Direktere Demokratie in Deutschland (Teil 3)

Föderalismus

von Christian Fischer

Dieser Beitrag schliesst an die Teile 1 und 2 an, die in Zeit-Fragen Nr. 8 vom 26. März und Nr. 12 vom 21. Mai erschienen sind. Auch hier wird der Blick nicht primär auf den konkreten Missbrauch der Demokratie in Deutschland gerichtet, sondern auf die vorhandenen Institutionen, die dem Souverän, der Bürgerschaft, bereits zur Verfügung stehen, sowie auf Möglichkeiten ihrer direktdemokratischen Weiterentwicklung.
In diesem Beitrag steht der Föderalismus im Mittelpunkt, der von vielen Menschen heute kaum noch als ein Kernstück der Demokratie verstanden wird, obwohl er es ist: Demokratie funktioniert grundsätzlich dezentral, subsidiär: Was auf unteren Ebenen entschieden werden kann, soll dort entschieden werden. Für Weiteres wird von den unteren Ebenen Entscheidungsbefugnis an übergeordnete Ebenen abgegeben – allerdings ohne Souveränitätsverlust! Die untere Ebene kann diese Abgabe jederzeit widerrufen. Soweit das Ideal. Man müsste beim Thema Demokratie also immer mit der Gemeinde beginnen, was nicht hier geschieht, sondern in einem weiteren Teil. Hier wird die Landesebene betrachtet.

Die Realität

Deutschland ist ein Bund aus verschiedenen Ländern. Die Länder sind eigene Staaten! Jedes hat eine Verfassung, eine Legislative, eine Exekutive, eine Judikative. In den USA ist das deutlicher sichtbar, dort heissen sie auch Staaten. Auch in der Schweiz wird der Kanton als der Staat verstanden. Die Eidgenossenschaft ist ein Bund von Staaten. In einer Genossenschaft hat jedes Mitglied gleiches Gewicht.
Die Länder der Bundesrepublik Deutschland sind nach dem Zweiten Weltkrieg, zum Teil schon vor der Bundesrepublik, gegründet worden, zum Teil wurden sie danach aufgenommen und zum Teil auch – über Volksabstimmungen! – umgestaltet. Das Verhältnis zwischen Bund und Ländern ist heute kompliziert geregelt und wurde im Lauf der Jahrzehnte schrittweise zugunsten des Bundes geändert. Diese Tendenz hält bis heute an.
Das Grundgesetz bestimmt in Art. 70, dass die Gesetzgebungshoheit bei den Ländern liegt, mit Ausnahme der in Art. 73 GG beschriebenen Themen, nämlich Aussenpolitik,  Aussenhandel, Zoll und Grenzschutz, Luftverkehr, bundeseigene Schienenwege, gewerblicher Rechtsschutz, Waffen- und Sprengstoffrecht, Nutzung der Kernenergie, um die wichtigsten zu nennen. In Art. 74 GG wird eine «konkurrierende Gesetzgebung» für eine Reihe von Themen bestimmt, die sowohl vom Bund als auch von den Ländern geregelt werden können. Hier hat der Bund im Lauf der Zeit die Federführung für vieles übernommen.1 Aktuell ist die Bildungspolitik, eine klassische Länderaufgabe, Gegenstand von verstärkter Einflussnahme des Bundes. Die Länder sollen dabei gegen Finanzierungshilfen durch den Bund Teile ihrer Kompetenzen abgeben, was zwar auf Widerstand bei einigen Landesregierungen gestossen ist, aber im März 2019 vom Bundesrat mehrheitlich angenommen wurde.
Es gibt zahlreiche Gremien im Rahmen der Exekutiven von Bund und Ländern, in denen Gemeinschaftsaufgaben verhandelt und entschieden werden. Die Legislativen der Länder funktionieren dabei praktisch nur als abschliessende Zustimmungsorgane, nicht als nennenswerte Akteure. Tatsächlich ist die Hoheit der Länder in finanzieller Hinsicht durch die zunehmend zentral bestimmte Verteilung der Steuereinnahmen fortlaufend ausgehöhlt worden. Kein Wunder bei einem Bundestag, der sich Anfang der neunziger Jahre mit einem neuen Art. 23 GG selbst entmachtet hat zugunsten der «übergeordneten» Brüsseler Exekutiv-Legislative.2 Da war derselbe antidemokratische Geist am Werk: Wer sogar nationale Souveränität abgibt, dem ist die Landeshoheit schon lange nichts mehr wert.
Auf der Bundesebene gibt es den Bundesrat als Länderkammer, der über die vom Bundestag beschlossenen Gesetze mitzuentscheiden hat, soweit Länderinteressen betroffen sind. Das betrifft etwa 40 % aller Bundesgesetze. Der Bundesrat ist aber keine demokratisch gewählte Länderkammer. Hier wurde an vordemokratische Traditionen angeknüpft, die seit dem 17. Jahrhundert eine Vertretungskammer für die Landesfürsten beim Kaiser kannte; sie existierte als «Bundesrat» auch im preussischen Kaiserreich bis 1918 in dieser Funktion.3 1949 wurde an diese Tradition angeknüpft, indem wieder eine Kammer der Landesregierungen als «Bundesrat» geschaffen wurde. Dieser heutige Bundesrat hat zwar legislative Funktion; er besteht aber aus Exekutiven, eben den Vertretern der Länderregierungen. Das ist einzigartig in der Welt der Demokratien – wenn man von der Europäischen Union einmal absieht, die ja ohnehin den Namen Demokratie nicht verdient.
Die Länder haben im Bundesrat, der eigentlich eine Ministerpräsidentenkonferenz ist, 3–6 Stimmen, je nach Bevölkerungszahl, womit aber weder jeder Bürger noch jedes Land gleich gewichtet wird. Die Einwohnerzahlen der Bundesländer schwanken zwischen weniger als 1 Million und etwa 17 Millionen. Ausserdem darf jedes Land nur einstimmig votieren, auch wenn in der Landesregierung eine Parteienkoalition regiert und schliesslich auch Opposition vorhanden ist. Das verordnet eine Einheitlichkeit, die nicht annähernd den Wählerwillen des Landes widerspiegeln kann; Minderheiten kommen hier nicht zu Wort. Dieser Exekutiv-Legislative wird eine Bürgerferne also geradezu institutionell aufgezwungen. Mit «Erfolg», denn viele Bürger sehen im Bundesrat nichts als ein weiteres, eher verzichtbares Machtgremium der Parteien, aber kaum eine Kammer für Länderinteressen auf Bundesebene.

Einige Perspektiven

Die Bundesländer müssen ihre vom Grundgesetz gewollte Souveränität in vollem Umfang wahrnehmen und Kompetenzen, soweit sie auf Bundes- oder gar europäische Ebene verlagert wurden, zurückholen. Das ist ein grosses Projekt, welches hier nicht vertieft werden kann. Dennoch ist es eine demokratische Notwendigkeit im Sinne von Souveränität, die von unten nach oben agieren muss. Die umgekehrte Richtung ist ein Kennzeichen von Zentralstaaten, was die Bundesrepublik laut Grundgesetz nicht ist, und von Diktaturen.
Der Bundesrat sollte als echte Legislative der Länder auf Bundesebene konstruiert werden, was im Rahmen von zulässigen Grundgesetzänderungen möglich wäre. In den diesbezüglich vorbildlichen Demokratien USA und Schweiz ist das der Fall: Hier werden die Ländervertreter auf Bundesebene direkt gewählt, und zwar gleich viele für jeden Staat. In der zweiten Kongresskammer, dem Senat, sitzen in Washington 2 Senatoren ebenso für Vermont mit 700 000 Einwohnern wie für Kalifornien mit 39 Millionen Einwohnern. Im Schweizer Ständerat ist es ebenso.
Ist das ungerecht? Nein, denn auf Bundesebene sind die Staaten (Länder) die gleichberechtigten, also auch gleich zu gewichtenden Einheiten. Wird nicht auch in der Uno jeder Staat gleich gewichtet? Gleich viel Gewicht könnten die Bürger der Einzelstaaten in diesem Zusammenhang nur haben, wenn die Staaten zufällig gleich viele Einwohner hätten. Es sind aber politische Einheiten, die aus der Geschichte heraus entstanden sind, manchmal durch Entscheidungen vorher, manchmal nachher demokratisch legitimiert – aber heute zu Einheiten gewachsen, die in Deutschland in einigen Fällen sogar durch Volksabstimmungen bestätigt worden sind! Kein Land darf als Glied eines Bundes über oder unter einem anderen stehen. Das ist ein fundamental demokratisches Genossenschaftsprinzip. Andernfalls wäre es keine Genossenschaft, sondern eine Art Aktiengesellschaft mit grösserem Gewicht für die dickeren Teilnehmer. Auf der Ebene des Bundes gilt sinngemäss «one state, one vote», so wie bei den Wahlen innerhalb jeder Einheit gilt: «one man, one vote».
Dieses Prinzip, dass jeder Bürger eine gleichgewichtige Stimme hat, gilt übrigens für den Ökonomieprofessor ebenso wie für den Bürger ohne Schulabschluss. Soll man das etwa auch in Frage stellen? Das wäre eben nicht genossenschaftlich-demokratisch, wenn man das Gewicht der Länder nach ihrer inneren Stärke bemisst und nicht nach der Tatsache, dass jedes eine gleichberechtigte Einheit neben der anderen bildet. Übrigens gilt «one man, one vote» gerade bei Bürger-Wahlen nicht wirklich gleich: Jeder Bürger wählt in seinem Wahlkreis. Die Wahlkreise umfassen im Schnitt 200 000 Bürger – aber tatsächlich differieren die Wahlkreise in ihrer Einwohnerzahl zum Teil erheblich, so dass die einzelnen Bürger leider doch unterschiedlich gewichtet werden. Soll vor jeder Wahl eine Volkszählung durchgeführt und die Wahlkreisordnung neu und «gerecht» verändert werden? Nein, mit diesen «Ungerechtigkeiten» muss man leben, wenn sie nicht krasse Formen annehmen.
Im Fall der Länderkammer im Bund gäbe es aber gerade keine Ungerechtigkeit, wenn jedes in der Länderkammer vertretene Land gleiches Stimmrecht hat. Die Alternative wären nur andere Landesaufteilungen, was aber von unten gewollt werden müsste. In Frankreich ist so etwas mit den Departements zentral verfügt worden, sicher sehr «gerecht», aber nicht zum Nutzen einer demokratischen Kultur.
Für die Förderung eines föderalen und damit demokratischen Bewusstseins ist vor allem Folgendes wichtig: Der Bundesrat sollte direkt gewählt werden. Das würde das Bewusstsein des Bürgers für die Bedeutung seines eigenen Landes als Teil des Bundes stärken. Hier könnte ein anderes Wahlrecht zum Zuge kommen als bei der Wahl zu Bundestag und Landtagen. Denn der Bundesrat vertritt nicht 299 Wahlkreise, sondern 16 Länder. Zurzeit hat der Bundesrat mit den 3–6 Stimmen pro Land 69 Mitglieder. Man könnte ihm zum Beispiel 64 Mitglieder geben, 4 für jedes Bundesland. Dabei braucht es keine doppelte Stimme für Person und Partei, wenn man Persönlichkeitswahl und Minderheitenschutz realisieren will.
Vorschlag: Jeder Bürger hat eine Stimme, er wählt eine Person, aber gewählt sind die ersten 4 Kandidaten. Das können Parteimitglieder sein, müssen es aber nicht, wenn sie eine bestimmte Unterstützeranzahl in ihrem Land nachweisen. Es mag ungerecht sein, dass der Kandidat mit den meisten Stimmen ebenso gewählt ist wie der Viertplatzierte. Dadurch wäre sicher eine Privilegierung kleiner Parteien oder parteiunabhängiger Vertreter gegeben. Das kann zugleich ein Ausgleich für die im Bundestag gegebene Überbetonung speziell der grossen Parteien sein, die es auch nach dem Vorschlag in Teil 2 dieses Beitrages geben kann. Es kann auch Anreiz sein, dass sich gezielt Wahlbündnisse für das Landesinteresse neu bilden.
Zugegeben: Dieser Vorschlag verträgt weitere Optimierungen. Eine Direktwahl des Bundesrates und das angedeutete Wahlrecht ist nur eine der Möglichkeiten, wie der gute Grundgesetzwille für einen föderalen Bundesstaat gestärkt werden könnte. Mindestens ebenso wichtig ist die konsequentere Umsetzung der praktischen Länderhoheit angesichts der schleichenden Aushöhlung der Länderkompetenzen. Die Länder müssen ihre grundgesetzlich gewollten Aufgaben konsequenter bei sich, in ihren Landesparlamenten behalten oder sie dorthin zurückholen. Entscheidend ist dabei eine entsprechende Verteilungsstruktur und Entscheidungskompetenz für das Steueraufkommen. Auch das hat von unten nach oben, nicht umgekehrt stattzufinden. Die Schweiz ist dafür ein lehrreiches Vorbild. Wenn die Bürger auch über ihr Steueraufkommen direkt entscheiden (Teil 1) und sich mehr von der Parteienrepräsentation (Teil 2) befreien können, kann das auch Ansporn für die Stärkung der Bundesländer und damit für eine dezentrale Demokratie sein.
Es bleibt der Grundgedanke: Institutionelle Strukturen, die eine Beteiligung der Bürger am politischen Leben erleichtern, werden diese Beteiligung auch befördern. Und eine direktere Beteiligung der Bürger am politischen Leben wird Tendenzen bei den politischen Akteuren, die sich nicht am Gemeinwohl und der ehrlichen Vermittlung verschiedener Interessen orientieren, erschweren. Das ist die Perspektive für eine nachhaltige Demokratie.    •

1    Rudzio, Wolfgang. Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Wiesbaden 2019, S. 304ff.
2    Fischer, Christian. zeitgeist-online.de /exklusivonline/nachdenkliches-und-schoengeistiges/1040-demokratie-braucht-nation.html
3    Rudzio, Wolfgang. a.a.O., S. 255ff.