Agriculture and direct democracy (Part 1)

From the beginning to First World War

by Dr rer publ Werner Wüthrich

In the last two years signatures were collected for three federal popular initiatives all affecting fundamental questions of agriculture: “For food savety” by the Swiss Farmers’ Union, “For food sovereignty” by ‘Uniterre’, the Farmers Union of French-speaking Switzerland, and “Fair Food” by the Green Party.
By their initiative the Swiss Farmers’ Union SBV wants the Federal Government to strengthen the supply of the population with domestic food and to take effective measures against the loss of cultivated land (being at the disposal of agriculture). The initiative of Uniterre, a farmers’ union of French-speaking Switzerland, has the same objective as the farmers’ association, but goes further and proposes a number of concrete measures. This includes that the Federal Government encourages domestic production by applying duties and by increasingly regaining the regulation of import volumes. The initiative wants “fair prices”, and thus the farmers would again earn their income more strongly via prices. Compensatory payments should only complement it. With their fair-food initiative the Greens mainly aim at imported food, which in future is to increasingly meet higher environmental and social standards. – All three popular initiatives are submitted and currently they are before the Federal Council or before the Parliament. The National Council recently approved the Farmers’ Union’s initiative.
It is not that easy to classify the three popular initiatives in their political and historical context. In a series of articles in five parts Current Concerns will show, how direct democracy works in the field of agriculture. In no other area the processes are so realistically expressed. Diet, task and welfare of farmers and their families and a cultivated land were and are of great importance to the population. For several generations in numerous votes the voters have repeatedly set the course and the cornerstones. This will again be the case also today. – This will be shown below.

Since the founding of the federal state in 1848, Swiss agriculture has undergone a tremendous development and experienced again and again revolutionary changes, to which politicians have responded. There are multiple reasons for this. Some of the keywords are: Simple machines facilitated the work and let the yields grow. Gradually, the machinery has been modernised, so that the farmers could more and more do without horses. Today the use of computers on the farm is a matter of course. The farms became larger by area, and their number decreased continuously. The number of workers decreased, too. The fertilizers bettered. The cows give more milk today. Also world politics with their many wars always cause upheavals. World trade and globalisation, GATT and nowadays WTO were and are a constant challenge. The standard of living has increased significantly, so that consumers today are in a different situation than a few decades ago. Today Swiss families spend an average of only six percent of their income on food. After the Second World War this were still 30 per cent. – There is just one thing that has not changed: For more than a hundred years, the voters – and since 1971 also the female voters – via numerous votes were actively involved in shaping agricultural policy towards modern Switzerland.

Beginning of the agricultural policy

Already in the second half of the 19th century approaches in politics could be seen to support agriculture. But there can be no question of an actual agricultural policy existing. For a long time, the rules of free trade were effective in the field of foreign trade, that is, the borders were largely open – for most goods and for people. In the second half of the century, the railways changed the face of Switzerland.
The opening of the Gotthard Tunnel brought a fundamental change for agriculture. About the port of Genoa ever larger quantities of cheap crop came into the country, for the time being from countries such as Ukraine or Russia, later, with the advent of large transport ships, from the United States. The result was that crop prices fell by more than half. Agriculture got into crisis, and the farmers were looking for new ways. Switzerland turned “green”, that is, the green meadow became a symbol of cattle breeding and milk production in the mountains such as in the Swiss Plateau.

Free trade or not?

The advent of protectionist tendencies in the late 19th century – namely on the part of the great powers, especially Germany – marked another turning point. In Switzerland, previously mainly the booming textile industry had supported free trade because it was heavily oriented towards world trade. The numerous factories throughout the country had to purchase their raw materials (mainly cotton and silk) almost entirely from abroad, and they exported most of their products to the whole world. So they were in favour of an unimpeded exchange of goods and a reduction of tariffs.
Before the establishment of the federal state in 1848, tariffs were an important source of financing for municipalities and cantons. The duties were not collected at the external frontier as today, but within the domestic territory – on roads, bridges, at municipal or cantonal borders or even on mountain pass roads that crossed the Alps. There were hardly any duties at the border, partly because the confederation of cantons lacked a superior authority that could have led the customs stations.

Financial structure in the Federal State

In 1848, the situation changed fundamentally. The Federal Constitution of 1848 specified in Article 23: The customs is a federal matter. The municipalities and cantons had to eliminate the many duties within the territory gradually. More and more they obtained their money about income and property taxes then (as is the case today). The federation established customs stations at the border that levied tariffs on imported goods and transferred the revenues to the federal treasury. The tariffs were generally low, so that the Federal Council had only a budget of a few million francs in the early years.
The following arrangement arose from this situation: The tariffs were the main income of the Federation, while citizens paid income and wealth tax in the municipalities and cantons. This dichotomy continued to exist for a long time. In extraordinary times like the First World War or in the great economic depression of the 1930s, the Federal Government introduced a temporary income tax to finance the additional costs. Even then it was voted on. But even today: The federal tax of the Federation is still provisional and must be periodically renewed by the people in a vote.

Duties, taxes and rights of the people

As mentioned above, the Federal Constitution gave the exclusive right to impose tariffs to the Federal Government. The National Council and the Council of States enacted a tariff in an implementing act, the so-called general tariff, which – over time – consisted of several hundred positions and performed a specific duty amount for each imported product. However, the Federal Council had the opportunity to make exceptions. It could negotiate free trade agreements with individual countries and reduce the customs duties on certain products or in whole.
The people’s rights were expanded in the constitutional revision of 1874. The citizens were given the right to launch the referendum with 30,000 signatures against any federal law and to demand a referendum – including one on the tariffs and taxes. The federal law with the general tariff was to be one of the first federal laws against which citizens took the referendum. In the following decades referenda were voted on tariffs more often because individual population groups and regions had different interests. The consumers were bothered by the tariffs on import products because they were usually added to prices by the merchants (in stores) and thus the customers’ purchase became more expensive. However, the duty was helpful for the trade geared to the domestic industry – including the agricultural sector – as it protected from competition of cheaper products from abroad. Whereas for the export industry it was a hindrance because the factories bought their raw materials often almost completely from abroad and the tariff made their production more expensive.
At that time there existed also politically motivated tariffs in Europe. Especially the great powers such as the Empire Germany used tariffs and import bans as a weapon within their imperialist policy at the end of the 19th century. They sat mostly smaller countries under pressure to make them compliant. A classic example of politically motivated customs barriers applies to the “Continental Blockade” imposed by Napoleon in 1806, which forbade those countries controlled by him to buy goods from England. Such tariffs or import bans can be compared with sanctions of today imposed by great powers against recalcitrant countries that do not submit to their will. Today politically motivated tariff increases or import bans are no longer possible within the WTO framework – in contrast sanctions are, whereby the question of the difference remains.

First referenda show the way

As the tariffs generally rose in Europe towards the end of the century, Parliament decided a new general tariff with higher rates in 1890. This federal law was the reason for a referendum, a popular initiative and two groundbreaking referenda:
The “League against the rising prices of food” launched the referendum. This included parts of the export industry (which fought against trade barriers), Social Democrats (fearing higher prices in stores) and also farmers fearing not being able to export their cheese quite as well. It is also striking that especially the French-speaking Switzerland refused to accept/reacted against the degradation of free trade, as more than half of the 51,000 signatures were collected in Neuchatel and Geneva (30,000 were required). On the other hand, commercial circles and parts of the textile and machinery industry wanted higher tariffs to protect their products from competition from abroad. The defenders of the customs tariff organised themselves in the “Olten committee” and fought the “Food League”. It was an almost classic initial position that should often be repeated in tendency – up to this day.
In 1891 the first referendum on tariffs took place. The voters said yes to the new tariff with 58.1 percent. – For this ballot, new questions arose: What will happen to the additional income that flow into the Federal Treasury by the new tariffs? Circles from Central Switzerland became active and launched a federal popular initiative with the following proposal: The Federal Government will have to transfer two francs per inhabitant to the cantons out of the additional tariffs. (In 1891 the people had decided that citizens with at least 50,000 – today 100,000 – signatures can suggest concretely, to modify one or several articles in the Constitution or to reformulate entirely). This popular initiative was the prelude to a long series of referenda on questions of tariffs, taxes and federalism. Nearly three-quarters of the voters went to the polls in 1894 and gave a clear no to the popular initiative. That was remarkable. The people held on to dichotomy, the tariffs should exclusively go to the Federal Government and the income and property taxes should go to the municipalities and cantons. The majority of the voters renounced their own financial benefit and voted for the public interest of the country.
At that time referenda were not only established on tariffs but also on all questions of taxes. On their amount in particular, has to be voted compulsorily in the Federal Government – until today. This is a matter of course in the communes and cantons, anyway. Thus, the maximum rates for the federal tax and the tax rates for Value Added Tax (VAT) are firmly established in the Constitution today, so that the people must vote compulsorily on even the slightest increase. – All these votes since 1894 have repeatedly shown that the voters do not only pass on personal benefits but that they show a high sense of responsibility for the country at all political levels.

Protectionism at the end of the 19th century

The more politics of the great powers became imperialistic, the more protectionism increased at the borders. In 1901, 10 years after the first customs regulation, the National Council and Council of States developed a new customs tariff with higher rates. Again the citizens called a referendum and for the second time there was a vote. The opponents of the law joined to the “league against the tariff”. This time, the Swiss Farmers’ Union, founded in 1897 with its charismatic secretary Ernst Laur, belonged to the defenders. He played a central role in the referendum debate, so that the new tariff was also called “Laur-tariff”. – Again, the interest was high, and the polling at the ballot box was 71 per cent. With 59 percent, once more the sovereign said yes to the new rate and gave green light for an increasingly protectionist commercial policy. A clear majority wanted to protect domestic production and accepted higher prices. Today, higher prices – especially for the food – are accepted in the interest of the country.
However, not only the individual industries, but also the regions of the country voted very differently. Already, at that time one thing was clear: The opponents and advocates were often confronted irreconcilably in the vote fight and did not give in to each other. However, referendums prevent divisions, so that the losing party accepts the solution in a higher degree, than is the case in a purely representative democracy, where the government and the parliament take landmark decisions on their own and the people can often only fight with street protests against it. In direct democracy, every citizen must weigh between two solutions, and he also bears the responsibility for it.

Economic situation before the First World War

In Switzerland, decades before the First World War, there was a special time for the private sector and for private initiatives. In comparison to today, the state activities were relatively modest. The national quota (expenditure of the municipalities, cantons and alliance in percent of the gross domestic product GDP) amounted to about 10 percent (today 36 percent). In cooperation with the municipalities and cantons, private stock companies built the today’s railroad network in relatively short time. In 1896 and 1898, – after two popular votes – the Federation nationalised a little more than half of it and founded the Swiss Federal Railways SBB. The rest remained “private”, the municipalities and cantons mostly holding the majority of the shares. Quite alike, the Swiss national bank was founded at that time, it was established at that time after several popular votes. It was also founded as a corporation in which the cantons held the majority, citizens could participate – but not the Federation. Today one can only be amazed. The pioneer’s mind of the societies at that time was impressive – even vertigenous. They built a dense railway system over whole Switzerland. Their tunnel builders broke through the Gotthardwith simple tools and machines.
The rails of the Rhaetian Railway led over the Bernina pass at more than 2,000 metre height, the Jungfrau Railway led through the Eiger (with a view window in the middle of the Eiger Nordwand) and led further high to the Jungfraujoch – an ice world in nearly 3,500 metre height. No pass was too high to be mastered, no ravine too deep to be bridged, and no mountain massif too mighty to be tunnelled.
It was the Belle Epoque in which everything seemed feasible. Switzerland was in a phase of the economic impetus. Industrialisation was in full development. Textile factories of most variated kind exported their valuable products into the whole world.
Most of today’s great corporations were founded in this time – mostly in a small workshop. In the health resorts, the newly built hotels resembled to real palaces. Tourism boomed. The Federation, the cantons and the municipalities were widely free from debt. In Switzerland, the gold supported monetary system functioned without central bank and without overheated money printing press, as we experience it today. There were no bank crises. It was a relatively ideal world in which almost everything seemed possible. And it was also a relatively peaceful world. The few wars in the second half of 19th century. like the German-French war of 1871, only lasted a few months and caused hardly damage for the civil society.
As already mentioned earlier, the milk economy became more and more important in the field of agriculture. Numerous cheese dairy societies were founded who united to national milk associations organising the cheese export. In 1907 the central association of Swiss milk producers ZVSM was founded.
Before the First World War, approximately one quarter of the dairy products went into export. Henry Nestlé invented the condensed milk and founded the first factory of condensed milk and milk powder on Lake Geneva, that soon found many imitators. In the course of the century, Nestlé became the biggest Food company in the world .

Structural change in agriculture

As well as the dairy business increased the cultivation decreased. The cereal cropping in Switzerland collapsed so that with the beginning of the First World War barely 16 per cent of the requirements were covered. This situation was neither unusual nor upsetting then – understandably enough. Switzerland was then more integrated into world trade than today and it was used to export and import many goods – not only raw materials. Today Switzerland is said to earn every second Swiss Franc abroad. Then it was more than every second franc. The external trade, as measured by the added value, was more than 60 per cent. Switzerland was then, after the Netherlands, the country which was most integrated into the world trade, although it did not have sea access or colonies (Halbeisen, 2012, p. 347). For that reason after a long period of peace no one really thought about how Switzerland should pull through, when the neighbours are at war.     •

Popp, Hans. Das Jahrhundert der Agrarrevolution, Berne 2000
Kötz, Alfred. Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte (mit Quellenbuch), Berne 2004
Linder, W. Bolliger, C. Rielle, Y. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007, 2010
Hofer, Bruno. Volksinitiativen der Schweiz, 2012
Rhinow, René. Schmid, Gerhard. Biaggini, Giovanni. Uhlmann, Felix. Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 2011
Halbeisen, Patrick. Müller, Margrit. Veyrassat, Béatrice. Wirtschaftsgeschichte der Schweiz im 20. Jahrhundert, Basel 2012

(Kopie 1)

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Beginn der Landwirtschaftspolitik

Bereits in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts waren in der Politik Ansätze zu erkennen, die Landwirtschaft zu unterstützen. Von einer eigentlichen Landwirtschaftspolitik konnte man aber noch nicht sprechen. Im Bereich der Aussenwirtschaft galten lange Zeit die Regeln des Freihandels, das heisst, die Grenzen waren weitgehend offen – für die meisten Güter wie auch für Personen. Die Eisenbahnen veränderten in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts das Gesicht der Schweiz.
Die Eröffnung des Gotthardtunnels brachte für die Landwirtschaft eine grundlegende Veränderung. Über den Hafen von Genua kamen immer grössere Mengen billigen Getreides ins Land, vorerst aus Ländern wie der Ukraine oder aus Russland, später, mit dem Aufkommen grosser Transportschiffe, aus den USA. Folge war, dass die Getreidepreise um mehr als die Hälfte sanken. Die Landwirtschaft geriet in die Krise, und die Bauern suchten nach neuen Wegen. Die Schweiz wurde «grün», das heisst, die grüne Wiese wurde in den Bergen wie im Mittelland Grundlage und Symbol für Viehzucht und Milchproduktion.

Freihandel ja oder nein?

Eine weitere Zäsur brachte das Aufkommen protektionistischer Tendenzen gegen Ende des 19. Jahrhunderts – und zwar von seiten der Grossmächte, vor allem von Deutschland. In der Schweiz hatte sich zuvor vor allem die boomende Textilindustrie für den Freihandel eingesetzt, weil sie stark auf den Welthandel ausgerichtet war. Die zahlreichen Fabriken überall im Land mussten ihre Rohstoffe (vor allem Baumwolle und Seide) fast vollständig aus dem Ausland beziehen, und sie exportierten einen Grossteil ihrer Produkte in die ganze Welt. Deshalb befürworteten sie einen ungehinderten Warenaustausch und einen Abbau der Zölle.
Vor der Gründung des Bundesstaates im Jahre 1848 waren Zölle eine wichtige Finanzierungsquelle der Gemeinden und Kantone. Die Zölle wurden nicht wie heute an der Aussengrenze erhoben, sondern vor allem im Inland – an Strassen, Brücken, an Gemeinde- oder Kantonsgrenzen oder auch an Passstrassen, die die Alpen querten. An der Landesgrenze gab es kaum Zölle, auch weil im Staatenbund der Kantone eine übergeordnete Instanz fehlte, die Zollstationen hätte führen können.

Finanzstruktur im Bundesstaat

1848 änderte sich die Situation grundlegend. Die Bundesverfassung von 1848 bestimmte in Artikel 23: Das Zollwesen ist Sache des Bundes. Die Gemeinden und Kantone muss­ten die vielen Zölle im Inland allmählich aufheben. Sie beschafften sich ihr Geld danach mehr und mehr über Einkommens- und Vermögenssteuern (wie dies auch heute der Fall ist). Der Bund errichtete an der Landesgrenze Zollstationen, die auf importierte Waren Zölle erhoben und die Einnahmen in die Bundeskasse weiterleiteten. Die Zölle waren in der Regel niedrig, so dass der Bundesrat in seinem Haushalt in den ersten Jahren nur über wenige Millionen Franken verfügte.
Aus dieser Situation ergab sich folgende Regelung: Die Zölle bildeten die Haupteinnahme des Bundes, während die Bürger in den Gemeinden und Kantonen Einkommens- und die Vermögenssteuer bezahlten. Diese Zweiteilung blieb lange Zeit bestehen. In ausserordentlichen Zeiten wie im Ersten Weltkrieg oder in der grossen Wirtschaftsdepression der 1930er Jahre führte der Bund eine befristete Einkommenssteuer ein, um die zusätzlichen Kosten zu finanzieren. Selbst dann wurde darüber abgestimmt. Aber auch heute: Die direkte Bundessteuer des Bundes ist nach wie vor provisorisch und muss periodisch vom Volk in einer Abstimmung erneuert werden.

Zölle, Steuern und Volksrechte

Wie oben bereits erwähnt, gab die Bundesverfassung dem Bund das ausschliessliche Recht, Zölle zu erheben. Der National- und der Ständerat erliessen in einem Ausführungsgesetz einen Zolltarif, den sogenannten Generaltarif, der mit der Zeit aus mehreren hundert Positionen bestand und für jedes importierte Produkt einen bestimmten Zollbetrag aufführte. Der Bundesrat hatte jedoch die Möglichkeit, Ausnahmen zu machen. Er konnte mit einzelnen Ländern Freihandelsverträge aushandeln und die Zölle für bestimmte Produkte herabsetzen oder ganz aufheben.
In der Verfassungsrevision von 1874 wurden die Volksrechte ausgebaut. Die Bürger erhielten das Recht, mit 30 000 Unterschriften gegen jedes Bundesgesetz das Referendum zu ergreifen und eine Volksabstimmung zu verlangen – so auch über die Zölle und die Steuern. Das Bundesgesetz mit dem General­tarif sollte eines der ersten Bundesgesetze sein, gegen das Bürger das Referendum ergriffen. Über Zölle sollte in den kommenden Jahrzehnten öfter abgestimmt werden, weil einzelne Bevölkerungsgruppen und Regionen unterschiedliche Interessen hatten. Die Konsumentinnen und Konsumenten störten sich am Zoll auf Importprodukte, weil die Händler in den Läden diesen in der Regel auf die Preise schlugen und den Einkauf der Kunden verteuerten. Für das auf das Inland ausgerichtete Gewerbe – dazu gehört auch die Landwirtschaft – war der Zoll jedoch hilfreich, weil er vor der Konkurrenz billiger Produkte aus dem Ausland schützte. Für die Export­industrie hingegen war er hinderlich, weil die Fabriken ihre Rohstoffe oft fast vollständig aus dem Ausland bezogen und der Zoll ihre Produktion verteuerte.
Es gab damals in Europa auch politisch motivierte Zölle. Vor allem die Grossmächte wie zum Beispiel das Kaiserreich Deutschland setzten gegen Ende des 19. Jahrhunderts Zölle und Importverbote als Waffe im Rahmen ihrer imperialistischen Politik ein. Sie setzten vor allem kleinere Länder unter Druck, um sie gefügig zu machen. Als klassisches Beispiel für politisch motivierte Zollschranken gilt die «Kontinentalsperre» Napoleons von 1806, der den von ihm kontrollierten Ländern verbot, Waren aus England zu beziehen. Man kann solche Zölle oder Importverbote mit den Sanktionen von heute vergleichen, die Grossmächte gegen unbotmässige Länder verhängen, die sich nicht ihrem Willen beugen. Politisch motivierte Zollerhöhungen oder Importverbote sind heute im Rahmen der WTO zwar nicht mehr möglich – Sanktionen dagegen schon, wobei die Frage bleibt, welches der Unterschied ist.

Erste Volksabstimmungen weisen den Weg

Als die Zölle gegen Ende des Jahrhunderts in Europa ganz allgemein anstiegen, beschloss das Parlament 1890 einen neuen General­tarif mit höheren Sätzen. Dieses Bundesgesetz war Anlass für ein Referendum, eine Volksinitiative und zwei wegweisenden Volksabstimmungen:
Die «Liga gegen die Verteuerung der Lebensmittel» ergriff das Referendum. Dazu gehörten Teile der Exportindustrie (die sich gegen Handelshindernisse wehrten), Sozialdemokraten (die höhere Preise in den Läden befürchteten) und auch Bauern, die befürchteten, ihren Käse nicht mehr so gut exportieren zu können. Weiter fällt auf, dass vor allem die französische Schweiz sich gegen den Abbau des Freihandels wehrte, so wurden allein in Neuenburg und Genf mehr als die Hälfte der 51 000 Unterschriften gesammelt (30 000 waren verlangt). Auf der anderen Seite wünschten sich gewerbliche Kreise und Teile der Textil- und Maschinenindustrie höhere Zölle, um ihre Produkte gegen die Konkurrenz aus dem Ausland zu schützen. Die Verteidiger des Zolltarifs organisierten sich im «Oltener-Komitee» und bekämpften die «Lebensmittelliga». Es war eine fast klassische Ausgangslage, die sich in der Tendenz noch oft wiederholen sollte – bis heute.
1891 kam es zur ersten Zollabstimmung. Die Stimmbürger sagten mit 58,1 Prozent ja zum neuen Zolltarif. – Aus diesem Urnengang ergaben sich neue Fragen: Was geschieht mit den Mehreinnahmen, die über die neuen Zölle in die Bundeskasse fliessen? Kreise aus der Innerschweiz wurden aktiv und lancierten eine eidgenössische Volksinitiative. Sie machten darin folgenden Vorschlag: Der Bund müsse aus den zusätzlichen Zolleinnahmen zwei Franken pro Einwohner an die Kantone weiterleiten. (1891 hatte das Volk beschlossen, dass Bürger mit mindestens 50 000 – heute 100 000 – Unterschriften konkret vorschlagen können, einen oder mehrere Artikel in der Verfassung zu ändern oder gänzlich neu zu formulieren.) Diese Volksinitiative war der Auftakt zu einer langen Reihe von Volksabstimmungen über Fragen der Zölle, der Steuern und des Föderalismus. Fast drei Viertel der Stimmbürger gingen 1894 an die Urne und sagten deutlich nein zur Volksinitiative. Das war bemerkenswert. Das Volk hielt an der Zweitteilung fest, dass die Zölle ausschliess­lich dem Bund zukommen und die Einkommens- und Vermögenssteuern an die Gemeinden und Kantone gehen sollten. Die Mehrheit der Stimmbürger verzichtete auf den eigenen finanziellen Vorteil und votierte im Gesamtinteresse des Landes.
Es bürgerte sich damals ein, dass nicht nur über die Zölle abgestimmt wurde, sondern über alle Fragen der Steuern. Insbesondere über ihre Höhe muss auch im Bund obligatorisch abgestimmt werden – bis heute. In den Gemeinden und Kantonen ist dies ohnehin selbstverständlich. So sind heute im Bund die Höchstsätze für die direkte Bundessteuer und die Steuersätze für die Mehrwertsteuer in der Verfassung verankert, so dass das Volk über jede noch so geringfügige Erhöhung obligatorisch abstimmen muss. – Es hat sich in diesen Abstimmungen seit 1894 immer wieder gezeigt, dass die Stimmbürger sich nicht nur persönliche Vorteile zuschanzen, sondern auf allen politischen Ebenen ein hohes Verantwortungsbewusstsein für das Land zeigen.

Protektionismus am Ende des 19. Jahrhunderts

Je imperialistischer die Politik der Grossmächte wurde, desto mehr nahm der Protektionismus an den Grenzen zu. Der National- und Ständerat arbeiteten im Jahr 1901, zehn Jahre nach der ersten Zollabstimmung, einen neuen Zolltarif mit höheren Sätzen aus. Wiederum ergriffen Bürger das Referendum, und es kam zum zweiten Mal zur Volksabstimmung. Die Gegner des Gesetzes schlossen sich zur «Liga gegen den Zolltarif» zusammen. Zu den Verteidigern gehörte diesmal der 1897 gegründete Schweizerische Bauernverband mit ihrem charismatischen Sekretär Ernst Laur. Er spielte im Abstimmungskampf eine zentrale Rolle, so dass der neue Tarif auch als «Laur-Tarif» bezeichnete wurde. – Wiederum war das Interesse hoch, und die Stimmbeteiligung an der Urne betrug 71 Prozent. Der Souverän sagte mit 59 Prozent erneut ja zum neuen Tarif und gab grünes Licht für eine verstärkt protektionistische Handelspolitik. Eine deutliche Mehrheit wollte die Inlandproduktion schützen und nahm höhere Preise in Kauf. Auch heute werden höhere Preise – insbesondere bei den Nahrungsmitteln – im Interesse des Landes akzeptiert.
Nicht nur einzelne Branchen, sondern auch die Landesgegenden stimmten jedoch stark unterschiedlich. Eines zeigte sich bereits damals: Die Gegner und Befürworter stehen sich im Abstimmungskampf oft unversöhnlich gegenüber und schenken sich nichts. Volksabstimmungen verhindern jedoch Spaltungen, so dass die unterlegene Partei die Lösung in einem höheren Masse akzeptiert, als dies in einer rein repräsentativen Demokratie der Fall ist, in der Regierung und Parlament wegweisende Entscheidungen alleine treffen und das Volk sich oft nur mit Strassenprotesten dagegen wehren kann. In der direkten Demokratie muss jeder Bürger zwischen zwei Lösungen abwägen, und er trägt auch die Verantwortung dafür.

Wirtschaftliche Situation vor dem Ersten Weltkrieg

Die Jahrzehnte vor dem Ersten Weltkrieg waren in der Schweiz eine besondere Zeit für die Privatwirtschaft und für die Privatinitiative. Die staatlichen Aktivitäten waren im Vergleich zu heute relativ bescheiden. Die Staatsquote (Ausgaben der Gemeinden, Kantone und Bund in Prozent des Bruttoinlandprodukt BIP) betrug etwa 10 Prozent (heute 36 Prozent). Private Aktiengesellschaften bauten in Zusammenarbeit mit den Gemeinden und Kantonen das heutige Eisenbahnnetz in relativ kurzer Zeit. 1896 und 1898 verstaatlichte der Bund – in zwei Volksabstimmungen – etwas mehr als die Hälfte davon und gründete die Schweizerischen Bundesbahnen SBB. Der Rest blieb «privat», wobei Gemeinden und Kantone meist die Mehrheit der Aktien halten. Ganz ähnlich wurde damals die Schweizerische Nationalbank gegründet, die damals nach mehreren Volksabstimmungen auch als Aktiengesellschaft errichtet wurde, an der die Kantone die Mehrheit hatten, Bürger beteiligt waren – der Bund dagegen nicht. – Man kann heute nur staunen. Der Pioniergeist der damaligen Gesellschaften war beeindruckend – gar schwindelerregend. Sie bauten ein dichtes Schienennetz über die ganze Schweiz. Ihre Tunnelbauer durchstiessen mit einfachen Werkzeugen und Maschinen den Gotthard. Die Schienen der Rhätische Bahn verliefen über den Bernina­pass auf über 2000 Meter Höhe, die Jungfrau-Bahn führte durch den Eiger (mit einem Aussichtsfenster mitten in der Eigernordwand) und weiter hoch zum Jungfraujoch – eine Eiswelt auf fast 3500 Metern Höhe. Kein Pass war zu hoch, um nicht bewältigt zu werden, keine Schlucht zu tief, um nicht überbrückt und kein Bergmassiv zu mächtig, um nicht untertunnelt zu werden.
Es war die Belle Epoque, in der alles machbar schien. Die Schweiz befand sich in einer Phase des wirtschaftlichen Aufschwungs. Die Industrialisierung war im vollen Gange. Textilfabriken verschiedenster Art exportierten ihre wertvollen Produkte in die ganze Welt. Die meisten der heutigen schweizerischen Grosskonzerne wurden in dieser Zeit gegründet – meist in einer kleinen Werkstatt. In den Kurorten wurden Hotels gebaut, die wahren Palästen glichen. Der Tourismus boomte. Der Bund, die Kantone und die Gemeinden waren weitgehend schuldenfrei. Das goldgestützte Geldwesen funktionierte in der Schweiz ohne Notenbank und ohne heisslaufende Notenpresse, wie wir es heute erleben. Bankenkrisen gab es nicht. Es war eine relativ heile Welt, in der fast alles möglich erschien. Und es war auch eine relativ friedliche Welt. Die wenigen Kriege in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts wie der deutsch-französische Krieg von 1871 dauerten nur wenige Monate und richteten in der Zivilgesellschaft kaum Schaden an.
Im Bereich der Landwirtschaft wurde die Milchwirtschaft – wie oben schon erwähnt – immer wichtiger. Zahlreiche Käserei­gesellschaften wurden gegründet, die sich zu überregionalen Milchverbänden zusammenschlossen, die den Käseexport organisierten. 1907 wurde der Zentralverband schweizerischer Milchproduzenten ZVSM gegründet. Ungefähr ein Viertel der Milchprodukte ging vor dem Ersten Weltkrieg in den Export. Henry Nestlé erfand die Kondensmilch und gründete am Genfersee die erste Fabrik für Kondensmilch und Milchpulver, die bald zahlreiche Nachahmer fand. Im Laufe des Jahrhunderts sollte Nestlé zum grössten Nahrungsmittelkonzern der Welt heranwachsen.

Strukturwandel in der Landwirtschaft

Parallel zum Anwachsen der Milchwirtschaft ging jedoch der Ackerbau zurück. Der Getreide­anbau in der Schweiz brach zusammen, so dass er zu Beginn des Ersten Weltkrieges gerade noch 16 Prozent des Bedarfs deckte. Ungewöhnlich und beunruhigend war dies damals nicht. Weshalb auch? Die Schweiz war noch stärker in den Welthandel integriert als heute, und sie war es gewohnt, viel zu exportieren und viel zu importieren – nicht nur die Rohstoffe. Heute sagt man oft, die Schweiz verdiene jeden zweiten Franken im Ausland. Damals war es mehr als jeder zweite Franken. Der Aussenhandel, gemessen an der Wertschöpfung des Landes, hatte einen Anteil von mehr als 60 Prozent. Die Schweiz war damals in Europa nach den Niederlanden dasjenige Land, das am stärksten in den Welthandel integriert war, obwohl es weder über einen Meerzugang noch über Kolonien verfügte (Halbeisen, 2012, S. 347). Deshalb machte sich nach einer langen Friedenszeit kaum jemand Gedanken, wie die Schweiz in einem Krieg der Nachbarn über die Runden kommen würde.     •

Popp, Hans. Das Jahrhundert der Agrarrevolution, Bern 2000
Kötz, Alfred. Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte (mit Quellenbuch), Bern 2004
Linder, W. Bolliger, C. Rielle, Y. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007, 2010
Hofer, Bruno. Volksinitiativen der Schweiz, 2012
Rhinow, René. Schmid, Gerhard. Biaggini, Giovanni. Uhlmann, Felix. Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 2011
Halbeisen, Patrick. Müller, Margrit. Veyrassat, Béatrice. Wirtschaftsgeschichte der Schweiz im 20. Jahrhundert, Basel 2012