein-Stimmen (50,8 % Nein gegen 49,2 % Ja); 16 1/2 gegen 6 1/2 Kantone stimmten dafür.2
Zweieinhalb Jahre später stellte sich heraus, dass eine Zahl im Abstimmungsbüchlein nicht korrekt war: Während hier von rund 80 000 betroffenen Doppelverdiener-Ehepaaren die Rede war, informierte der Bundesrat im Sommer 2018, es seien in Wirklichkeit rund 454 000, also über fünfmal mehr. Darauf erhoben einzelne Bürger in mehreren Kantonen beim jeweiligen Regierungsrat Beschwerde und verlangten die Aufhebung der Abstimmung. Nach der Ablehnung ihrer Beschwerden zogen sie diese ans Bundesgericht weiter.
Das Bundesgericht hiess die Beschwerden gut und begründete in seiner Medienmitteilung vom 10. April die Aufhebung der Abstimmung so: «Die unvollständigen und intransparenten Informationen des Bundesrates haben die Abstimmungsfreiheit der Stimmberechtigten verletzt. Angesichts der knappen Ablehnung der Vorlage und der Schwere der Unregelmässigkeiten ist es möglich, dass das Abstimmungsresultat anders hätte ausfallen können.»
Dabei stützte sich das Bundesgericht auf Art. 34 Absatz 2 der Bundesverfassung, der die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe schützt.

Stellung des Bundesgerichts im Schweizer Staatsgefüge

Anders als in den meisten Staaten kennen wir keine Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesebene. In der direktdemokratischen Schweiz steht zuoberst nicht das Bundesgericht, sondern der Souverän (Volk und Stände). Eidgenössische Volksentscheide sind im Prinzip rechtlich nicht anfechtbar, ausser bei klaren Formfehlern. Wer damit nicht einverstanden ist, muss auf politischem Weg weiter versuchen, sich mit seiner Meinung durchzusetzen.
So bestimmt Artikel 189 Absatz 4 der Bundesverfassung: «Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates können beim Bundesgericht nicht angefochten werden. Ausnahmen bestimmt das Gesetz.» Gemäss «Bundesgesetz über das Bundesgericht (BGG)» kann das Bundesgericht zwar Beschwerden «betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen» beurteilen (Artikel 82 c.). Allerdings gilt dies nur «in kantonalen Angelegenheiten», während auf Bundesebene Stimmrechtsbeschwerden lediglich gegen «Verfügungen der Bundeskanzlei» vorgesehen sind (Artikel 88 Absatz 1 BGG).
Das Beispiel der Volksinitiative gegen die Heiratsstrafe zeigt jedoch einmal mehr, dass dieser fehlende Schutz sehr stossend sein kann. Staatsrechtsprofessor Rainer Schweizer begründet im Interview auf Seite 3 seine Rechtsauffassung, dass der Grundrechtsschutz des Art. 34 BV gegen falsche Abstimmungsinformationen auch auf eidgenössischer Ebene gelten muss, weil es hier nicht um Rechte von Bundesrat und Parlament geht, sondern um den Schutz der Bürger.    •

1    https://www.eda.admin.ch/dam/dea/de/documents/abkommen/InstA-Erlaeuterungen_de.pdf
2    Bundeskanzlei. Volksabstimmungen. Vorlage Nr. 596. https://www.bk.admin.ch/ch/d/pore/va/20160228/det596.html