Ein aussergewöhnlicher Bundesgerichtsentscheid

Gespräch mit Prof. Dr. Rainer J. Schweizer*

Zeit-Fragen: Herr Professor Schweizer, was sagen Sie zum Entscheid des Bundesgerichtes, die Volksabstimmung über die Initiative zur Heiratsstrafe für ungültig zu erklären?

Professor Rainer Schweizer: Ich würde dem Bundesrat keinerlei Absicht unterstellen, aber wenn er auf Grund von Angaben aus der Verwaltung eine derart grundfalsche Information liefert, dass man den Eindruck bekommt, es betreffe nur einen kleinen Teil der Bevölkerung, etwa 1 %, dann ist das schon ein ganz fundamentaler Fehler. Abstimmen heisst nicht einfach nur: Es wird entschieden. Die Entscheidung muss auf richtigen Grundlagen beruhen, auf richtigen Informationen, sie muss in diesem Sinn nachvollziehbar sein. Da es in dieser Abstimmung keine klare Mehrheit gab, sondern nur eine kleine Differenz zwischen Ja- und Nein-Stimmen, deshalb hat das Bundesgericht sie für ungültig erklärt.
In den Kantonen gab es Fälle – sicher kennen Sie das berühmte Beispiel, als das Laufental darüber abstimmte, ob es nach der Gründung des Kantons Jura bei Bern bleiben will oder nicht. [1978 hatten die Stimmbürger von drei französischsprachigen Bezirken des Kantons Bern dafür gestimmt, sich von Bern zu trennen und den neuen Kanton Jura zu gründen, dieser Entscheid wurde 1979 vom Schweizer Souverän bestätigt.] Damals hat der Kanton Bern illegal Werbung betrieben, und zwar massiv, und er hat dies nicht offengelegt. Darauf hob das Bundesgericht die Laufental-Abstimmung auf. Da sagten die Stimmbürger im Laufental: Wir wollen nicht beim Kanton Bern bleiben, der uns getäuscht hat. Deshalb bin ich der Meinung, dass es unerlässlich ist, dass wir solche Korrekturmöglichkeiten im Ausnahmefall, bei schweren, offensichtlichen Fehlern haben.

Ja, das sehe ich auch so, ich bin natürlich auch nicht damit einverstanden, wenn der Bundesrat falsche Informationen gibt. Aber hier geht es ja nicht um eine kantonale, sondern um eine eidgenössische Abstimmung, und das Bundesgericht ist gemäss Bundesverfassung nicht zuständig, eidgenössische Abstimmungen aufzuheben.

Das sagt die Bundesverfassung nicht so. Wenn die Abstimmung auf falschen Grundlagen respektive schweren Fehlinformationen beruht, dann schon.

Aber in der Verfassung steht, dass Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates nicht beim Bundesgericht angefochten werden können (Art. 189 Abs.2 BV). Das muss doch erst recht für Volksentscheide auf eidgenössischer Ebene gelten. Und das Bundesgericht hat bisher auch noch nie einen eidgenössischen Entscheid aufgehoben, es ist das erste Mal.

Wir haben aber auch Beschwerdemöglichkeiten gegen das Abstimmungsbüchlein, wenn etwas falsch dargestellt wird. Was dort steht, ist ein Akt des Bundesrates nach einem Entscheid der Bundesversammlung. Ihre Argumentation geht insofern nicht auf, als es ja darum geht, die Interessen der Stimmberechtigten zu schützen. Es geht nicht um Rechte des Parlaments oder des Bundesrates, es geht um die verfassungsmässigen Rechte der Stimmberechtigten. In der Bundesverfassung steht nicht: Auf Bundesebene haben die Stimmberechtigten keinen Anspruch auf Schutz.

Ja, das stimmt.

Das kann auch aus keiner Bestimmung abgeleitet werden. Nochmals: Es geht nicht um Parlament und Bundesrat, sondern um den Schutz eines fundamentalen Grundrechtes, nämlich der freien Willensbildung bei einer Abstimmung. Das wird in der Bundesverfassung, in Artikel 34 Absatz 2, garantiert.

Ja, auf diesen Artikel 34 stützt sich das Bundesgericht im vorliegenden Entscheid.

Artikel 34 ist Ausdruck davon, dass Demokratie eine grundrechtliche, eine menschenrechtliche Wurzel hat. Nämlich die freie Willensbildung und Willensäusserung bei Wahlen und Abstimmungen. Dies kann nur das Bundesgericht schützen. Sonst könnten die Behörden die Stimmberechtigten manipulieren. Die kommende Abstimmung [am 19. Mai] über die Steuervorlage und die AHV-Vorlage ist meines Erachtens auch eine  Manipulation, weil die Stimmberechtigten «gekauft» werden: Deren Zustimmung zu den in ihren Auswirkungen sehr ungewissen Steuervorteilen für Unternehmen wird mit einem Beitrag an die Rente für alle schmackhaft gemacht. Die Stimmberechtigten wollen mit Argumenten überzeugt werden, nicht mit Vorteilen. Richtig wäre, wenn gesagt wird, dass es um zwei Beschlüsse geht, die für den Bund erhebliche Kosten zur Folge haben.

Sie meinen, man hätte bei der Bundeskanzlei Beschwerde einreichen können, weil hier zwei völlig sachfremde Vorlagen zu einer einzigen Abstimmungsfrage verbunden werden?

Das wäre eben die Frage gewesen, ob man dies nicht hätte tun können und müssen. Weil bei Verfassungsänderungen die Stimmberechtigten immer – wie auch bei Gesetzen nach einem Referendumsbegehren – das letzte Wort haben, heisst das nicht, dass Bundesrat und Bundesversammlung, welche diese Vorlagen vorbereiten, unanfechtbar sind.

Ja, das ist richtig, aber es steht so in der Verfassung. Dann müssen wir die Verfassung ändern.

Da bin ich sowieso der Meinung, dass wir das ändern müssen. Im Bund sind die Geschäftskontrolle und vor allem die Finanzkontrolle sehr gut ausgebaut; aber die Rechtskontrolle fehlt völlig. Bundesverwaltung, Bundesrat und Bundesversammlung wissen, dass sie mit Bundesgesetzen gegen die Bundesverfassung verstossen können und dass eine Miss­achtung völkerrechtlicher Verpflichtungen der Schweiz kaum Folgen hat, ausser der Strassburger Gerichtshof oder die Organe der EU missbilligen das. Es fehlt ein wirksamer Schutz der Bundesverfassung. Nicht zuletzt deshalb gibt es im Bundesrecht viele Fehlleistungen; die müssen eigentlich korrigiert werden können.

Das leuchtet ein. – Aber ich habe doch noch eine Frage. Meine Befürchtung ist, dass das Bundesgericht sich immer mehr dazu aufschwingt, die direkte Demokratie einzuschränken. Das macht es ja schon seit einiger Zeit. Haben Sie beim vorliegenden Entscheid nicht den Eindruck, dass er in diese Richtung geht?

Das ist ein anderes Problem. Was Sie sagen, ist natürlich eine ernste Frage. Wir haben tatsächlich das Problem, wie weit die Qualität des Bundesgerichtes gewährleistet ist. Ich habe in letzter Zeit einige Fälle erlebt, wo das Bundesgericht sich selbst widersprochen hat oder wo es Beschwerden abgewiesen hat, obwohl erhebliche Einschränkungen der Demokratie oder der Grundrechte vorlagen. Ich bin keineswegs begeistert von der uneinheitlichen und schwankenden Praxis des Bundesgerichts.
Es gibt viele sehr ernsthafte und hochqualifizierte Personen am Bundesgericht, aber immer wieder auch Fälle, bei denen eine politische Voreingenommenheit oder der Wunsch nach rascher Erledigung erkennbar ist.

Aber grundsätzlich sind Sie nicht der Meinung, dass das Bundesgericht nicht befugt ist, eidgenössische Volksabstimmungen aufzuheben.

Nein, ich bin nicht dieser Meinung. Denn es geht um den Schutz der Stimmberechtigten vor Falschinformationen und vor Fehlern im Abstimmungsverfahren. Das ist entscheidend.

Danke sehr für Ihre Erläuterungen, Herr Professor Schweizer.    •

* Prof. em. Dr. Rainer J. Schweizer ist Professor im Ruhestand an der Hochschule St. Gallen (HSG) für Öffentliches Recht einschliesslich Europarecht und Völkerrecht

Offene Frage: Wie weiter?

mw. Der Standpunkt von Professor Schweizer ist einleuchtend: Die Stimmbürger haben Anspruch auf korrekte Informationen vor einer Abstimmung. Wie oft waren wir nicht schon empört über die manipulativen Abstimmungskampag­nen, welche die Bundesverwaltung mit grosszügigem Einsatz unserer Steuergelder geführt hat.
Allerdings gibt es unseres Erachtens einen ernsthaften Einwand dagegen, den Entscheid über die Korrektheit der bundesrätlichen Informationen dem Bundesgericht zu überlassen. Bei einer rein innenpolitischen Vorlage wie der Initiative gegen die Heiratsstrafe könnten wir dies bedenkenlos tun. Aber sobald es um aussenpolitische Fragen geht, zum Beispiel im Zusammenhang mit der EU, haben wir in den letzten Jahren schlechte Erfahrungen gemacht mit dem Bundesgericht. Wir haben den Eindruck, dass einigen Bundesrichtern die direkte Demokratie in aussenpolitischen Angelegenheiten insgeheim ebenso lästig ist wie ihren Kollegen in der Bundesverwaltung.
Kommen wir zurück auf das Beispiel der bundesrätlichen Erläuterungen zum Rahmenabkommen. Verfasst wurden sie innerhalb der EU-getreuen Bundesverwaltung, die den Kurs in Bundesbern massgeblich anstösst und steuert. Diese Erläuterungen werden wir später mehr oder weniger gleich im Abstimmungsbüchlein wiederfinden. Wenn wir dem Bundesgericht die Kompetenz gäben zu entscheiden, ob diese «Informationen» die freie Willensbildung der Bürger beeinträchtigen oder nicht, könnten wir nicht mit einem unparteiischen Urteil rechnen, und die freie Meinungsbildung der Bürger käme erst recht unter die Räder.
Aber auch viele scheinbar innen­politische Abstimmungsvorlagen sind mit aussenpolitischen Zielen verknüpft. So zum Beispiel die Steuer- und AHV-Vorlage, über die am 19. Mai abgestimmt wird (siehe Artikel von Dr. Werner Wüthrich in dieser Ausgabe, «Die Crux mit den schwarzen und grauen Listen…») und deren Verbindung zu einer einzigen Abstimmungsfrage von Professor Rainer Schweizer mit Recht kritisiert wird.
Abstimmungsvorlagen der neuesten Zeit, wie die drei Volksinitiativen zur Förderung einer nachhaltigen und auf eine möglichst hohe Selbstversorgung ausgerichtete Nahrungsmittelproduktion, wurden durch den Bundesrat beziehungsweise seine Mannschaft in der Bundesverwaltung auf raffinierte Weise erledigt, weil jede von ihnen verschiedene geplante Freihandelsabkommen verhindert hätte.1 Zum Beispiel diejenigen mit Indonesien und Malaysia, von der Grünen Partei bekämpft wegen des darin enthaltenen Importes von billigem Palmöl, das unter unvergleichlich schlechteren Arbeitsbedingungen produziert wird als das teurere Schweizer Rapsöl.2
Wie weiter? Wie können wir die freie Willensbildung vor dem Zugriff der Verwaltungsmacht schützen und unsere direktdemokratische Entscheidungsfreiheit bewahren? Eine wirklich dringende Frage, die wir weiter wälzen müssen. Das wird uns mit der engagierten Stellungnahme Professor Schweizers deutlich vor Augen geführt.

1 siehe «Regional produzieren, was regional produziert werden kann». Pressekonferenz zu Ernährungssicherheit und Ernährungssouveränität in Bern, von Dr. iur. Marianne Wüthrich. In: Zeit-Fragen Nr. 22/23 vom 12.9.2017 [https://www.zeit-fragen.ch/de/ausgaben/2017/2223-12-september-2017/regional-produzieren-was-regional-produziert-werden-kann.html] und «Ernährungssicherheit muss gewährleistet sein. Nein zum Gegen(teil-)Vorschlag zur Ernährungssicherheits-Initiative» von Dr. iur. Marianne Wüthrich. In: Zeit-Fragen Nr. 19 vom 2.8.2017 [https://www.zeit-fragen.ch/de/editions/2017/no-19-7-aout-2017/la-securite-alimentaire-doit-etre-garantie.html]
2 siehe «Erhaltung der Schweizer Landwirtschaft – weder nostalgisch noch weltfremd, sondern ein Gebot der Zeit» von Dr. iur. Marianne Wüthrich, mit einem Interview mit Maja Graf, Nationalrätin GP und Biobäuerin. Zeit-Fragen Nr. 7 vom 27.3.2018