L’importance de la démocratie directe pour la garantie de la paix sociale

L’importance de la démocratie directe pour la garantie de la paix sociale

Dispositions économiques et démocratie directe (partie 2)

par Werner Wüthrich, docteur ès sciences politiques

La première partie de cet article a démontré comment de nombreuses votations et initiatives populaires ont contribué, pendant les temps difficiles de la Première Guerre mondiale et les années qui l’ont suivie, à garantir la paix sociale en Suisse afin de maîtriser cette époque politiquement et économiquement difficile. Quelques années plus tard – au cours des années 30 – l’Europe se trouva de nouveau dans une crise d’envergure. L’économie mondiale fut gravement perturbée. Un taux de chômage élevé et la détresse sociale firent souffrir les populations de nombreux pays. Personne ne connaissant d’issue. Dans de nombreux pays – avant tout en Allemagne – la dépression économique fut la base de bouleversements politiques.

La Suisse devint le théâtre de débats politiques d’une très grande intensité. La conception économique libérale de la Suisse avait-elle encore un avenir ou fallait-il la réaménager de fond en comble, voilà la question centrale qui se posait. Fallait-il jeter par-dessus bord les dispositions économiques libérales et les remplacer par une conception capable à affronter la crise? De pareilles questions très sensibles dominèrent la vie politique et le risque d’une déstabilisation du pays était bien réel. Jamais auparavant, les divergences économiques et politiques n’avaient été aussi profondes, les débats politiques aussi durs. A nouveau, il y eut de nombreuses votations et initiatives populaires. Pas moins de dix initiatives populaires prétendaient avoir trouvé une réponse ou une contribution pour remédier à la crise. Alors que dans d’autres pays les opposants politiques se livraient à des combats de rue ou se confrontaient dans des guerres civiles, les Suisses récoltaient des signatures. L’importance des projets se montrait dans le nombre des signatures. Les sociaux-démocrates et les syndicats, par exemple, récoltèrent ensemble 567?188 signatures pour leur initiative contre la crise soumise à votation en 1935 – onze fois plus que le nombre requis par la Constitution. Les jours des dispositions économiques libérales semblaient donc comptés.
Comment se faisait-il que dans cette situation tendue, il n’y eut pas de bouleversement politique et que la paix sociale fut préservée? Comment était-il possible que les partis extrêmes n’eurent aucune possibilité de se développer? Dans cette seconde partie, nous allons analyser ces questions.

L’ordre économique de 1874

Pour comprendre les événements de ces années, il faut partir des dispositions économiques au sein de la Constitution fédérale de la Suisse de 1874 qui se trouvait au centre des débats, et qui fut, pendant la crise, constamment combattue ou défendue par les divers camps politiques.
Les dispositions économiques au sein de la Constitution fédérale de 1874 étaient libérales. Elles contenaient notamment trois éléments décisifs:
1.    la liberté économique en tant que droit fondamental du citoyen ancré dans le droit naturel;
2.    la liberté économique en tant que principe, c’est-à-dire en tant qu’idée directrice pour la réalisation détaillée de l’ordre économique;
3.    la démocratie directe – en tant que processus décisionnel pour fixer le cadre juridique et les règles pour une vie économique ordonnée. Les pères de la Constitution étaient guidés par la conviction que le peuple devait lui-même définir les éléments constitutifs et la direction à prendre pour le développement ultérieur. Ils étaient convaincus que c’était la meilleure voie pour garantir la Paix sociale et un développement fructueux de l’économie.
Cette Constitution inhabituelle a sa propre histoire digne d’être examinée.
Dans son ouvrage exceptionnel intitulé «Neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte» paru en 2004, le spécialiste en histoire constitutionnelle Alfred Kölz arrive à la conclusion que la Suisse, selon sa Constitution fédérale de 1874, était l’unique pays au monde à avoir intégré dans sa Constitution la liberté économique en tant que loi fondamentale basée sur le droit naturel, car elle fait partie de l’existence humaine et résulte du droit naturel de l’être humain à sa liberté individuelle. A ce sujet, Kölz précise: «La Suisse a été et est le seul pays au monde reconnaissant la liberté économique comme étant une liberté individuelle).» (p. 870) Quiconque s’intéresse à la genèse de cette conception juridique extraordinaire doit retourner loin en arrière.

La Constitution thurgovienne, un exemple datant de la Régénération

En 1830, Thomas Bornhauser, pasteur dans la commune thurgovienne de Matzingen, se retrouva avec quelques collègues, députés du Parlement cantonal comme lui, assis autour de la table dans le presbytère. Le Parlement leur avait confié la tâche de concevoir une nouvelle Constitution susceptible de réanimer les idées du siècle des Lumières et des droits de l’homme et de les définir de manière plus accentuée que jusqu’à présent. D’autres hommes politiques dans d’autres cantons poursuivaient des buts semblables. Ce mouvement entra dans l’histoire sous le terme de Régénération.
Thomas Bornhauser était proche des gens et s’engagea avec enthousiasme en faveur de ce nouveau mouvement et du canton de Thurgovie. Sur la table du presbytère s’entassaient les requêtes de 130 communes et associations professionnelles exprimant explicitement leurs revendications pour la nouvelle Constitution. En tête de liste figuraient des réformes économiques et la garantie de la liberté économique faisant tout simplement partie de l’existence humaine. En ce temps, de nombreuses dispositions économiques dataient encore de l’époque du Moyen-Age. Par exemple il existait dans le canton de Thurgovie d’alors encore des impôts féodaux ne correspondant plus du tout aux temps actuels. Les dits «Ehehaften» (concessions d’entreprises) étaient toujours répandues: pour la construction de moulins, de boulangeries, de charcuteries, de forges, de tuileries, de tavernes etc., il fallait se procurer contre de l’argent une concession, accordée uniquement si le besoin était évident. Ainsi, il n’était pas possible de créer une entreprise de concurrence et toute compétition était exclue. Thomas Bornhauser considérait les «Ehehaften» comme étant des privilèges désuets. Alors que la révolution industrielle venait de commencer, de nombreux codes de l’artisanat n’étaient plus opportuns.
La Constitution conçue par Thomas Bornhauser et ses collègues, acceptée le 14 avril 1831 à grande majorité par la population thurgovienne, contenait entre autres les points forts suivants: «Le peuple se gouverne lui-même par ses représentants élus par lui.» (art. 4) Le pouvoir étatique se répartit entre le pouvoir législatif, exécutif et judicatif. (art. 5) L’entière administration étatique, notamment les procédures judiciaires, est publique. (art. 6) L’Etat porte la responsabilité et veille à une bonne formation scolaire. (art. 20) Le projet constitutionnel contenait, fait étonnant à l’époque, toute une gamme de droits de l’homme et du citoyen y compris l’égalité des droits, la liberté d’expression et la liberté de religion: «[…] Sont donc inexistants tous privilèges quant à la naissance, à la personne, à la famille, à l’endroit, à la fonction et à la fortune. Le citoyen n’est soumis qu’à la loi qui est égale pour tous.» (art. 9) Le droit à la liberté d’expression orale et écrite (art. 11) est garantie, tout comme la liberté de conscience et de croyance pour les confessions chrétiennes. (art. 21) A ce catalogue des droits de l’homme, Thomas Bornhauser ajouta celui de la liberté économique – et en complément la protection de la propriété privée:

«Tous les citoyens du canton jouissent de leur pleine liberté du travail et du commerce. Uniquement les abus de cette liberté doivent être poursuivis par des lois policières sages. […] (art. 12) «La propriété est sacrée. Personne ne peut être contraint à se faire priver de ses biens, ni dans sa totalité ni partiellement, sauf dans le cas de l’existence d’un besoin reconnu juridiquement et uniquement en échange d’une récompense équitable.» (art. 14) – Cette Constitution du 14 avril 1831 était donc révolutionnaire pour son époque.

Dans la formulation des «lois policières sages» restreignant la liberté du commerce et de l’industrie, s’exprime ce que Thomas Bornhauser avait déjà présagé. Il ne serait pas facile de limiter la liberté économique des citoyens de manière à répondre aux divers intérêts et exigences des citoyens tout en servant le bien commun. Dans les années après 1831 d’autres cantons se dotèrent eux aussi de Constitutions libérales semblables. Dans les cantons citadins tels que Zurich, Schaffhouse et St-Gall il s’agissait notamment d’assouplir l’ordre rigide des corporations.

Evolution de la démocratie directe dans les cantons

Dans ces années, on put découvrir les débuts de la démocratie directe aussi dans les cantons ne connaissant pas la «landsgemeinde». Certains introduisirent même le «droit de véto» (cf. René Roca, «Wenn die Volkssouveränität wirlich eine Wahrheit werden soll …», Zurich 2012, ISBN 978-3-7255-6694-5). En principe, elle donnait le droit à une majorité des citoyens de s’opposer à une nouvelle loi avalisée par le Parlement. Ce procédé aboutit, dans divers cantons, au «référendum» suisse fonctionnant de la manière suivante: le Parlement décide d’une nouvelle loi et la soumet au jugement du peuple qui peut l’accepter ou non. De cette manière, le peuple devint réellement le souverain – dans le sens originel du terme.
Les années 1860 étaient une décennie des «mouvements démocratiques», qui permirent d’introduire le droit au référendum et à l’initiative dans plusieurs cantons. Le canton de Thurgovie se prête, là-aussi, en exemple. L’article 4 de la Constitution du 28 février 1869 stipule:

«Sont soumis à la votation populaire:
a)    toutes les lois et les concordats
b)    toutes les décisions du Grand Conseil entraînant une nouvelle dépense unique d’au moins 50?000 francs ou        des dépenses annuelles répétées de plus de 10'000 francs; […]
      La votation est obligatoire et se fait au scrutin secret.»

En outre, la Constitution cantonale de Thurgovie contenait un droit de proposition (droit d’initiative) du peuple pour l’amendement de lois ou de la Constitution. – Avant toute votation, le Conseil constitutionnel s’adressait aux citoyens dans ces termes-ci: «Maintenant, il dépend de vous, chers concitoyens, de considérer avec sérieux, si vous avez assez confiance en votre force et votre perspicacité pour prendre vous-mêmes en main les rennes de la direction de l’Etat.» (Alfred Kölz, Neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte, p. 186) Le peuple approuva la nouvelle Constitution avec 80% de participation et 64% des voix. Cette Constitution et plusieurs autres Constitutions cantonales de l’époque étaient réellement révolutionnaires – et ceci sans qu’un seul coup de fusil ne soit tiré.

La liberté du commerce et de l’industrie doit être liée à la démocratie directe: le principe de la liberté du commerce et de l’industrie

Le principe constitutionnel de la liberté du commerce et de l’industrie de 1874 est en rapport avec les changements politiques du milieu du XIXe siècle. Les premiers mouvements et partis socialistes se formèrent. Des socialistes utopiques tel Saint-Simon ou Charles Fourier publièrent leurs idées. Ils dénoncèrent la misère sociale qui se développa suite à la révolution industrielle dans différents pays ainsi qu’en Suisse et développèrent des contre-modèles à la liberté économique telle que la concevaient les propriétaires des fabriques. Karl Marx et Friedrich Engels allèrent encore un pas plus loin en publiant en 1848 le Manifeste du parti communiste dans lequel ils appelaient à la lutte des classes par le mot d’ordre: «Prolétaires de tous les pays, unissez-vous!» qui ébranla le monde par la suite. Marx alla en exile à Londres et commença à rédiger son ouvrage principal «Le capital» dans lequel il analysa l’économie de marché libérale et il la rejeta comme étant inapte. Ce livre fut la base pour des révolutions futures, le plus souvent violentes.
Les événements ayant une importance particulière pour la Suisse, étaient ceux qui se déroulèrent à Paris après la Révolution de février en 1848. Le parti socialiste sous la direction de Louis Blanc gagna les élections et n’hésita pas longtemps à mettre en pratique ses idées des nouvelles formes économiques. Ils ajoutèrent un nouveau droit de l’homme dans la Constitution: le droit au travail. Ils le mirent en œuvre en construisant en peu de temps et en grand nombre des ateliers nationaux étatiques avec une centaine de milliers de nouveaux emplois. Ils voulaient ainsi «concurrencer et faire reculer l’industrie privée à l’aide de l’industrie étatique». (Proudhon, Les Confessions d’un révolutionnaire, Paris 1851) Le projet économique des ateliers nationaux a dévoré une grande partie de l’argent des contribuables qui manqua au gouvernement dans d’autres domaines. En outre, les défauts pouvant être observés plus tard aussi dans les pays communistes apparurent sans tarder. Suite à des mauvaises planifications, on produisit des produits qui ne répondaient pas à la demande des consommateurs. La réponse politique arriva promptement: les socialistes perdirent clairement les élections suivantes et Louis Blanc dut s’enfuir en Angleterre. A Paris, il y eut de sérieux troubles politiques avec plusieurs milliers de morts.
Les événements de Paris montrèrent que la mise sous tutelle du commerce et de l’artisanat ainsi que le droit au travail n’étaient pas facile à mettre en pratique et qu’ils impliquaient un potentiel conflictuel considérable. Les socialistes avaient mis en place leurs expériences économiques de grande portée, suite à un succès électoral mais sans demander au peuple quel était son avis. Une votation populaire a plus de légitimation qu’un succès électoral. Voilà la leçon qu’il fallait en tirer.
Les événements de Paris eurent également des effets en Suisse. En 1856, le canton de Soleure renforça la liberté du commerce et de l’industrie comme étant un droit citoyen en lui donnant un cadre politique dans la Constitution que le constituant qualifia de principe de la liberté économique. Concrètement, cela veut dire que les lois ou les activités étatiques limitant la liberté du commerce et de l’industrie dans le sens du bien public doivent s’orienter dans le principe sur l’idée directrice d’un ordre économique libéral. Il ne doit pas être possible que le Parlement ou le gouvernement puissent faire reculer l’économie privée par des lois policières exagérées ou par diverses activités étatiques, comme cela s’était produit à Paris. Le 1er juin 1856, le peuple soleurois accepta la nouvelle Constitution avec 78% des voix.

Les trois piliers des dispositions économiques de 1874

En 1874, les trois éléments décrits ci-dessus, après avoir été expérimentés dans plusieurs Constitutions cantonales, furent intégrés dans la Constitution fédérale. Il s’agit donc de:

  1. La liberté du commerce et de l’industrie comme droit fondamental du citoyen
  2. Le principe de la liberté économique comme idée directrice et cadre pour mise ne forme de l’ordre économique et
  3. La démocratie directe comme procédure décisionnelle par laquelle le peuple donne un cadre concret à la liberté du commerce et de l’industrie – et ceci à un double titre:
    a) Toutes les «lois policières sages» (pour rester dans la diction de Thomas Bornhauser), formant le cadre réglementaire et servant le bien public, sont soumis au référendum facultatif. C’est-à-dire qu’il est possible d’exiger une votation populaire en récoltant 30'000 signatures.
    b)    Au cas où une intervention politique s’écarte du principe constitutionnel de la liberté économique, c’est-à-dire qu’elle ne correspond pas à l’ordre économique libéral, une votation populaire est obligatoire. En d’autres termes: les réglementations s’écartant du principe de la liberté du commerce et de l’industrie, sont admissibles – mais uniquement avec l’approbation du peuple et des cantons. Ainsi, les ateliers nationaux étatiques, tels qu’ils furent aménagés par les socialistes en France, auraient aussi été possibles en Suisse – mais uniquement avec l’approbation du peuple et des cantons. Selon le constituant, c’est le seul moyen de garantir la paix sociale – véritablement une solution «sage», qui aurait plu à Thomas Bornhauser. – On intégra en outre la règle suivante: l’initiative pour une modification de la Constitution fédérale peut provenir en Suisse du Parlement ou directement du peuple, à condition que les citoyens intéressés récoltent (à l’époque) 50'000 signatures après avoir déposé à la Chancellerie fédérale une proposition rédigée de toutes pièces ou conçue en termes généraux pour une révision totale de la Constitution.

Cette conception unique et exceptionnelle de l’ordre économique permet au peuple aujourd’hui encore de participer directement à la définition du cadre réglementaire pour l’économie, de le perfectionner et de l’adapter en permanence aux besoins actuels. De 1874 jusqu’à aujourd’hui, plus de 600 votations populaires fédérales ont eu lieu (parmi lesquels environ 200 ont été initiées par des initiatives populaires), dont une centaine concernaient des questions touchant à l’économie ou à l’ordre économique. Il s’agissait notamment des formes d’emploi, de la protection de santé, de la durée maximale de travail hebdomadaire, des vacances, de la participation, des caisses de pension, de l’assurance-accidents, du salaire minimal, de la formation professionnelle, des salaires des cadres supérieurs etc. Il y eut aussi une multitude de projets concernant l’agriculture. On vota sur des sujets tels que la gestion des crises, la lutte contre le chômage, la protection des locataires, la politique conjoncturelle et la promotion de diverses branches économiques. On vota sur des sujets du commerce extérieur, tel que l’accord de libre-échange avec la Communauté européenne (CE) de 1972, puis également, à plusieurs reprises, sur des questions fiscales, monétaires, sur les réserves d’or et les dispositions constitutionnelles sur la monnaie. – Dans ce contexte, il est remarquable que ni au niveau de la Confédération ni dans les cantons de nouveaux impôts ou leur augmentation ne peuvent être introduits sans être obligatoirement soumis au verdict du peuple.
Il convient d’ajouter encore ceci: si l’on inclut les votations populaires ayant lieu dans les 2600 communes et les 26 cantons (où l’on décident dans les urnes par exemple de la hauteur des impôts sur le revenu et sur la fortune, du code du commerce et de l’industrie et de la loi sur la fermeture des magasins), il s’agit de dizaines des milliers de votations, à quelque niveau que ce soit, qui définissent et développent le cadre réglementaire de l’économie suisse. Personne ne les a comptées.
De nombreuses votations économiques dans les années 1930 – un réel test
d’endurance pour la démocratie directe
Dans l’histoire de l’Etat fédéral, il y eut une période avec un nombre particulièrement élevé de votations populaires sur des questions économiques. Elles méritent d’être analysées en détail. Dans les années 1930, l’économie mondiale était à la dérive. Les grands pays, tels les Etats-Unis ou l’Allemagne, avaient un taux de chômage de 20% et plus. Hitler réussit à profiter de cette situation pour conquérir le pouvoir. En Suisse, les difficultés économiques et la détresse sociale étaient également grandes.
Il est bien compréhensible que les citoyens se demandaient dans cette situation désolante si l’économie ne devait pas être réorganisée de fond en comble et si l’ordre économique libéral ne devait pas être abandonné. Comme mentionné ci-dessus, les divergences politiques ne furent jamais aussi profondes et les points de vue concernant les cadres réglementaires de l’économie et de l’ordre politique des divers camps politiques, de la gauche à la droite, aussi éloignés. Les libéraux, les conservateurs, les socialistes, les syndicalistes, les radicaux, les catholiques traditionnalistes, les bourgeois centristes, les ouvriers et les entrepreneurs, les communistes, les frontistes etc. De ces cercles sont issues à cette époque dix initiatives populaires très différentes, dont certaines voulaient totalement renverser la vie économique et changer radicalement l’ordre économique. Deux initiatives traitaient du «droit de l’homme au travail», une autre voulait instituer des programmes étatiques de création d’emplois, une autre combattre la crise à l’aide d’une économie dirigée par l’Etat, une autre poursuivait l’objectif d’instaurer à côté du Parlement un Conseil économique qui règlerait les questions de l’économie, une autre voulait transformer l’économie selon des critères socialistes et coopératifs, plusieurs voulaient renforcer la démocratie directe dans le domaine de l’économie, pour d’autres, elle était un modèle du passé etc. – Le Conseil fédéral devait en ce temps-là certainement se demander si l’on pouvait encore diriger un pays de cette manière. – Oui, on peut. Alors que dans les pays limitrophes les opposants politiques se livraient des batailles de rues et que des régimes totalitaires s’installèrent, on récoltait des signatures en Suisse – dans tous les camps politiques – et ceci en grande quantité. Il y eut de nombreuses votations populaires qui furent un réel test d’endurance pour la démocratie directe et pour l’ordre économique libérale.
La Suisse réussira-t-elle cette épreuve dans la situation tendue de l’époque et retrouvera-t-elle à nouveau une voie commune? La cohésion et la paix sociale pourra-t-elle être sauvegardée? Vous trouverez les réponses dans la partie 3 de cet article.    •

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