Direktere Demokratie in Deutschland (Teil 1)

Volksabstimmungen

von Christian Fischer, Köln

Manchmal werden «repräsentative» und «direkte» Demokratie als Gegensätze gesehen und nur die zweite als «wahre» Demokratie qualifiziert. Nicht erkannt wird dabei, dass auch direktdemokratische Möglichkeiten ein parlamentarisches System voraussetzen und dass auch «direkte» Demokratien immer «Mischformen» sein müssen und sind. Ein zweiter Irrtum wird von Theorien begünstigt, gemäss denen «repräsentative» Demokratien sowieso keine sind und es nie waren, weil sie nur von den wirtschaftlich Mächtigen für deren Interessen konstruiert worden seien und in diesem Sinne immer antidemokratisch funktionieren würden.1 Hier wird aber nicht unterschieden zwischen einerseits den historisch aus vielen unterschiedlichen Gründen geschaffenen Institutionen, die auch demokratische Entscheidungsprozesse ermöglichen, und andererseits deren konkreter Nutzung – oder eben ihrem Missbrauch.
Das Anliegen dieses mehrteiligen Beitrages ist es, entgegen diesen Irrtümern zu zeigen, wie die reale Demokratie in Deutschland direkter werden kann. Dabei wird der Blick weniger auf den konkreten aktuellen Missbrauch gerichtet und mehr auf die vorhandenen Institutionen, die dem Souverän, der Bürgerschaft, bereits zur Verfügung stehen, sowie auf die Möglichkeiten ihrer direktdemokratischen Weiterentwicklung. Im ersten Teil wird das Kernstück einer direkten Demokratie behandelt: die Volksabstimmung.

Quoren bei Volksbegehren und Volksentscheiden in den deutschen Bundesländern. (Tabelle wikipedia und cf.)

Die Realität

Es gibt in Deutschland «direkte Demokratie», also die Möglichkeit für Volksabstimmungen, und zwar auf der Gemeindeebene (hier heisst die Abstimmung «Bürgerentscheid»), in fast allen Landkreisen (ausser bisher in Baden-Württemberg und Hessen) und in allen Bundesländern (hier sprechen die Landesverfassungen bei der Abstimmung vom «Volksentscheid»), wo die Bürgerschaft direkt Gesetzesentwürfe in die Landtage einbringen und über diese Gesetzesentwürfe gegebenenfalls auch abstimmen kann. Es gibt aber noch keine Volksabstimmungen auf der Bundesebene, obwohl das Grundgesetz bestimmt, dass die Staatsgewalt vom Volk in Wahlen und Abstimmungen ausgeübt werden kann (Art. 20).
Um auf der Bundesebene Volksabstimmungen zu ermöglichen, müsste Artikel 76 Grundgesetz geändert werden, weil dieser Artikel bestimmt, wer Gesetzesinitiativen in die Legislative einbringen kann – der Souverän als direkter Akteur wurde dabei leider «vergessen». In den Landesverfassungen ist das anders, eben direkter, geregelt. Im Bundestag gab es immer wieder auch fast schon erfolgreiche Initiativen in diese Richtung. Im Koalitionsvertrag der Bundesregierung von 2018 ist erstmalig eine entsprechende Absichtserklärung (Ziffer XIII 1.) enthalten, von deren Umsetzung allerdings bisher nichts bekannt ist.
Auf der Landesebene gibt es unterschiedlich hohe Quoren für das Initiieren von Abstimmungen und unterschiedlich hohe Quoren für die erforderliche Zustimmung im Fall der Durchführung. Nur in Bayern, Hessen, Hamburg und Sachsen gibt es kein Zustimmungsquorum, wenn eine Initiative einmal zur Abstimmung zugelassen wurde. Einheitlich auf allen Ebenen ist die Bestimmung, dass unmittelbar finanzielle Themen nicht Gegenstand von Volksabstimmungen sein können.
Die vorhandenen Abstimmungsmöglichkeiten wurden und werden von der Bürgerschaft genutzt, in den Ländern unterschiedlich intensiv – entsprechend den unterschiedlich hohen Hürden. Aber über die Jahrzehnte hat es Tausende von Abstimmungen in Deutschland auf Landes- und Gemeindeebene gegeben.
Auf Landesebene waren 17 % aller Volksbegehren erfolgreich.2 Bekanntere Beispiele sind die kürzlich in Bayern erfolgreiche Initiative zum Bienen- und damit auch Ernährungsschutz oder eine frühere Abstimmung zum Nichtraucherschutz; vor einigen Jahren gab es in Baden-Württemberg eine Abstimmung über das Bahnhofsprojekt Stuttgart 21; in Hamburg gab es vor Jahren eine wichtige Abstimmung zur Bildungspolitik – und vieles mehr, was viele Menschen, die nicht unmittelbar betroffen sind, oft gar nicht zur Kenntnis nehmen.
Es sind übrigens auch Abstimmungen auf Bundesebene möglich: über die Gliederung der Bundesländer. Auch diese Möglichkeit wurde von den 1950er bis in die neunziger Jahre wahrgenommen und hat zum Teil zu neuen Bundesländern geführt (Saarland, Baden-Württemberg), zum Teil auch zur Ablehnung von Neuordnungen (Rheinland-Pfalz, Niedersachsen, Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg).
Nicht wenige politische Entscheidungen wurden übrigens schon im Sinn eines vermeintlichen Bürgerwillens getroffen, um «drohende» Abstimmungen zu vermeiden. Beispiele aus jüngerer Zeit: Der Kölner Stadtrat entschied sich vor einigen Jahren gegen den Neubau eines Schauspielhauses; die 2018 neu gewählte NRW-Landesregierung für die Wiedereinführung des neunjährigen Gymnasiums, jeweils, bevor die gesammelten Unterschriften überhaupt eingereicht wurden. Für demokratisches Verhalten der Mandatsträger ist das kein Ruhmesblatt, denn abgestimmt hat der Souverän damit gerade nicht.

Einige Perspektiven

Direktdemokratische Traditionen in Deutschland sind also vorhanden, aber ausbaufähig. Auf Landes- und Gemeindeebene sollten die Quoren gesenkt werden. Ein Zulassungsquorum von etwa 5 % der Stimmbürger mag berechtigt sein und erfordert bereits eine breite Diskussion der Initianten mit ihren Mitbürgern über das Sachthema. Wenn aber eine Initiative zugelassen ist, sollte keine Mindestanzahl der Ja-Stimmen mehr gefordert werden. Vielmehr sollte es neutrale amtliche Unterstützung für das demokratisch legitimierte Anliegen geben, um es bekannt zu machen. Es ist dann die Freiheit eines jeden, sich zu beteiligen oder nicht.
Auf Bundesebene müssen eine einfache Grundgesetzänderung und ein darauf basierendes Durchführungsgesetz die direkte Abstimmungsmöglichkeit schaffen. Dann könnten die Bürger auch über die Gegenstände abstimmen, für die der Bund gemäss Art. 73 Grundgesetz zuständig ist. Also zum Beispiel Themen zur Aussenpolitik und zum Aussenhandel, damit auch: Kriegseinsätze und Waffenhandel! Vorschläge für eine einfache Grundgesetzänderung liegen schon lange vor,3 müssen aber weiterentwickelt werden. Wichtig ist nämlich auch eine bisher fehlende Perspektive.
Auch der seit vielen Jahren mit konkreten Vorschlägen für Abstimmungen auf Bundesebene arbeitende Verein «Mehr Demokratie» arbeitet nicht dafür, dass die Bürger zum Beispiel über fiskalische beziehungsweise unmittelbar finanzielle Fragen abstimmen dürfen. Aber warum sollen die Bürger nicht auf allen Ebenen über alle die Gegenstände abstimmen dürfen, über die auch ihre Abgeordneten entscheiden? Es wird behauptet, dafür sei der Bürger nicht kompetent. Ein Blick in die Schweiz, wo dies möglich ist, beweist das Gegenteil.4 Sogar schon ein Blick auf das Verhalten unserer Abgeordneten würde ausreichen, um hinsichtlich der Sachkompetenz der bisher Abstimmungsberechtigten ganz andere Zweifel aufkommen zu lassen.
Ebenso wichtig ist die in der öffentlichen Debatte oft fehlende Perspektive, dass Abstimmungen kein Ersatz für legislative Parlamentsarbeit sein können. Abstimmungen sind immer Ja-Nein-Entscheidungen für ein mehr oder weniger eng begrenztes Thema, welches oft andere Themen beeinflusst, die nicht Gegenstand dieser Abstimmung sind. Und es ist ja keineswegs so, dass das Volk nur eine Meinung zu einem Thema hat, die es unmiss­verständlich zum Ausdruck bringt, wenn es gefragt wird. Die Geschichte der Landwirtschaftsgesetzgebung in der Schweiz ist dafür ein schönes Beispiel.5 Es zeigt, wie hier Abstimmungsinitiativen von Kleinbauern, Grossbauern, Umweltschützern, Tierschützern usw. keineswegs gleichgerichtet auf denselben Gegenstand eingewirkt haben und während Jahren und Jahrzehnten der Vermittlung bedurften. Solche Vermittlungen müssen die Parlamentarier in Kooperation mit den Abstimmungsinitianten leisten. In einer politischen Kultur wie der Schweiz besteht dafür von allen Seiten (noch) grössere Aufgeschlossenheit, als dies bei uns (bisher) der Fall ist. Auf diesem Feld hat unsere oft streitverliebte politische Kultur auf allen Seiten noch viel zu lernen. Solche Debatten wären ein wichtiges Element der Volksbildung.
Es geht bei Abstimmungen, wie generell in der Demokratie, nicht um den abschliessenden Sieg einer Mehrheit über eine Minderheit (oder gar einer aktiven Minderheit über eine schweigende Mehrheit); es geht nicht einmal darum, ob «der Wille des Volkes» umgesetzt oder unterdrückt wird; es geht um Regeln und Institutionen, mit denen für die verschiedenen Meinungen und Interessen im Volk gerechte Vermittlungen und schliesslich Entscheidungen gefunden werden können. Und es geht um die Beteiligung der Bürger daran.
Wir müssen die Möglichkeiten, die wir dafür bereits als ein historisches Erbe vorfinden, nutzen und, wo sinnvoll und möglich, verbessern. Dafür braucht man nicht nur kluge Einsichten von einem analytischen Hochsitz aus, die manchmal nur die Bösartigkeit der Herrschenden oder die Dummheit der Beherrschten bestätigen, sondern auch den Willen zum Handeln im Hier und Jetzt. Das ist unsere Aufgabe als Bürger und Souverän. Freiwillig und ohne Not Verantwortung für die Gestaltung des Gemeinwesens im Sinne des Gemeinwohls zu übernehmen ist eine intellektuelle Leistung, die vor allem historische Bildung voraussetzt. Und es ist eine empathische Leistung, die Gemeinschaftsgefühl voraussetzt. Unsere Verfassungspraxis hat leider ein politisches Personal begünstigt, welches eher andere Motive hat. Deswegen das Ende unserer Demokratie zu behaupten ist zwar eine bequeme «Erklärung» für die Nichtteilnahme am «System», aber dennoch grundfalsch. Das Ende ist erst dann erreicht, wenn wir das, was wir haben und weiterentwickeln können, nicht nutzen.
Institutionelle Strukturen und rechtliche Regelungen, die eine Beteiligung der Bürger am politischen Leben erleichtern, werden diese Beteiligung auch befördern. Und eine direktere Beteiligung der Bürger am ­politischen Leben wird Tendenzen bei den politischen Akteuren, die sich nicht am Gemeinwohl und der ehrlichen Vermittlung verschiedener Interessen orientieren, erschweren. Das ist die Perspektive für eine nachhaltige Demokratie.    •

1    Ein Beispiel hierfür ist Mausfeld, Rainer. Phänomene eines «Tiefen Staates» als Erscheinungsbild des autoritären Kapitalismus, in: Mies, Wernicke (Hg.). Fassadendemokratie und tiefer Staat, Wien 2017
2    Rudzio, Wolfgang. Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Wiesbaden 2019, S. 295
3    www.mehr-demokratie.de/gesetzentwurf/ 
4    Wüthrich, Werner. www.zeit-fragen.ch/de/ausgaben/2017/nr-2728-7-november-2017/steuern-und-finanzen-in-der-schweiz-vom-volk-bestimmt.html
5    Wüthrich, Werner. www.zeit-fragen.ch/de/ausgaben/2017/2223-12-september-2017/landwirtschaft-und-direkte-demokratie-teil-4.html