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Institutioneller Rahmenvertrag als Instrument des europäischen State-Building

Prominente Schweizer Stimmen zum Rahmenabkommen mit der EU (Teil 2)

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

In Zeit-Fragen vom 12. Februar kam eine ganze Reihe von Persönlichkeiten aus Politik, Wirtschaft und Wissenschaft zu Wort, die eine Vielzahl ernstzunehmender Bedenken gegen das geplante Rahmenabkommen (InstA) Schweiz-EU einbringen: Von der Unklarheit, welche Verträge dem Abkommen unterstehen sollen, über die Gefährdung der seit Jahrzehnten funktionierenden Sozialpartnerschaft bis zur unbefriedigend geregelten Streitbeilegung, von der falschen Behauptung vermehrter Rechtssicherheit bis zur massiven Einschränkung der direktdemokratischen Rechte.
In Teil 2 geht es darum, die Widerstandskräfte wachzurufen, die nicht nur in der Schweizer Wirtschaft, sondern auch in Bevölkerung und Politik in reichem Masse vorhanden sind. Auch dazu sollen verschiedene ermutigende Stellungnahmen eingebracht werden, die uns daran erinnern, was wir mit der engeren Einbindung in die EU zu verlieren hätten und dass die Schweiz am besten fährt, wenn sie von gleich zu gleich mit den anderen Ländern zusammenarbeitet.

Wir haben uns immer behaupten können, wenn wir wollten

Die Schweizer Unterhändler sollten nicht vergessen, dass sie es mit einem «Partner» zu tun haben, der seine Muskeln spielen lässt, wann immer ihm etwas nicht passt. Dies tut die EU auch gegenüber ihren Mitglieds­staaten, wenn sie nicht spuren: Ungarn, Österreich, Polen – und besonders rabiat gegenüber dem austrittswilligen Grossbritannien –, damit andere Mitgliedsstaaten ja nicht auf den Geschmack kommen! Was für ein Klub ist denn das, der seine Mitglieder und seine Vertragspartner mit Zwang und Drohungen zusammenzuhalten versucht, statt die Freude am gemeinsamen Tun und Voranschreiten zu wecken?
Die Schweiz als flexibler und innovativer Kleinstaat hat es jedenfalls nicht nötig, wie ein hypnotisiertes Chüngeli nach Brüssel zu starren, weil den Herrschaften wieder etwas einfallen könnte, um uns zu schikanieren. Das aktiviert doch geradezu unsere Widerstandskräfte! In diesem Sinne Oliver Zimmer, Professor für moderne europäische Geschichte an der Universität Oxford: «Was die Protagonisten der EU anstreben, ist kein Geheimnis. Ob sie es auch bekommen werden, bleibt unsicher. In dieser Situation liegt es nicht im Interesse der Schweiz, auf vorauseilenden Gehorsam zu setzen. Druck und Einschüchterungsversuche sind nicht dasselbe wie Zwang. Man muss sich zwischen legitimen Alternativen entscheiden.»1
Der langjährige Preisüberwacher und SP-Nationalrat Rudolf Strahm ist überzeugt, dass auch die Schweizer Wirtschaft nicht so schwach und abhängig ist, wie man angesichts der Aufgeregtheit einiger Verbandsspitzenleute meinen könnte: «Irgendwie haben wir uns ja immer behauptet, wir haben regulatorische Nischen ausgenützt, und ich glaube, da haben wir immer noch einen Spielraum.» Und weiter: «Entgegen den Niedergangsdrohungen, zum Beispiel vor 26 Jahren vor und nach der EWR-Abstimmung – da hat man auch geglaubt, jetzt sei die Schweiz an die Wand gefahren – hat sich die Wirtschaft trotzdem als extrem exportfähig, produktiv und vernetzt gezeigt und den hohen Wohlstand bewahren können.»2
Auch heute, so Strahm, ist die Schweizer Wirtschaft in einem guten Zustand, besonders auch wegen der starken dualen Berufsbildung: «Wir sind an der Spitze der innovativen Länder in der Weltproduktion. Das ist meiner Meinung nach zurückzuführen auf eine Mischung aus Top-Wissenschaft und Top-Fachkräften, dank dem Berufsbildungssystem. Ingenieure und Akademiker haben viele Grossmächte. Aber Fachkräfte, sogenannte skilled workforce, die das rasch in die Praxis, in marktfähige Produkte umsetzen können, haben viele nicht. […] Ich glaube, dass die Konkurrenzfähigkeit erhalten bleibt, erhalten bleiben kann. Qualitätsarbeit, Nischenproduktion und Spezialisierung sind trotz hoher Löhne möglich. Die Schweizer Wirtschaft ist ausgerichtet auf Spezialitätenproduktion, keine Massenprodukte, sondern teure, aber wegen ihrer Qualität nachgefragte Produkte.»
(mw.: Allerdings gilt diese positive Einschätzung nur, wenn wir schleunigst dafür sorgen, dass in unseren Schulen wieder etwas Vernünftiges gelernt wird, so dass die Jugendlichen nach neun Schuljahren die Grundlagen mitbringen, um Top-Fachkräfte werden zu können …)
Rudolf Strahm ist deshalb der Meinung, dass die Schweiz – wie 1992 – auch heute nicht schnell, schnell einem ungenügenden Abkommen zustimmen soll: «Wir brauchen etwas Zeit und auch etwas Gelassenheit, wir müssen wissen, dass wir uns arrangieren müssen. Aber wir müssen uns nicht mit diesem kurzfristigen Vertragsentwurf auf Fieberschübe einlassen.»

«Es braucht für jeden Bereich einen Plan B»

Nischen zu finden und Gegenkräfte zu mobilisieren gegen allfällige Schikanen aus Brüssel oder von anderswo, ist Teil der Widerstandsfähigkeit nicht nur der Schweizer Unternehmen, sondern des Schweizer Modells insgesamt.
Rudolf Strahm: «Der Bundesrat muss in jedem Bereich einen Plan B entwickeln. Das heisst: Wenn wir durch Sanktionen oder Retorsionsmassnahmen kurzfristig unter Druck geraten – oder man kann auch sagen, durch Piesacken –, muss man reagieren können und wissen, was man tut.»3

• Beispiel Erasmus+

Mit einem hervorragenden Plan B hat die Bundesverwaltung bereits den Ausschluss aus dem Studentenaustausch-Programm Erasmus+ (nach dem Ja zur Zuwanderungsinitiative im Februar 2014) bewältigt: mit einer eigenständigen, schlanken Organisation, die erst noch viel kostengünstiger ist als die Einbindung in die monumentale Brüsseler Bürokratie – so dass der Bund beschlossen hat, weiterhin die Fäden in der Hand zu behalten:4 «Die Schweiz ist seit 2014 nicht mehr Programmland von Erasmus+, sondern ein Partnerland. Damit die Schweizer Institutionen weiterhin an Kooperations- und Mobilitätsaktivitäten mit den Programmländern von Erasmus+ teilnehmen können, hat der Bundesrat eine mit Schweizer Geldern finanzierte Übergangslösung verabschiedet […]»5 [Hervorhebung mw.]. Als autonomes «Partnerland» fährt die Schweiz also weit besser, und eine «Übergangslösung» wird zur Patentlösung!

• Beispiel befristete Börsenäquivalenz

Viel Unruhe ausgelöst hat die Mitteilung der EU-Kommission im Dezember 2017, die Anerkennung der Gleichwertigkeit der Schweizer Börsenregulierung nur noch befristet für ein Jahr, also bis Ende 2018, zu erteilen. Dies bedeutet, dass EU-Wertschriftenhändler Schweizer Aktien nicht mehr an Schweizer Börsen handeln dürften, wenn sie auch an EU-Börsen gehandelt werden. Dies gilt für fast alle Aktien grösserer Schweizer Firmen (die Aktien kleinerer Unternehmen werden nicht an den Börsen gehandelt).
Dazu die Schweizerische Bankiervereinigung im Juni 2018: «Da die zuständigen EU-Behörden die Schweizer Börsenregulierung geprüft und als gleichwertig eingestuft haben, ist die Entscheidung der EU-Kommission rein politisch.»6
Mit dieser schlechteren Behandlung der Schweizer Unternehmen im Vergleich zu Firmen anderer Finanzplätze ausserhalb der EU – wie Singapur oder Hongkong – wollte Brüssel die Schweiz unter Druck setzen, damit der Bundesrat das Rahmenabkommen unterzeichnen sollte. Interessanterweise hat die EU die Anerkennung der Schweizer Börsenregulierung inzwischen verlängert, obwohl mit einer Unterzeichnung des InstA nicht in naher Zukunft zu rechnen ist. Denn der Schweizer Igel hat seine Stacheln ausgefahren: Auch in bezug auf die Börse besteht ein Plan B, der bereits rechtlich verankert ist.
Bundesrat Ueli Maurer, der Chef des eidgenössischen Finanzdepartements, hat sozusagen die List des Kleinstaates gegen die Wucht der Grossmacht eingesetzt. Laut einer Notverordnung des Bundesrates vom 30.11.2018 dürfen Schweizer Aktien ab dem 1. Januar 2019 nur noch an denjenigen ausländischen Börsen gehandelt werden, die von der Schweizer Finanzmarktaufsicht (Finma) anerkannt worden sind. Diese Anerkennung erhalten aber nur Börsen, die ihrerseits Gegenrecht gewähren.7 Das heisst, Schweizer Aktien werden nur noch an den Schweizer Börsen gehandelt – ausser ein anderes Land erlaubt seinerseits allen Händlern den Handel mit allen Aktien in der Schweiz.
Auf diese Verordnung, die auf drei Jahre befristet ist, hat die Schweizer Wirtschaft mit Erleichterung reagiert: «Aufatmen am Freitag in der Schweizer Wirtschaft: Die Not­mass­nahmen des Bundesrates im Aktienhandel würden das Überleben der Schweizer Börse sichern – auch wenn die EU ihren Börsenhändlern die Arbeit in der Schweiz erschweren sollte.»8
Plan B ist also auch in diesem Fall sehr erfolgversprechend. Weitere ähnliche Regelungen zu finden, wird den Schweizer Behörden nicht schwerfallen – sobald sie sich darauf einstellen, ihre Stacheln aufzustellen. In diesem Sinne auch SGV-Direktor Hans-Ulrich Bigler zur Frage, was er vom Bundesrat erwarte: «Ich erwarte von ihm, dass er sich überlegt, auf welcher Ebene die Gespräche mit der EU weitergeführt werden können und wie sich die Schweiz auf Retorsionsmassnahmen vorbereiten kann. Das Finanzdepartement ist mit den Gegenmassnahmen zur Aberkennung der Börsenäquivalenz bereits mit gutem Beispiel vorangegangen.»9

Den Blick auf das Schweizer Modell vom Nebel befreien

«Welcher Staat soll’s denn sein? …» Diese Frage stellt der britisch-schweizerische Historiker Oliver Zimmer, Professor für moderne europäische Geschichte in Oxford, nicht nur für die Schweiz: «Wie sollen sich staatliches Handeln und staatliche Organisation legitimieren? Welches sind ihre treibenden Kräfte? Sind es die Exekutivpolitiker im Verbund mit Verwaltungsbeamten, die Europapolitik als technisch-rechtliche Abgleichungsübung begreifen? Oder sind es die Bürger im harten Dialog mit ihren demokratisch gewählten Vertretern? An welcher Art von State-Building sollen wir uns als Bürger, mit unserem Engagement und unseren Steuern, beteiligen? Die Frage nach der Machtfülle, nach Sinn und Legitimität des Staates, stellt sich heute in Europa unerbittlicher denn je. Wenn Politologen Politikern empfehlen, den Begriff der Souveränität durch das Wort ‹Kompetenztransfer› zu ersetzen, sollte man nicht einfach zur Tagesordnung übergehen.»10

«… Rahmenvertrag als Instrument des europäischen State-Building»

In bezug auf den Rahmenvertrag Schweiz-EU kommt Oliver Zimmer zu folgendem Ergebnis: «Was man spätestens seit dem Vertrag von Lissabon wusste, wurde mit dem Brexit zur Gewissheit. Das europäische State-Building der Gegenwart hat als Voraussetzung den Abbau nationaler Staatlichkeit. Dass dies auf Kosten der demokratischen Autonomie geht, liegt auf der Hand.
Der von der EU angestrebte Rahmenvertrag gehört in denselben Problembereich. Wer den Vertrag als Kompromiss bezeichnet, betreibt entweder Augenwischerei oder hat seinen demokratiepolitischen Kompass verloren. Formal gesehen geht es beim Rahmenvertrag um ein Abkommen zwischen gleichberechtigten Staaten. Nüchtern betrachtet handelt es sich indessen um ein Instrument des europäischen State-Building.»

«Ein Kulturschock» (Zürcher Staatsrechtsprofessor Andreas Glaser)

«Das Rahmenabkommen bedeutet für die Schweiz ein Wagnis […]. Darin kann man unglaubliche Chancen sehen, etwa für die wirtschaftliche Liberalisierung, für die gesellschaftliche Öffnung, für günstigere Konsumentenpreise. Doch diese Unwägbarkeit widerspricht stark der schweizerischen politischen Kultur […]» – nämlich in wechselnden Koalitionen Kompromisse auszuhandeln – es wäre ein eigentlicher «Kulturschock.»11
Letztlich geht es für uns um die Frage, ob wir uns der EU ausliefern oder ob wir unsere Angelegenheiten weiterhin selbst bestimmen wollen.
«Verhandlungsergebnis den übergeordneten Werten in der Schweiz gegenüberstellen» (FDP-Nationalrat Walter Müller)
Walter Müller, Nationalrat FDP und Mitglied der Aussenpolitischen Kommission (APK-N): «Wenn sich die sogenannten Experten gegenseitig widersprechen, müssen wir letztendlich politisch entscheiden, das heisst, dass wir das Verhandlungsergebnis den übergeordneten Werten in der Schweiz gegenüberstellen, insbesondere der Souveränität und der direkten Demokratie.»12
Deutlich auch Konrad Hummler und Tito Tettamanti: «Freiheitlichkeit, Rechtsstaatlichkeit, direkte Demokratie und Föderalismus sind unentbehrliche Qualitäten unseres Landes und zwingen zu hinreichender Souveränität, auch in einer komplexen und vernetzten Welt». (Konrad Hummler ist ehemaliger Verwaltungsratspräsident der «Neuen Zürcher Zeitung», heute Partner der M1AG, eines Think tanks für strategische Zeitfragen; Tito Tettamanti ist ehemaliger Regierungsrat des Kantons Tessin, heute Rechtsanwalt und Unternehmer).
«Es gibt sie eben, die schweizerische Substanz, und sie unterscheidet sich von der historisch gesehen weitgehend unerprobten Substanz der EU dermassen, dass eine weitergehende Integration unweigerlich die Selbstaufgabe des typisch Schweizerischen bedeutete. Wir sind ein Bottom-up-Land, der Rest von Europa ist mehr oder minder obrigkeitlicher Natur. ‹Nationalstaat› ist für die Schweiz als Begriff nicht wirklich treffend; vielmehr handelt es sich um eine einzigartige, subsidiär gewollte Organisationsform, in der sich viele Aufgaben der Gesellschafts-, der Sozial- und der Wirtschaftspolitik offenkundig gut lösen lassen. Die Schweiz ermöglicht seit je Bürgernähe, Kosteneffizienz und kulturelle Vielfalt.
Voraussetzung dafür bildet eine ausreichende Unterscheidung und Abgrenzung: Freiheitlichkeit, Rechtsstaatlichkeit, direkte Demokratie und Föderalismus sind unentbehrliche Qualitäten unseres Landes und zwingen zu hinreichender Souveränität, auch in einer komplexen und vernetzten Welt. Wir sind dezidiert der Ansicht, dass es genau diese Qualitäten sind, also im weitesten Sinn der schweizerische Kapitalstock und unsere Fähigkeit, ihn zu bewahren und zu äufnen, die uns global gesehen dermassen attraktiv machen.»13    •

1    «Welcher Staat soll’s denn sein?». Gastkommentar von Oliver Zimmer. NZZ-E-Paper vom 17.12.2018
2    «Es braucht für jeden Bereich einen Plan B». Interview mit Rudolf Strahm. SRF News, Echo der Zeit vom 28.12.2018 von Samuel Wyss
3    «Es braucht für jeden Bereich einen Plan B». Interview mit Rudolf Strahm. SRF News, Echo der Zeit vom 28.12.2018
4    vgl. «Nimm Deine Vertragspartner zuerst unter die Lupe! Oder: Was hat ‹Erasmus› mit der Masseneinwanderungsinitiative zu tun?» von Dr. iur. Marianne Wüthrich. Zeit-Fragen Nr. 1 vom 6.1.2015
5    www.movetia.ch/programme/schweizer-programm-zu-erasmus/
6    «Börsenäquivalenz: Der Schutz des Finanzplatzes». insight vom 28.6.2018. (www.swissbanking.org/de/services/insight/insight-2.18/zum-schutz-der-schweizer-boerseninfrastruktur)
7    «Verordnung über die Anerkennung ausländischer Handelsplätze für den Handel mit Beteiligungspapieren von Gesellschaften mit Sitz in der Schweiz» vom 30.11.2018, Artikel 1
8    «Börsenäquivalenz – Wirtschaft atmet auf». SRF-News 1.12.2018, Autor: Philip Meyer
9    «Dieses Resultat muss man weiterverhandeln». Interview mit SGV-Direktor Hans-Ulrich Bigler. «Neue Zürcher Zeitung» vom 21.1.2019. Autoren: Christina Neuhaus und Michael Schoenenberger
10    «Welcher Staat soll's denn sein?». Gastkommentar von Oliver Zimmer. NZZ-E-Paper vom 17.12.2018
11    «Ein Kulturschock». Interview mit dem Zürcher Staatsrechtsprofessor Andreas Glaser. Weltwoche Nr. 05.19 vom 31.1.2019, Autorin: Katharina Fontana
12    «Umstrittenes Rahmenabkommen – Ja oder Nein zum Abkommen mit der EU? Experten sind sich uneinig». Öffentliche Anhörung der aussenpolitischen Kommission des Nationalrats. Fernsehen SRF vom 15.1.2019
13    «Die Schweiz und die EU: Substanz statt Performance». Gastkommentar. Konrad Hummler und Tito Tettamanti. «Neue Zürcher Zeitung» vom 3.7.2018