Rahmenvertrag Schweiz-EU

Unionsbürgerrichtlinie und Verbot staatlicher Beihilfen als nächste grosse Brocken

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Kaum lag der institutionelle Rahmenvertrag – wenigstens in seiner französischen Fassung – auf dem Tisch, konnte der Bundesrat seine nur in einem kleinen Kreis (Kantone, Parteien, Sozialpartner) geplante Konsultation vergessen. In der Schweiz sind die Bürger gewohnt, sich mit den Gesetzes- oder Vertragsvorhaben zu befassen, sich über deren Inhalte zu informieren und an der Diskussion zu beteiligen. Die meisten lassen sich auch bei rauhem Gegenwind nicht davon abbringen. Ganz besonders gilt das bei Vorlagen wie dem Rahmenvertrag, dessen Auswirkungen in vielerlei Hinsicht gravierend wären: für die politischen Rechte der Bürger, für das direktdemokratische und föderalistische Staatssystem, für den Schutz der Arbeitnehmer, für den vom Gemeinwesen sorgsam gepflegten Service public. Fast könnte man den Eindruck bekommen, als wären gewisse Kräfte daran interessiert, den hohen Lebensstandard, das Recht und die Verantwortung der Bürger für die Mitgestaltung von Staat und Gesellschaft, die kulturellen und wirtschaftlichen Stärken der mehrsprachigen und kleinräumigen Schweiz hinunterzufahren auf ein armseliges Niveau, das auch der anderen europäischen Völker nicht würdig ist.
Obwohl die Mehrheit der Schweizer Bevölkerung den Vertragsentwurf für eine unbestimmte Dauer nicht einmal in ihrer Muttersprache zu lesen bekommt (siehe Kasten), sind in der öffentlichen Diskussion bereits zahlreiche schwerverdauliche Brocken aufgetaucht. Und der Clou: Trotz aller Kassandrarufe käme die Schweiz ohne Rahmenvertrag vermutlich weit besser über die Runden – und würde erst noch ihre Souveränität als ebenbürtiger Vertragspartner gegenüber Brüssel behalten. Zu diesem Clou in einem späteren Artikel genauer.

Schiedsgericht als «Durchreiche» des EuGH

In Zeit-Fragen vom 18.12.2018 wurde bereits klargestellt: Die Schaffung eines Schiedsgerichts soll nur die Tatsache kaschieren, dass dieses sich immer dann an die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs EuGH halten müsste, wenn es um die Auslegung oder Anwendung von EU-Recht ginge – also praktisch in jedem Fall, da die Übernahme von EU-Recht ins Schweizer Recht ja gerade der Sinn des Rahmenvertrags ist.1 Diese enge Anbindung des Schiedsgerichts an den EuGH wurde kürzlich in einem Radio-Beitrag von Experten bestätigt. Künftige Abkommen, zum Beispiel das Elektrizitätsabkommen, würde man gemäss Prof. Benedikt Pirker (Universität Fribourg) «sicher dem EU-Recht nachgestalten, das ist ja auch der Sinn der Sache. Und in diesen Fällen wird dann auch das Schiedsgericht die Fragen dem EuGH vorlegen, damit die Regeln gleich ausgelegt werden». Dasselbe gilt für die fünf bisherigen Abkommen, die dem Rahmenvertrag unterstünden, so Staatssekretär Roberto Balzaretti, Schweizer Unterhändler in Brüssel, an der Medienkonferenz vom 7. Dezember 2018. Moderator Philipp Burkhardt bringt die Sache auf den Punkt: «Zugespitzt gesagt, wäre also das Schiedsgericht in fast allen Streitfällen nicht viel mehr als eine Durchreiche ohne eigene Entscheidkompetenz.»2

EU-Recht vor Schweizer Recht: Beispiel Unionsbürgerrichtlinie

Die Unionsbürgerrichtlinie ist ein plastisches Beispiel dafür, wie das EU-Recht in vielen Bereichen das Schweizer Recht an den Rand drängen würde. Sie dehnt das Recht von Bürgern der EU-Mitgliedsstaaten und ihrer Familienangehörigen auf Aufenthalt und Sozialhilfe weit über die Regeln im Personenfreizügigkeitsabkommen Schweiz-EU aus: dauerhaftes Bleiberecht nach fünf Jahren Aufenthalt für den Unionsbürger und seine Familienangehörigen (Art. 16), Aufenthaltsrecht für Sozialhilfeempfänger, «solange sie die Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedsstaats nicht unangemessen in Anspruch nehmen» (Art. 14), Ausweisung «nur aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit» (Art. 28).3
Zu Beginn der Verhandlungen zum Rahmenabkommen hiess es, die Unionsbürgerrichtlinie stehe gar nicht zur Diskussion, später erklärte Bundesrat Cassis, sie sei eine «rote Linie», im jetzt vorliegenden Entwurf wird die Richtlinie aber nicht erwähnt, ist also doch keine «rote Linie», jedenfalls nicht für die EU. Denn die Unionsbürgerrichtlinie gehört zur «dynamischen Weiterentwicklung» der Personenfreizügigkeit. Wenn das Schiedsgericht also zum Beispiel darüber zu entscheiden hätte, ob der Sozialhilfe-Bezug eines hier lebenden EU-Bürgers angemessen oder unangemessen sei oder ob ein verurteilter Straftäter ausgewiesen werden darf oder nicht, wäre die Regelung in der Schweizer Bundesverfassung – vor wenigen Jahren vom Souverän beschlossen – nicht mehr massgebend.4 Erst kürzlich hat zwar das Schweizerische Bundesgericht in bezug auf die Landesverweisung festgehalten, «dass der Gesetzgeber Ausnahmen von der obligatorischen Landesverweisung restriktiv regeln und das richterliche Ermessen im Einzelfall so weit wie möglich einschränken wollte».5
Das im Rahmenvertrag vorgesehene Schiedsgericht müsste sich bei seinen Entscheiden jedoch nicht an die Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichts halten, sondern die Rechtsprechung des EuGH befolgen. Auf diese Weise wäre zum Beispiel die Unionsbürgerrichtlinie plötzlich im Schweizer Recht drin, ohne vom Volk beschlossen worden zu sein, und unser eigenes Recht wäre wirkungslos, jedenfalls gegenüber EU-Bürgern.
Wer es bisher noch nicht kapiert hat, dem sollte der Zwanziger spätestens jetzt gefallen sein: Deshalb also mussten die EU-Turbos das Schweizer Stimmvolk unbedingt dazu bringen, die Selbstbestimmungsinitiative abzulehnen! Bei einem Ja wäre nämlich das Rahmenabkommen vom Tisch gewesen.    •

1    Siehe «Terrain für EU-Rahmenabkommen ist planiert», in: Zeit-Fragen vom 18.12.2018
2    «Umstrittenes Rahmenabkommen». Radio SRF, Echo der Zeit vom 14.12.2018
3    Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.4.2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedsstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten […].
4    Art. 121 Abs. 3 der Bundesverfassung, angenommen in der Volksabstimmung vom 28.11.2010: «Ausländerinnen und Ausländer […] verlieren unabhängig von ihrem ausländerrechtlichen Status ihr Aufenthaltsrecht sowie alle Rechtsansprüche auf Aufenthalt in der Schweiz, wenn sie: a. wegen eines vorsätzlichen Tötungsdelikts, wegen einer Vergewaltigung oder eines anderen schweren Sexualdelikts, wegen eines anderen Gewaltdelikts wie Raub, wegen Menschenhandels, Drogenhandels oder eines Einbruchsdelikts rechtskräftig verurteilt worden sind; oder b. missbräuchlich Leistungen der Sozialversicherungen oder der Sozialhilfe bezogen haben.»
5    Medienmitteilung des Bundesgerichts vom 20.12.2018. Urteil vom 23. November 2018 (6B_209/2018). Kriterien für Härtefall-Beurteilung bei Landesverweisung 

Rahmenabkommen Schweiz-EU in Konsultation – nur in einer Landessprache!

mw. Der Entwurf des Rahmenabkommens, das der Bundesrat vier Jahre lang hinter verschlossenen Türen mit Brüssel ausgehandelt hat, ist am 7. Dezember veröffentlicht worden, allerdings nur auf Französisch. Zuständig für die zeitgerechte Übersetzung der Texte ist die Bundeskanzlei: «Die Bundesverwaltung steht im Dienst einer mehrsprachigen Bevölkerung und stellt ihre Publikationen und die amtlichen Texte daher auf Deutsch, Französisch und Italienisch bereit.» (Homepage der Bundeskanzlei, Übersetzung).
Da der Bundesrat bereits im Frühjahr über die Ergebnisse seiner «internen Konsultation» informieren will, fragte ich bei der Bundeskanzlei nach der deutschen und italienischen Übersetzung, mit der Anmerkung: «Immerhin handelt es sich um ein Dokument von grossem Interesse für die ganze Bevölkerung, das in allen Amtssprachen zu lesen sein sollte.» Die Bundeskanzlei leitete meine Anfrage an die Direktion für europäische Angelegenheiten DEA weiter. Deren Antwort: «Alle wichtigen Informationen befinden sich auf der Webseite der Direktion für Europäische Angelegenheiten (DEA)», mit der Angabe der bereits bekannten Links zum französischen Entwurf und zur deutschen Kurzfassung des Bundesrates. Abschliessende Bemerkung der DEA: «Die deutsche Übersetzung des Entwurfstextes zum institutionellen Abkommen wird voraussichtlich im Januar 2019 aufgeschaltet.»
«Voraussichtlich» – obwohl die französische Version bereits seit 23. November 2018 verfügbar ist –, und im Bundeshaus tummeln sich Heerscharen von Übersetzern, aber vermutlich sind die in erster Linie mit der Transferierung von EU-Recht in «autonom» übernommene Schweizer Erlasse beschäftigt.
Also warten wir geduldig auf die deutsche Version – oder stecken unsere Zeit in die autonome Übersetzung des französischen Textes …