Direktere Demokratie in Deutschland (Teil 2)

Wahlen und Parteienherrschaft

von Christian Fischer

Dieser Beitrag schliesst an «Teil 1 – Volksabstimmungen» (Zeit-Fragen Nr. 8 vom 26. März) an. Auch hier wird der Blick nicht primär auf den konkreten Missbrauch der Demokratie in Deutschland gerichtet, sondern auf die vorhandenen Institutionen, die dem Souverän, der Bürgerschaft, bereits zur Verfügung stehen, sowie auf die Möglichkeiten ihrer direktdemokratischen Weiterentwicklung. Er stellt das in den Mittelpunkt, was von vielen Menschen, die in Diktaturen leben, als Kernstück einer Demokratie gesehen wird: freie und geheime Wahlen. Bei uns werden Wahlen auf Grund einer entstandenen Berufs­politikerklasse und einer faktischen Repräsentation des Bürgerwillens fast ausschliesslich durch Parteien von vielen bereits als eine Verfallsform der Demokratie gesehen. Ist das so? Welche Perspektiven gibt es?

Die Realität

In jeder Demokratie gibt es ein von den Bürgern direkt gewähltes Parlament als Legislative, in föderalen Systemen sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene. Hier bestimmen die Abgeordneten der Bürgerschaft das Geschäft der Gesetzgebung. Auch wenn das ergänzt wird durch direkte Abstimmungsmöglichkeiten der Bürgerschaft: Ein eigenständiges Parlament ist immer notwendig, auch in der Schweiz.
Schön wäre es, wenn von diesem politischen Ort aus auch die Exekutive gewählt werden würde und diese dem Parlament verantwortlich wäre – das ist in Deutschland, anders als in anderen Demokratien, zum Teil der Fall. In Frankreich und den USA ist der Präsident zwar abhängig vom Parlament, wird aber nicht von ihm gewählt. In Grossbritannien bleiben die Minister (Exekutive) zugleich Parlamentarier (Legislative). Andere Länder, andere Sitten. Ebenso schön wäre es, wenn von diesem zentralen demokratischen Ort aus auch die Judikative bestimmt werden würde – das ist in Deutschland, anders als in vielen anderen Demokratien, zum Beispiel Spanien, Italien, nicht der Fall. Bei uns unterstehen die Richter der Dienstaufsicht der Minister (Exekutive) und werden auch von diesen ernannt.
Das Wahlrecht für den Deutschen Bundestag (und für einige Landesparlamente), das dem Wähler eine Erst- und eine Zweitstimme gegeben hat, hätte Türen für eine Persönlichkeitswahl jenseits der Parteizugehörigkeit öffnen können. Denn mit der Erststimme kann der Wähler einen Kandidaten seines Wahlkreises per Mehrheitswahl direkt wählen. Die Hälfte aller Bundestagsabgeordneten wird so direkt von den Wählern bestimmt. Daran hätte auch das Gegengewicht zur Mehrheitswahl im Wahlkreis, das Minderheiten schützen soll – die prozentuale Verteilung der Sitze für die Parteien nach ihrem prozentualen Anteil bei den Zweitstimmen –, nichts Grundsätzliches geändert. Eine Erststimme für eine Person seiner Wahl im örtlichen Wahlkreis hätte ein gutes Korrektiv zu einer Parteienoligarchie bilden können.
Leider hat man den Parteien im Lauf der bundesrepublikanischen Geschichte dennoch das Recht auf eine fast ausschliessliche Repräsentation des Bürgerwillens zugestanden. Massgeblich beteiligt war der Carl-Schmitt-Schüler Gerhard Leibholz, der 20 Jahre lang am Bundesverfassungsgericht durch seine Urteile die deutsche Demokratie von einer Bürger-Souveränität in Richtung eines Parteien-Repräsentationssystems gelenkt hat.1 Den Begriff «Repräsentation» kennt das Grundgesetz übrigens an keiner Stelle.
Die Erststimmenkandidaten sind heute fast ausschliesslich Parteikandidaten, abgesichert auf ihren Landeslisten für die Parteistimme. Sie kommen auf jeden Fall ins Parlament, wenn die Partei ins Parlament kommt. Die Zusammensetzung des Bundestages und vieler Landtage geschieht ausschliesslich gemäss Proporzverhältnissen der Zweitstimme. «Überhängende» Erststimmen-Abgeordnete2 werden durch zusätzliche Ausgleichsmandate für andere Parteien geglättet. Persönlichkeitswahl ist damit faktisch ausgehebelt; auch die Aufstellung der Kandidaten geschieht ja durch die Parteien. Zurzeit haben wir durch diese «Glättung» im Bundestag für die 299 Wahlkreise nicht 598 Abgeordnete, sondern 709. Diese Regelungen entspringen nicht dem Grundgesetz, sondern späteren Entscheidungen zum Wahlrecht.
Es gibt Initiativen für die Aufstellung von parteiunabhängigen Bürgerkandidaten.3 Unser Wahlgesetz lässt das sogar ziemlich einfach zu: Ein Kandidat braucht dafür 200 Unterschriften aus seinem Wahlkreis. Dafür gibt es aber keine weitere öffentliche Unterstützung, während die Parteien massive öffentliche Unterstützung geniessen durch öffentliche Finanzierung, Privilegierung in den Parlamenten durch einen Fraktionsstatus, Bevorzugung bei der Besetzung wichtiger öffentlicher Ämter usw. Parteiunabhängige Direktkandidaten hat es zwar immer wieder gegeben; gewählt wurde seit 1950 aber niemand. Bei der Bundestagswahl 2017 hat der erfolgreichste parteiunabhängige Direktkandidat – immerhin – 9 % der Stimmen seines Wahlkreises bekommen. Andere blieben unter 1 %.4
Die Parteien finanzieren sich nicht nur durch Mitgliederbeiträge und Spenden. Sie bekommen für jeden Euro Beitrag oder Spende zusätzlich 0,38 Euro vom Staat. Sofern sie bei Wahlen mindestens 0,5 % der Stimmen erreichen, erhalten sie pro Stimme 0,70 Euro vom Staat.5 Die Parteien müssen ihre Einnahmen offenlegen, was auch geschieht; schliesslich gibt es ja zusätzliches Geld aus Steuermitteln dafür! Mit einiger Mühe kann der Bürger die Parteienfinanzierung sogar nachverfolgen. In den Parlamenten bilden die Parteien Fraktionen, sofern sie drei Abgeordnete haben; sie geniessen damit besseren Zugang zu Informationen und Entscheidungsgremien. Das alles sind Privilegien, von denen das Grundgesetz nichts weiss. Von einem «Fraktionszwang» weiss es schon gar nichts; diesen gibt es nicht (Art. 38 GG), auch wenn die meisten Abgeordneten sich aus Karrieregründen so verhalten, als gäbe es ihn.

Einige Perspektiven

Aus diesen kurzen Beschreibungen ergeben sich Ansatzpunkte zur Unterstützung parteiunabhängiger Kandidaten und zur Beschränkung der Parteienmacht auf das vom Grundgesetz Gewollte: «Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit.» (Art. 21 GG). Das ist alles. Kein Gedanke an die Usurpation sämtlicher Staatsfunktionen durch Parteien.
Zweifellos haben Parteien eine Existenzberechtigung als gebündelte Vertretung verschiedener Interessengruppen. Über Mandatsverteilung nach Parteiproporzen ist auch ein Minderheitenschutz möglich, den es bei reinen Mehrheitsentscheidungen kaum geben kann. Ebenso zweifellos kann aber nicht das gesamte politische Geschehen ausschliesslich in Parteihände gelegt werden, was praktisch ja bedeutet: in die Hände von einigen Parteiführern. Das ist einer souveränen Bürgerschaft unwürdig und vom Grundgesetz nicht gewollt. Was also tun?
Wozu auf die Mitgliedsbeiträge und Spenden, die unbedingt transparent bleiben müssen (!), noch Steuergelder darauflegen? Ja, ohne die Steuergelder wären die Parteien ärmer. Vielleicht könnten sie dann bei Wahlkämpfen nicht quadratkilometerweise nichtssagende Plakate verkleben und ebensolche Werbespots in Fernsehen und Rundfunk plazieren. Die Welt wäre damit nicht ärmer. Warum soll man solche Verschwendung nicht finanziell austrocknen oder einfach verbieten? Tabakreklame konnte ja auch verboten werden.
Mit dem gesparten Geld könnte der Staat das unterstützen, was unser Wahlrecht eigentlich will: eine gleichrangige Persönlichkeitswahl neben der Parteienwahl. Man könnte in jedem Wahlkreis zumindest zeitweise ein Büro einrichten, in dem vor allem parteiunabhängige oder generell Erststimmen-Kandidaten, die eine Mindestunterstützerzahl nachweisen können, sich persönlich präsentieren, dem Mitbürger und Wähler Rede und Antwort stehen. Man könnte eine offizielle bundesweite Plattform einrichten, auf der diese Kandidaten sich und ihre politischen Vorstellungen für jedermann sichtbar darstellen können.
Vor allem sollte man verbieten, dass Erststimmenkandidaten auf einer Parteiliste abgesichert sind; für den Parteierfolg gibt es ja die Zweitstimme. Die Persönlichkeit soll überzeugen, nicht die Zelle eines Parteikörpers. Ja, es können immer noch Parteikandidaten mit der Erststimme gewählt werden und damit das Gewicht der grösseren Parteien stärken, wenn zugleich – logischerweise – die Ausgleichsmandate abgeschafft werden. Man könnte übrigens auch negative Ausgleichsmandate schaffen und die Parteistimmen in dem Mass reduzieren, wie parteigebundene Erststimmenkandidaten gewählt wurden! Warum nicht? Diese Überlegungen beziehen sich ebenso auf den Bundestag wie auf ähnlich strukturierte Landesparlamente, wenn diese das jeweils beschliessen würden. Oder wenn eine Volksabstimmung (siehe Zeit-Fragen Nr. 8 vom 26. März) dies durchsetzen würde.
Immerhin bestünde so die Chance, dass bei staatlicher Unterstützung der Erststimmenkandidaten und Reduktion der Steuermittel für die Parteien mehr engagierte, sach­orientierte Bürger gewählt werden. Diese müssten dann nicht die Ochsentour durch eine Partei auf sich nehmen, bei der ihre einstige Sachorientierung oft auf der Strecke bleibt oder parteipolitisch «geradegebogen» wird. Weitere Vorschläge: In den Parlamenten darf es keine Fraktionsprivilegierung geben. Jeder einzelne Abgeordnete muss gleichen Zugang zu allen Informationen und Entscheidungsebenen haben. Und: Die willkürliche 5 %-Klausel sollte gesenkt werden. Millionen Stimmen für kleinere Parteien gehen damit verloren. Ein Erststimmenkandidat vertritt etwa 200 000 Bürger seines Wahlkreises. Nimmt man diese Zahl als Massstab, wäre eher eine 0,5 % Klausel demokratisch gerecht. Die «Wahrheit» mag dazwischen liegen.
Das Parlament muss wieder der Ort der Debatten über die Gesetzgebung im Interesse des Gemeinwohls werden. Vieles steht dagegen, aber sicher nicht das Grundgesetz. Dagegen steht zum Beispiel die Selbstentmachtung der Bundestagsabgeordneten zugunsten der EU-Exekutive durch den nach der Wiedervereinigung geänderten Artikel 23 GG.6 Das wäre ein eigenes Thema. Auch ein grundsätzlicher Parteienkonsens steht dagegen, der oft nur noch hochgepuschte Scheindebatten über Details zulässt. Dagegen steht nicht zuletzt auch die in den neunziger Jahren eingeführte Praxis eines Koalitionsvertrages, mit dem das Regierungshandeln bezüglich der Gesetzgebung für 4 Jahre festgelegt wird. Parlamentsdebatten werden damit dank den regierungstreuen Fraktionsmehrheiten zur Nebensache.
Trotz allem: Das Parlament muss der demokratisch gewählte Ort der Auseinandersetzung über die souveräne Gesetzgebung sein und darf nicht den Parteiführern und schliess­lich den Exekutiven überlassen werden. Ergänzt werden muss dies durch die Erleichterung von Volksabstimmungen zu allen Themen, die der Souverän bzw. ein nennenswerter Teil von ihm zur legislativen Abstimmung stellen möchte, siehe Teil 1 (Zeit-Fragen Nr. 8 vom 26. März).
Man mag einwenden: Wer soll das beschliessen? Die Beschlussgremien sind doch fest in Hand der Parteien. Richtig. Aber was ist die Alternative? Hinterm Ofen sitzenbleiben? Revolution machen? Man muss doch mal Ideen in den Raum stellen! Bessere Ideen sind willkommen.
Es bleibt der Grundgedanke: Institutionelle Strukturen, die eine Beteiligung der Bürger am politischen Leben erleichtern, werden diese Beteiligung auch befördern. Und eine direktere Beteiligung der Bürger am politischen Leben wird Tendenzen bei den politischen Akteuren, die sich nicht am Gemeinwohl und der ehrlichen Vermittlung verschiedener Interessen orientieren, erschweren. Das ist die Perspektive für eine nachhaltige Demokratie.    •

1    Schachtschneider, Karl Albrecht. Die nationale Option, Rottenburg 2017, S. 72 f.
2    Überhangsmandate sind zusätzliche Mandate für eine Fraktion. Sie entstehen dadaurch, dass eine Partei mehr Direktmandate gewonnen hat, als ihr nach dem Proporz zustehen würden.
3    http://buergerkandidaten.de/ und buergerkandidaten.de/bewerbungen/472
4    ebd.
5    Rudzio, Wolfgang. Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden 2019, S. 142 ff.
6    Fischer, Christian: https://zeitgeist-online.de /exklusivonline/nachdenkliches-und-schoengeistiges/1040 -demokratie-braucht-nation.html