Schweiz – EU: Beziehung von gleich zu gleich?

Rechtssicherheit auf dem Boden von Treu und Glauben sieht anders aus

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Ein Vertrag wird üblicherweise abgeschlossen, wenn beide Vertragsparteien davon überzeugt sind, dass er ihnen «etwas bringt», und längerfristige Verträge werden solange aufrechterhalten, wie die Partner dies wollen. Dieser Grundsatz gilt im Prinzip auch für Abkommen zwischen souveränen Staaten, und er galt auch im Verhältnis der Schweiz zur Europäischen Gemeinschaft über lange Zeit. So hat die Schweiz 1972, gemeinsam mit den anderen Staaten der EFTA, mit der EWG ein Freihandelsabkommen (mit Ausklammerung der Agrarprodukte) geschlossen,1 ein Abkommen von gleich zu gleich, das bis heute in Kraft ist.
Am 7. Februar 1992 nahm die EG jedoch mit dem Vertrag über die Europäische Union (Vertrag von Maastricht) Kurs in Richtung der – von allem Anfang an anvisierten – «immer engeren Union» und baute in der Folge ihr Rechtsgefüge und ihre Verwaltung zu einem zentralistischen Bürokratiemonster aus. Entsprechend führten sich das Zweigespann EU-Kommission und Europäischer Gerichtshof immer mehr wie absolute Herrscher auf. Dies bekommt auch die Schweiz zu spüren, seit ihr Souverän vor 25 Jahren, am 6. Dezember 1992, nein sagte zum Beitritt zum EWR. Was die EU uns zuweilen zumutet, gleicht jedenfalls eher einem Herrschafts- als einem Vertragsverhältnis. Und, ist dem leider hinzuzufügen, unsere involvierten Bundesrätinnen und Bundesräte scheint dies nicht zu stören, solange die Herrschaften mit ihnen zusammen einträchtig in die Kameras strahlen.
Kommen aus Brüssel aber wieder rauhere Töne, wie dies zurzeit der Fall ist, ist man entrüstet – obwohl jeder erfahrene Schweizer Politiker oder Unterhändler sehr wohl weiss, wie die EU-Zentrale tickt. Und auch weiss, dass das Schweizervolk mit seinem starken Unabhängigkeitswillen und seinem Festhalten an der direkten Demokratie, gerade auch in aussenpolitischen Fragen, sich ins EU-Konstrukt nun einmal nicht einfügen lässt.

Aktuell geht es um neue Kohäsionsmilliarden und das institutionelle Rahmenabkommen – und immer wieder um massive Druckversuche seitens der EU, vertragswidrige Sanktionen und Bruch von Versprechungen, wie es unter verlässlichen Vertragspartnern nicht der Brauch ist. Je nachgiebiger die Schweiz, desto willkürlicher die «Massnahmen» des Hegemon in Brüssel. Von Rechtssicherheit keine Spur.

Juncker-Besuch in Bern: Wie die Schweiz die Sympathie Brüssels erringen kann …

Am 23. November 2017 besuchte EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker die Schweiz. In den öffentlich zugänglichen Fragmenten der Medienkonferenz2 thematisierten Bundespräsidentin Doris Leuthard und Kommissionspräsident Juncker in kurzen Statements hauptsächlich zwei Bereiche: das omnipräsente institutionelle Rahmenabkommen sowie die Zahlung von 1,3 Milliarden Franken für den Kohäsionsfonds, welche der Bundesrat grosszügig zugesagt hat, obwohl er dafür gar nicht letztinstanzlich zuständig ist (siehe unten). Kein Wunder, war Herr Juncker bester Laune, als er vor die Medien trat: «Ich bin froh, dass es uns gelungen ist, in Sachen Personenfreizügigkeit zu einer Lösung zu kommen, schweizintern, die so ist, dass wir ihr mit Sympathie begegnen […].»
Eine meisterhafte Formulierung: Uns – das heisst den EU-Spitzen – ist es gelungen, den Bundesrat und die Parlamentsmehrheit zum EU-kompatiblen «Inländervorrang light» zu bewegen. Und falls die Schweizer sich auch künftig an die Vorgaben aus Brüssel halten – aber nur dann –, begegnen Juncker & Co ihnen weiterhin mit Sympathie.

… und wie rasch es mit der «Freundschaft» vorbei sein kann

Jean-Claude Juncker an der Medienkonferenz vom 23. November 2017: «Wir haben uns über das Rahmenabkommen – ein schreckliches Unwort eigentlich, de facto handelt es sich um eine Art Freundschaftsvertrag – zwischen der Schweiz und der Europäischen Union unterhalten.» [Hervorhebung mw] Über die erzielten Fortschritte könne er, so lange die Verhandlungen laufen, keine nähere Auskunft geben, «aber das bewegt sich alles in die richtige Richtung». (SRF News vom 23.11.2017)
Nun, die neu beschworene Freundschaft dauerte nur wenige Wochen: Seit Mitte Dezember 2017 geht es den EU-Spitzen mit dem Rahmenabkommen – nach bereits jahrelangen Verhandlungen – plötzlich zu wenig schnell. Ob da wohl die Mühen Brüssels mit dem Brexit eine Rolle spielen? Doris Leuthard jedenfalls, die ihr Jahr als Bundespräsidentin mit dem Juncker-Besuch krönen wollte, hatte sicher nicht mit so einem raschen Wechsel «vom Tauwetter in die Eiszeit» («Blick» vom 23.12.2017) gerechnet.
Diesmal zog Brüssel ein Druckmittel aus der Schublade, das dem Schweizer Finanzplatz weh tun soll. Dabei hatte Jean-Claude Juncker in seiner Medienerklärung vom 23. November als einzige Gegenleistung für das Schweizer Wohlverhalten und die vom Bundesrat sozusagen als Vorschuss zugesagten Kohäsionsmilliarden wörtlich versprochen: «Wir haben auch vor, im Dezember in der Kommission über die Anerkennung der Gleichwertigkeit der Schweizer Börsenregulierung zu reden. Die Schweiz braucht diese Erklärung, um europaweit Wertpapierhandel betreiben zu können. Das machen wir im Laufe des Monates Dezember.» (SRF News vom 23.11.2017)
Diese Worte waren wohl etwas voreilig: Am 20. Dezember wurde bekannt, dass EU-Kommission und EU-Rat den Zugang der Schweizer Börse zum EU-Wertpapierhandel nur provisorisch, bis Ende 2018, gewähren wollen. Dies im Gegensatz zu anderen Staaten, zum Beispiel den USA, deren Zugang zum EU-Wertpapierhandel von keinen Bedingungen abhängig gemacht wird. (vgl. Tagespresse vom 20./21. Dezember) Eine reine Schikane, die auch etwas kosten würde, denn Schweizer Wertpapierhändler müssten einen Zwischenhändler, etwa eine Bank in einem EU-Staat, einschalten. Wie bereits publik wurde, würde die fehlende Anerkennung der Schweizer Börsenregeln allerdings auch den Händlern in der EU schaden – die wollen ja auch unkomplizierte Börsengeschäfte mit der Schweiz.
Um den Druck zu erhöhen, setzte die EU den Schweizer Finanzplatz seit dem 5. Dezember zudem auf eine graue Liste, als späte Reaktion auf das Nein der Schweizer Stimmbürger am 12. Februar 2017 zur Unternehmenssteuerreform III. Die Schweizer hatten damals nein gesagt zur Gleichschaltung der kantonalen Steuertarife, deren föderalistische Vielfalt Brüssel als Verzerrung des Wettbewerbs gebrandmarkt hatte. Auch hier: Von Rechtssicherheit keine Spur. Das EU-Machtkonstrukt und die Schweiz mit ihrem direktdemokratischen und föderalistischen Gefüge sind eben wie Feuer und Wasser.
Bundesrat sagt der EU ohne Gegen­leistung 1,3 Kohäsionsmilliarden zu – aber nöd würkli!
An der Medienkonferenz vom 23.11.2017 gab der Bundesrat bekannt, dass die Schweiz weitere 1,3 Milliarden Franken Kohäsionsgelder an die EU bezahlen soll, und zwar 200 Millionen für die Migration und den «Rest» (immerhin 1,1 Milliarden unserer Steuergelder) für Berufsbildung und gegen Jugendarbeitslosigkeit in den osteuropäischen EU-Staaten. Doris Leuthard: «Der Bundesrat macht dies nicht in Verknüpfung politischer Interessen, sondern im Lichte der gesamten guten Beziehungen, und weil sich jetzt effektiv dieses Jahr die Situation stabilisiert und positiv entwickelt hat.» (SRF News vom 23.11.2017)
Das kann ja nicht wahr sein: Einem knallharten Vertragsgegner unsere Steuermilliarden verschenken, ohne etwas dafür zu verlangen? Für ein gönnerhaftes – und wenig nachhaltiges – Schulterklopfen von Herrn Juncker, «im Lichte der gesamten guten Beziehungen»? So naiv können doch unsere Bundesrätinnen und Bundesräte nicht sein …
Nachdem die EU nun in Blitzesschnelle vom samtweichen Kurs abgerückt ist und ihre Krallen gezeigt hat, beeilen sich verschiedene Bundesräte, ihre Zusage zu relativieren. Positiv ist festzustellen, dass der neue EDA-Vorsteher Ignazio Cassis bei seinem Antrittsbesuch in Paris die Verquickung von Rahmenvertrag und Anerkennung der Schweizer Börsenregelung ebenso wie die Plazierung der Schweiz auf eine graue EU-Liste zurückwies und die Kohäsionszahlung in Frage stellte. Auch Parlamentarier aus verschiedenen Fraktionen, auch aus der SP, meldeten sich im selben Sinn zu Wort.3
Nicht dass wir etwas dagegen hätten, den Jugendlichen in Osteuropa zu helfen, damit sie eine Ausbildung machen können. Aber wir wehren uns mit Entschiedenheit dagegen, dass wir immer weiter in den zentralistischen und undemokratischen EU-Koloss hineingeritten werden – und obendrein sollen wir noch unser gutes Geld hinblättern?

Direkte Demokratie braucht Zeit, und der Ausgang ist offen

Die Exekutiven haben im schweizerischen Staatsmodell auf allen drei Staatsebenen nur wenig Macht, ein stetes Ärgernis für den EU-Tross in der Bundesverwaltung. Tatsächlich kann der Bundesrat weder Kohäsionsmilliarden noch einen Rahmenvertrag verbindlich zusagen. Für die demokratieungewohnten EU-Gremien ist das vermutlich schwer verständlich. Aufgabe des Bundesrates wäre es, in Brüssel das direktdemokratische Schweizer Modell klarzumachen und Unterhändler zu ernennen, die voll dahinter stehen.
–    Ob und wieviel die Schweiz erneut in den EU-Kohäsionsfonds bezahlen will, ist Sache des National- und Ständerats. Gemäss Artikel 10 des Osthilfegesetzes kann das Parlament die Finanzierung von Unterstützungsmassnahmen für osteuropäische Staaten ohne Referendumsmöglichkeit beschliessen.4
–    Über den Abschluss bilateraler Abkommen mit der Europäischen Union entscheidet ebenfalls das Parlament. Die Stimmbürger können dagegen das fakultative Referendum ergreifen, was beim Rahmenabkommen ganz sicher der Fall sein wird. Dies ist auch der Grund dafür, dass die Verhandlungsteams aus Bern und Brüssel seit Jahren mehr oder weniger an Ort und Stelle treten. Denn obwohl der Inhalt dieses ominösen Abkommens bis heute nicht offengelegt wird, sind einige der wichtigsten Eckpunkte längst bekannt (vgl. Kasten unten). Es gilt als sicher, dass das Abkommen, welches die direktdemokratischen Rechte der Schweizer auf einen kleinen Rest reduzieren würde, durch das Volk an der Urne abgelehnt würde. Deshalb machen unsere Bundesräte einen solchen Eiertanz darum, so Doris Leuthard beim Besuch Junckers am 23. November: In zwei, drei Bereichen gebe es noch Differenzen [ohne zu verraten, in welchen Bereichen, mw], aber das heutige Gespräch habe ergeben, «dass beide Seiten dieses Rahmenabkommen wollen […]» (SRF News vom 23.11.2017) – wohl wissend, dass die eine Seite, nämlich die Schweizer Stimmberechtigten, es sehr wahrscheinlich eben gerade nicht wollen …
Nach der Unterzeichnung des Rahmenabkommens durch den Bundesrat würde es noch mehrere Jahre dauern bis zum endgültigen Entscheid: Von der Botschaft des Bundesrates an das Parlament über die Behandlung in den parlamentarischen Kommissionen zu den Parlamentsdebatten, abwechselnd im National- und Ständerat, schliesslich über die 100tägige Referendumsfrist bis zur Volksabstimmung.

Freiheit oder Wohlstand – ein Gegensatz?

Wir Schweizer müssten uns entscheiden, ob wir lieber Freiheit oder Wohlstand haben wollten, so war dieser Tage in einem Zeitungskommentar zu lesen. Entweder wir behalten unsere Unabhängigkeit und bezahlen dafür den Preis des eingeschränkten Marktzugangs zur Europäischen Union. Oder wir sind im EU-Binnenmarkt voll dabei und nehmen dafür das Diktat der EU-Rechtsordnung und die Überwachung durch den Europäischen Gerichtshof in Kauf. Eine schwierige Wahl für uns, die wir beides haben wollen, Freiheit und Wohlstand.
Gegen diese Argumentationsweise drängen sich mehrere Einwände auf.
Zunächst einmal stimmt es ja gar nicht, dass es den Staaten wirtschaftlich besser geht, die sich der EU mit Haut und Haar ausliefern. Im Gegenteil, vielen Ländern geht es heute schlechter als früher, als sie eine eigene Währung hatten und die Freiheit, Handel zu treiben und Abkommen zu schliessen, mit wem auch immer sie wollten. Und die wohlhabenderen Staaten werden gemolken, denn das ganze Bürokratiegebäude und die satten Löhne und Honorare von Beamten und Richtern und Parlamentariern und so weiter müssen ja bezahlt werden. Ganz zu schweigen von der Fütterung der bodenlosen Fonds-Töpfe, von den Zinsen für die Schuldenberge und vielen weiteren milliardenschluckenden Programmen.
Wir Schweizer dagegen haben trotz vieler Widrigkeiten noch ein Stück unserer Freiheit behalten, unser Land und auch unsere Wirtschaft so zu gestalten, wie wir wollen. Und zwar hauptsächlich wegen unseres Föderalismus und der direktdemokratischen Rechte der Bürger. Nicht nur unsere Freiheit, sondern auch unser Wohlstand hängen mit diesen unverzichtbaren Grundlagen der Schweiz eng zusammen. EU-Befürworter bringen zwar gerne ein, unser Wohlstand sei vor allem Folge der bilateralen Verträge. Dazu ist zu sagen: Selbstverständlich braucht die Schweiz als rohstoffarmes Binnenland den Handel und den kulturellen Austausch mit den anderen Ländern Europas und der Welt. Die Schweiz ist seit jeher ein weltoffenes Land. Aber als souveräner Staat erwarten wir von unseren Vertragspartnern einen redlichen Umgang und die Einhaltung von Treu und Glauben.5
Tatsache ist, dass es uns wirtschaftlich vor allem deshalb so gutgeht, weil das Volk im Bund, in den Kantonen und Gemeinden über seine Geschicke bestimmt. Die Schweiz ist eines der wenigen europäischen Länder, das die Regeln von Maastricht einhält (ohne es zu müssen). Unsere Währung ist – ebenso wie unser politisches System – eine der stabilsten und sichersten, deshalb strömen die kleineren oder grösseren Spargelder aus dem Ausland weiter auf die Schweizer Banken, obwohl diese zur Abschaffung des Bankkundengeheimnisses gezwungen wurden. Den Schweizer Unternehmen geht es trotz des starken Frankens heute sogar besser als noch vor einigen Jahren, und trotz hoher Zuwanderung aus den EU-Staaten ist die Jugendarbeitslosigkeit rekordtief, in erster Linie wegen der tiefen Verankerung der dualen Berufsbildung in den Betrieben und bei den Bürgern.
Schliesslich stellen sich auch viele Bürger in EU-Mitgliedsstaaten dringliche Fragen, die ernst zu nehmen sind: Wie kommt es, dass ein so gewichtiges Projekt wie die Europäische Union – die bekanntlich das friedliche Zusammenleben der Völker zum Ziel hat – ihre eigenen Mitglieder derart entmündigt, dass sie ihre ureigensten Angelegenheiten nicht mehr selbst regeln dürfen? Dass die Parlamente der Staaten und der Gliedstaaten kaum mehr etwas zu tun haben, weil immer mehr Recht in Brüssel gesetzt wird? Was ist das für ein Völkerverbund, der einen austrittswilligen Staat derart in die Mangel nimmt, damit ja kein zweiter auf die Idee kommt, es ihm nachzumachen? Freiheit oder Wohlstand? Haben denn die EU-Mitglieder die Wahl?    •

1    Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 22.7.1972. In Kraft getreten am 1.1.1973
2    Beziehungen Schweiz–EU. Liveticker zum Treffen Juncker und Bundesrat. SRF News vom 23.11.2017
3    «Cassis spricht in Paris Klartext», sda-Meldung vom 20.12.2017
4    Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas vom 24. März 2006, vom Volk am 26.11.2006 als Grundlage für die Bezahlung der ersten Kohäsionsmilliarde, verteilt über zehn Jahre, angenommen. Am 30.9.2016 wurde es vom Parlament verlängert, ohne dass das Referendum ergriffen wurde.
5    Übrigens beruht unsere positive Aussenhandelsbilanz vor allem auf dem Handel mit Nicht-EU-Staaten, denn aus den EU-Ländern importieren wir weit mehr Güter und Dienstleistungen als wir dorthin exportieren.

Zum Inhalt des institutionellen Rahmenabkommens

mw. Was heute laut der Homepage des Eidgenössischen Departements für Auswärtige Angelegenheiten (EDA) bekannt ist:1 Das Rahmenabkommen beinhaltet erstens die Pflicht der Schweiz zur automatischen Übernahme der gesamten EU-Rechtsentwicklung in allen Bereichen, die in einem der über 100 bilateralen Verträge geregelt sind. Wenn wir die beiden vom Bundesrat vorgespurten folgenschweren Stromabkommen und Agrarabkommen (Landwirtschaft, Lebensmittelsicherheit, Produktesicherheit, Öffentliche Gesundheit) mitdenken sowie die bereits heute bestehende Einbindung der eigentlich neutralen Schweiz in die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik, wären fast alle wichtigen Rechtsbereiche betroffen. Zweiter Punkt ist die Überwachung der Anwendung der Abkommen durch EU-Gremien (vor allem die Kommission). Falls diese der Meinung sind, die Schweiz würde das EU-Recht in einem Punkt nicht einhalten, würden sie den Europäischen Gerichtshof (EuGH) anrufen, dessen Auslegung des EU-Rechts drittens verbindlich ist und der viertens endgültig entscheiden würde. Das heisst, EU-Recht würde über dem Schweizer Recht stehen. Im Gespräch ist zuweilen auch der sogenannte EFTA-Gerichtshof, der «kleine Bruder des EuGH», den die EU eingerichtet hat, um die parallele Anwendung des EU-Acquis auf die EWR-Staaten Norwegen, Island und Liechtenstein sicherzustellen. Ob dort auch ein Schweizer Richter sitzt, ist praktisch nicht von Belang: Richter, die auf Grund von fremdem Recht über die Schweiz urteilen, bleiben fremde Richter.
Fortsetzung folgt, sobald die Vertrags­inhalte auf dem Tisch liegen.

1 EDA, Europapolitik der Schweiz, Verhandlungen und Offene Themen (Stand Mai 2016)