«Les fondateurs de la Nouvelle Confédération suisse de 1848 ont créé un système fabuleux»

«Tout en étant président du Parlement, on reste simple citoyen suisse»

Interview de Ruedi Lustenberger, ancien président du Conseil national suisse

thk. De la session d’hiver 2013 jusqu’à celle de 2014, Ruedi Lustenberger a assuré la présidence du Conseil national suisse. En tant que «premier citoyen du pays», il avait au cours de cette année, outre les tâches représentatives, à présider les débats parlementaires au Conseil national et à l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) – un mandat exigeant et satisfaisant à la fois, comme Ruedi Lustenberger le détaille dans l’interview publié ci-dessous. L’entretien a été réalisé précisément le jour, où le président de la Cour européenne des droits de l’homme a prononcé son discours devant l’Assemblée générale à l’occasion des cérémonies consacrées aux «40 ans d’adhésion de la Suisse à la CEDH» dans la salle du Conseil national. Animé par ce discours, le conseiller national Ruedi Lustenberger aborde entre autre la question de la souveraineté étatique.

Horizons et débats: Au cours de l’année écoulée, vous étiez le «premier citoyen de la Suisse». Vous présidiez le Conseil national. Qu’est-ce que cela a signifié pour vous et quels sont les défis de ce mandat présidentiel?

Ruedi Lustenberger: On ne peut pas aspirer à ce mandat en voulant s’imposer soi-même. Il faut que la configuration politique convienne, alors il vous sera confié. J’affirme volontiers avoir exercé cette tâche avec plaisir. Je disposais du temps nécessaire, d’un excellent soutien de ma famille et du secrétariat des Services parlementaires. Rétrospectivement, j’ose dire que c’était une très, très belle année, riche en bonnes rencontres avec des concitoyennes et concitoyens de toutes les régions suisses et de toutes couches sociales confondues. C’est ce qui est fascinant avec ce mandat: on n’est plus seulement en contact avec sa circonscription, avec les électeurs de son propre canton, mais avec toute la population de la Suisse. On est invité partout et toujours très cordialement reçu. Si l’on dispose de suffisamment de temps – ce qui était le cas pour moi – c’est une période enrichissante. On ne fait pas de la politique pour son propre parti, on n’exerce pas ce mandat pour soi-même mais on a le privilège de représenter une institution, on a le droit de représenter l’Assemblée générale, l’autorité parlementaire suprême de la Confédération, à l’extérieur du pays. C’est ce qui est défini dans la Constitution fédérale et la Loi sur le Parlement. C’est bon par rapport aux institutions et cela fait partie, au sens large, de la démocratie directe telle que nous la connaissons en Suisse.

Cela n’existe pas dans d’autres Etats.

Oui, c’est un fait spécifique à notre Etat pour lequel on nous envie probablement un peu dans le monde entier. Tout en étant président du Parlement, on reste simple citoyen suisse. Quand on se rend à un événement tout le monde sait qu’on est un des leurs, qu’on n’est pas sorti d’une tour d’ivoire. Ce sont des contacts directs sur place, chez les citoyens. C’est fascinant.

En exerçant ce mandat, on doit assumer différentes tâches, entre autre celle de servir d’intermédiaire entre divers points de vue. Comment cela s’est-il passé?

Au cours de cette année, vous n’êtes pas joueur, mais plutôt arbitre. Dans ce rôle, vous restez indépendant, neutre et lié aux règles du Parlement, c’est-à-dire de l’institution, et non pas à un quelconque parti ou groupement. C’est évidemment un nouveau rôle. J’ai plutôt la réputation d’être un politicien qui ne mâche pas ses mots. De temps en temps, j’avais bien envie de m’exprimer, de donner un commentaire; mais je m’en suis abstenu et je m’en félicite. C’est ainsi que le président atteint une bonne acceptation au sein du Conseil.

Comment avez-vous ressenti cette acceptation très importante?

Rétrospectivement, je crois pouvoir dire sans fausse modestie que j’étais bien accepté au Conseil, sur tout l’échiquier politique. J’ai également profité d’avoir pu présider le Grand Conseil lucernois en 1999, une expérience qui m’a aidé. Il y a encore un second facteur: avant d’assurer la présidence, on est vice-président pendant deux ans et, avec Hansjörg Walter et Maja Graf, j’ai eu deux bons maîtres d’apprentissage. Je les ai bien écoutés et j’ai beaucoup appris d’eux. Voilà encore une de ces bonnes habitudes suisses. On a le droit de faire un «apprentissage présidentiel» pendant deux ans, profitant ainsi d’une excellente initiation. Tout cela a permis que mon année présidentielle se soit bien passée.

En tant que citoyen et visiteur on a bien réalisé votre sérieux, votre présence et votre concentration sur votre tâche.

Tant mieux. Une activité – et cela se passe partout ainsi dans la vie – devient de la routine si on la fait souvent. C’est pareil s’il s’agit de présider la séance d’un conseil ou d’une commission. C’est tout à fait normal. Dans ma profession, en tant que maître-menuisier, je disais souvent à mes apprentis que si l’on aime faire son travail, on ne le fait normalement pas trop mal. Ce qui est valable pour l’apprenti menuisier l’est également pour le président du Conseil national.

Vous avez mentionné divers aspects de la démocratie suisse. J’aimerais bien m’y arrêter encore un moment. La démocratie suisse est une démocratie consensuelle ce qui se montre, entre autre, dans le système de concordance régnant au Conseil fédéral. Au Parlement aussi, il y a souvent des coalitions changeantes. Comment jugez-vous le système politique suisse?

Avec ce sujet, on ne pourrait pas seulement remplir des pages entières de journal, mais tout un livre. Il faut distinguer entre les activités concordantes aux niveaux gouvernemental et parlementaire. Commençons par l’exécutif. Plus des trois quarts de la population électorale suisse se sentent directement représentés au Conseil fédéral du fait qu’un membre de leur parti siège au sein du gouvernement. Outre la concordance qui y règne, il y a aussi la collégialité. Cela aboutit à ce que même si au sein du gouvernement différentes positions et avis prédominent, c’est une position commune qui est défendue à l’extérieur. En règle générale, celle-ci est défendue par les sept membres du Conseil fédéral. La concordance est fondée sur les élections des conseillers fédéraux, quand l’Assemblée fédérale élit le gouvernement fédéral.

Et au niveau du Parlement?

L’Assemblée fédérale avec ses deux Chambres est le législateur qui élabore les lois pendant la législature. Il est logique que la concordance ne fonctionne pas de la même manière qu’au sein du gouvernement, car au Parlement il y a compétition. Cela mène à des coalitions changeantes, parfois également entre les partis se trouvant liés dans la mouvance gouvernementale. Forger des coalitions changeantes relève beaucoup des domaines de la stratégie et de la tactique, ce qui est de nouveau relativisé par le référendum, suite auquel le peuple a, activement ou passivement, le dernier mot.

C’est un système très bien équilibré.

Oui, la procédure législative dans le système bicaméral et la procédure d’élimination des divergences entre les deux Chambres, pouvant déboucher finalement sur une conférence de réconciliation, constituent un système très sophistiqué. Une fois compris, il est en principe assez simple. Les fondateurs de la Nouvelle Confédération suisse de 1848 ont créé un système fabuleux. Il a été affiné au cours du temps et enrichi par la concordance. Il n’est pas facile de l’expliquer à un étranger mais dans ses applications concrètes, il est extraordinairement résistant et stable.

J’aimerais bien revenir sur la stabilité de notre pays. Quelles sont les composantes les plus importantes de la Suisse? Qu’est ce qui nous caractérise face aux autres? Quels sont les aspects les plus importants dans notre système soigneusement équilibré?

Ce sont les instruments de la démocratie directe, l’initiative populaire et le référendum, ainsi que le système bicaméral avec deux Chambres absolument équivalentes. Ensuite la concordance, bien qu’elle ne soit pas fixée explicitement dans la Constitution. Finalement, il y a encore le fédéralisme, la répartition des compétences selon le principe de la subsidiarité sur tous les trois niveaux étatiques ainsi qu’une stabilité relativement élevée dans le rapport des forces entre les partis politiques. Depuis 60 ou 70 ans, nous n’avons plus connu de raz-de-marée politiques comme on les connaît de l’étranger. Il est évident que la droite politique a gagné du terrain, mais cela s’est passé continuellement au cours des dernières 20 années tandis que le centre a perdu du terrain, mais cela ne s’est jamais passé d’un coup. Ce qui fait que la politique est prévisible. Puis, il y a une chose qu’il ne faut surtout pas sous-estimer: nous jouissons d’une très haute sécurité juridique. Cela est lié avec le fait que les trois pouvoirs étatiques entretiennent entre eux des rapports respectueux, que la répartition des pouvoirs est une réalité vécue et ne figure pas uniquement sur le papier.

Vous venez de mentionner le fédéralisme comme facteur important. Pourquoi est-il si important?

Le fédéralisme a évolué historiquement. La transition de la Fédération d’Etats à l’Etat fédéral de 1848 ne se serait jamais réalisée si des instruments fédératifs – le Conseil des Etats, par exemple, est une création du fédéralisme – n’avaient pas été intégrés dans la Constitution puis dans notre système politique. Depuis 1848, on n’a jamais porté atteinte au fondement du fédéralisme. On l’a réformé. Il y a des tâches qui relèvent aujourd’hui de la Confédération et qui, dans le passé, relevaient des cantons. Il y a aussi eu des mouvements contraires, des tâches ayant été transférées de la Confédération aux cantons. Mais en principe, on a maintenu le fédéralisme. On peut donc dire que le fédéralisme existe au sein de la Confédération suisse depuis plus de 700 ans. Sans lui, l’entente en Suisse n’existerait plus – même si cela peut paraître contradictoire. Nous sommes un pays extraordinairement divers. Puisqu’il est si divers et que personne n’y détient la majorité, chacun dépend un peu de l’autre. Voilà la recette du succès. Parallèlement au fédéralisme, il faut également mentionner la subsidiarité. Le fédéralisme ne fonctionne que si l’on garantit la répartition des tâches et des compétences selon le principe subsidiaire, sur tous les trois niveaux étatiques. Celui qui assume la responsabilité au sein de l’Etat doit aussi revendiquer pour lui les compétences correspondantes, soit au niveau communal, cantonal ou fédéral. Il faut prendre soin de la subsidiarité autant que du fédéralisme, car ce sont des jumeaux.

Vous avez parlé des communes. Que signifie subsidiarité pour les communes?

En Suisse, nous avons environ 2300 communes. Avec l’Assemblée communale ou un Parlement, elles disposent des bases de la démocratie directe. Dans les communes, le travail exécutif se fait souvent à l’aide du système de milice. Je lui attribue une très haute valeur, même si personnellement je n’ai jamais exercé un tel mandat. J’éprouve un grand respect face aux personnes assumant les responsabilités exécutives au niveau communal. Il importe qu’on ne transfère pas seulement des responsabilités aux communes mais qu’on leur donne, dans la même mesure, également la liberté de vivre ces responsabilités. Il est exclu de leur déléguer de la responsabilité tout en leur refusant les compétences nécessaires. Nous constatons – par exemple avec le nouveau droit de la protection de l’enfant et de l’adulte – que la Confédération a transféré aux communes de grandes tâches supplémentaires. La tâche n’est certes pas nouvelle, mais elle doit être organisée différemment. Cela rend difficile la vie à certaines communes car le tout est lié à beaucoup de bureaucratie et contient de nombreuses questions juridiques. En outre, tout cela est associé à des coûts considérablement plus élevés qu’auparavant. Je comprends donc que les communes disent, à juste titre, que le législateur fédéral ne leur donne pas suffisamment d’informations sur les conséquences engendrées. Si à l’avenir, le législateur fédéral prescrit à nouveau des tâches de cette envergure aux communes, il faudra mieux évaluer les conséquences financières. Cela est valable également pour les cantons. C’est également leur devoir de prendre soin de leurs communes en évitant de leur attribuer des tâches supplémentaires sans leur concéder, en même temps, le soutien nécessaire.

Quels sont, à votre avis, les futurs défis pour la Suisse?

Malgré l’autocritique que nous autres Suisses pratiquons habituellement – et c’est bien ainsi –, il faut constater que les grands défis pour notre pays se trouvent à l’extérieur de nos frontières. Primo, la question de la migration. C’est un phénomène, une sorte de nouvelle époque de la migration des peuples. Secundo, nos rapports avec l’UE. Depuis le 9 février 2014, ceux-ci demeurent en suspens plus que jamais, et tertio – et c’est justement aujourd’hui la journée du discours du président de la Cour européenne des droits de l’homme – l’influence des tribunaux internationaux. Je pense
que la question des juges étrangers préoccupera notre pays et notre peuple encore davantage que nous ne pouvons l’imaginer aujourd’hui.

Pourquoi?

L’idée de devoir déléguer une partie considérable du troisième pouvoir à l’extérieur de nos frontières constitue, pour notre Confédération, une situation difficile. Cela nous donnera encore du fil à retordre. Le Suisse moyen est habitué depuis des siècles à la souveraineté du pays. Les questions institutionnelles à régler avec l’UE vont, à mon avis, provoquer à l’avenir de sérieux débats. La question se pose à quel point la Suisse sera d’accord de transférer une partie de sa souveraineté judiciaire à Strasbourg.

Vous pensez à la CEDH aussi?

Oui, la CEDH [Convention européenne des droits de l’homme] est souvent discutée. Ce n’est pas la CEDH elle-même qui constitue un problème mais les juges qui l’interprètent. Je n’ai jamais entendu quelqu’un dire que les contenus fondamentaux de la CEDH étaient mauvais. Mais certains jugements des juges qui les interprètent sont douteux. On a l’impression qu’à Strasbourg, certains juges ne veulent pas seulement utiliser la CEDH pour définir un droit de l’homme uniforme mais qu’ils veulent définir un droit public uniforme, créant ainsi de sérieux problèmes. J’ai l’impression que les juges en matière des droits de l’homme tentent de plus en plus d’aboutir à l’uniformité du droit étatique mais aussi en dehors des questions fondamentales touchant aux droits de l’homme. Le juge fédéral Hansjörg Seiler a ramené les faits à l’essentiel en parlant de la sacralisation du droit au lieu du primat de la politique. Je pense que l’ingérence des juges de Strasbourg dans la souveraineté des Etats nationaux a en effet partiellement dépassé ses limites.

La question de la souveraineté est en effet la question de notre avenir. Si on l’abandonne, elle n’existe plus.

Oui, cette question était permanente et l’est toujours. Tout accord international conclu avec un autre Etat repose sur la réciprocité mais oblige à abandonner une partie de sa souveraineté. Ce n’est pas unilatéral puisque l’autre partie abandonne normalement aussi une partie. Ce n’est pas mauvais en soi. La question n’est pas seulement de savoir ce qu’on donne et ce que l’on reçoit en échange. C’est plutôt le domaine dans lequel nous abandonnons quelque chose qui est important. Si l’on harmonise le droit commercial entre deux Etats, cela n’est probablement pas si décisif pour la souveraineté. Si cependant, on abandonne le pouvoir judiciaire là où cela permet d’effectuer une grande influence sur les affaires essentiellement intérieures de l’Etat, c’est tout à fait différent.

Après cette année présidentielle, où placerez-vous vos priorités?

Notre système prévoit qu’après l’année présidentielle on reprenne sa place dans les rangs, et c’est bien comme cela. Je m’y suis déjà habitué au cours de la session d’hiver. Je m’engagerai à nouveau davantage dans la politique étatique. J’ai déjà déposé une initiative parlementaire demandant de ne plus permettre, dans les initiatives populaires, les clauses à effet rétroactif. J’y ai été amené par l’initiative sur l’impôt successoral qui, une fois adoptée, déclenchera une grande insécurité juridique précisément à cause de ses effets rétroactifs.

Quels vœux adressez-vous à votre successeur dans l’office suprême suisse?

Stéphane Rossini fait un travail excellent. Je lui souhaite autant de plaisir et d’en­thousiasme à l’office que j’ai éprouvé moi-même.

Monsieur le Conseiller national, nous vous remercions pour cet entretien.    •

(Interview réalisée par Thomas Kaiser)