Le «grand Stucki» – un négociateur suisse doté d’une solide personnalité

par Marianne Wüthrich, docteur en droit

Le Conseil fédéral représente-t-il la Suisse ou l’UE? Voilà la question soulevée récemment dans nos colonnes suite à une conférence de presse du Conseil fédéral («Beaucoup de brouillard et peu d’informations sur les plans du Conseil fédéral», Horizons et débats no 19 du 27/7/15). Depuis le Non du peuple suisse du 6 décembre 1992 à l’entrée dans l’Espace économique européen (EEE), les citoyens critiques se heurtent de plus en plus au fait que les négociateurs suisses se montrent peu enclins, lors de négociations avec Bruxelles ou Washington, d’atteindre les meilleurs résultats possibles pour notre pays – quel qu’en soit le motif. Il est pourtant évident pour tous que la Suisse, en tant que petit Etat, ne peut atteindre ses buts face aux grandes puissances qu’à condition que le Conseil fédéral et ses négociateurs ne se plient pas à chaque grondement impérial, mais qu’ils se placent d’égal à égal avec leurs interlocuteurs en étant sûr de leur positions.
Walter Stucki (1888–1963) était un des hommes politiques suisses qui s’engagea avec toute ses forces et sa personnalité en faveur du pays en réalisant souvent des résultats étonnants. Ce Suisse droit et courageux ne se laissa intimider ni par le régime nazi ni par les puissances victorieuses de la Seconde Guerre mondiale et s’impliqua à tout moment pour les intérêts suisses, selon les nécessités et le lieu où il se trouvait, ainsi que pour les personnes d’autres nationalités. La lecture de sa biographie, notamment l’époque de son activité de négociateur et d’ambassadeur lors de l’entre-deux-guerres, est une expérience toute particulière – et non pas seulement pour les Suisses! (Konrad Stamm, «Der ‹grosse Stucki›. Eine schweizerische Karriere von weltmännischem Format», Zürich 2013)

Né en 1888 à Berne, Walter Stucki étudia à l’université de cette ville le droit, l’histoire et l’économie nationale (p. 27sq.). A 29 ans déjà, le jeune juriste qui travaillait dans un bureau d’avocat bernois fut nommé secrétaire générale au Département de l’économie publique par le conseiller fédéral Edmund Schulthess. C’était en été 1917, donc vers la fin de la Première Guerre mondiale. (p. 37)

1917–1919: premières négociations économiques en Suisse et à l’étranger dans des temps difficiles

La Commission des questions économiques, dont Stucki obtint la direction, fixa par exemple, des prix maxima pour les denrées alimentaires suite à la misère au sein de la population. Elle décida également que de nombreux soldats obtinrent des congés au temps des récoltes des céréales et des fruits, car leur présence était indispensable dans leurs exploitations agricoles. De par son action énergique et compétente, Stucki conquit rapidement la confiance du Conseil fédéral dans son ensemble et fut nommé à l’âge de 30 ans déjà directeur des délégations de négociations économiques dans le pays et à l’étranger. Très vite, il s’avéra qu’il était «un excellent négociateur sachant utiliser tous les moyens de la tactique de négociation de manière ciblée et très souvent avec succès». (p. 42)
Par la suite, nous allons présenter trois des plus impressionnants exemples de la riche action de Walter Stucki, survenus dans des situations géopolitiques extrêmement difficiles, et dans lesquels, «le grand Stucki» – surnom que les Suisses de l’époque ne lui donnèrent pas seulement en raison de sa taille de 1 mètre 87 – réalisa tout ce qui était en son pouvoir. Tout d’abord, les négociations économiques absolument vitales pour la survie de la Suisse avec le ministre national-socialiste de l’Economie du Reich Hjalmar Schacht; puis, comment Walter Stucki devint citoyen d’honneur de Vichy et finalement les négociations pour l’Accord de Washington de 1946.

L’affrontement avec le ministre de l’économie national-socialiste Hjalmar Schacht

On ne peut que recommander, aux hommes politiques et négociateurs actuels, la lecture du récit décrivant comment le «grand Stucki» obtint d’excellents résultats face au régime national-socialiste, sans dévier d’un millimètre de sa ligne de conduite, tout en maintenant la dignité et la souveraineté du pays.
Malgré l’accord économique entre la Suisse et l’Allemagne de 1933 favorisant les exportations allemandes au détriment des exportations suisses, le président de la Reichsbank allemande et ultérieurement ministre de l’Economie du Reich Hjalmar Schacht reprocha au Conseil fédéral en décembre 1933, de mener une politique anti-allemande et de ne pas reconnaître «les signes du temps». (p. 74s.)
Trois jours plus tard, Walter Stucki lui riposta avec un discours de deux heures et demie, que la «Neue Zürcher Zeitung», reprit sur la Une en l’intitulant «Discours d’un homme d’Etat de d’envergure réellement exceptionnelle». («Neue Zürcher Zeitung» du 14/12/1933)

«Maintenant, nous ne pouvons pas courir après les Allemands et ne devons surtout rien leur céder!»

Le marathon des longues négociations, découlant de ce prélude verbal, était composé du côté allemand de fréquents ultimatums ou de ruptures de négociations, du côté suisse de réflexions soigneuses pour déterminer le point précis du maintien de sa position concernant les nécessités premières pour la population et les entreprises dans les temps difficiles de la crise économique. Mais il fallait aussi se rapprocher des positions allemandes – toujours en sauvegardant sa propre dignité et sa souveraineté.
Le régime allemand exigea par exemple, comme condition préalable à un nouvel accord économique, le versement de plusieurs millions de francs par la Suisse.
Le 29 mars 1935, on se mit d’accord «grâce à des substantielles concessions de la Suisse – dont le paiement d’une compensation à la Deutsche Reichsbank à hauteur de 4,1 millions de francs.» (p. 76) Le lendemain, la délégation allemande déclara qu’elle venait de recevoir la directive de Berlin que l’accord négocié la veille était caduc: «La condition préalable pour la reprise des négociations était l’augmentation du paiement suisse à la Reichsbank de 4,1 à 6,5 millions de francs.» (p. 76) De telles situations se répétèrent souvent par la suite.
De pareilles tentatives de pression de notre voisin au nord, mais également de Bruxelles et de Washington, ne nous sont pas inconnues au XXIe siècle. Walter Stucki cependant, avisa le Conseil fédéral le 1er avril 1935: «Nous voilà donc face à un ultimatum brutal. Maintenant nous ne pouvons courir après les Allemands et ne devons surtout rien leur céder.» (p. 77)
Et ô surprise – la position claire du gouvernement suisse et de son négociateur porta ses fruits: six jours plus tard, Walter Stucki déclara, après des entretiens de cinq heures avec Schacht à Bâle, qu’on venait de conclure «un nouvel accord honnête». (p. 78)
Conclusion: Voilà donc un petit extrait des longues et difficiles négociations que Walter Stucki dut mener, au nom du Conseil fédéral, avec un partenaire contractuel indigne de confiance comme l’était le gouvernement national-socialiste allemand. Nous autres lecteurs actuels, ne sommes guère capables de nous imaginer dans quelle situation particulièrement précaire se trouvait la Suisse à la veille de la Seconde Guerre mondiale. Cette lecture nous offre un aperçu de l’époque et l’engagement des générations de nos parents et grands-parents – dont Walter Stucki faisait part – mérite notre plus grande admiration.

Comment Walter Stucki devint citoyen d’honneur de Vichy

Le 1^er septembre 1939, au début de la guerre, Walter Stucki se trouvait à Paris, dans sa fonction d’Ambassadeur suisse. En juin 1940, quand Paris fut occupé par les Allemands, il déménagea avec tout son personnel à Vichy, la nouvelle capitale de la partie encore inoccupée de la France. Il y resta également pendant l’occupation allemande qui dura jusqu’en septembre 1944.

La Suisse neutre reprend la représentation de 20 Etats dans la France occupée

Quand, au cours du mois de novembre 1942, les blindés allemands traversèrent la ligne de démarcation entre la France occupée et la France encore libre, la plupart des corps diplomatiques étrangers quittèrent Vichy. Ce fut également le cas de la délégation américaine, bénéficiant d’un sauf-conduit accordé par Stucki. Dès ce moment, 20 Etats confièrent la représentation de leurs intérêts à la Suisse ce qui obligea Stucki à procéder à une augmentation de son personnel d’ambassade. (p. 196)

Juin 1944: seulement une Suisse vigilante peut servir de médiateur avec succès

En juin 1944, la situation en France était confuse et explosive. En effet, après le débarquement en Normandie, les troupes alliées avancèrent. Au même moment, divers mouvements de résistance étaient actifs et les Allemands aménageaient la ville de Vichy en forteresse sévèrement gardée, car ils s’attendaient chaque jour à une attaque de la Résistance. Dans cette situation, Walter Stucki tentait de tout faire pour que le changement de gouvernement soit le moins sanglant possible.
Alors que d’autres diplomates se barricadaient à Vichy ou s’éloignèrent camouflés, par des sentiers secrets, Stucki circula dans sa voiture diplomatique avec un grand drapeau suisse à travers cette région extrêmement dangereuse en klaxonnant pour attirer l’attention des postes de contrôle éventuels à temps, leur expliquant la position neutre de la Suisse et déclarant ouvertement, par exemple, au poste allemand son intention de rencontrer la Résistance en vue d’un pourparler. Pendant tous ces trajets, il portait bien visiblement son pistolet d’officier ainsi qu’une mitraillette avec de la munition. (p. 227–232)
Et Konrad Stamm d’écrire: «Selon la vision de Stucki, seul une Suisse vigilante pouvait servir de médiateur avec succès. Quiconque révélait des signes de faiblesse, n’était pas reconnu par les parties en conflit comme arbitre. Seul celui qui représentait fièrement son pays et regardait sans peur les deux parties armées, avait une chance d’être pris au sérieux et de voir ses propositions acceptées.» (p. 236)

Début septembre 1944: l’action légendaire du «grand Stucki»

Après l’obtention de Walter Stucki, de l’arrestation du maréchal Pétain (président du gouvernement fantoche français à Vichy) à l’âge de 88 ans, et de sa capture, lors d’une attaque factice des Allemands, en toute dignité et sans recours à la force (pp. 234–238), il obtint des commandants des troupes allemandes l’accord de ne pas traverser la ville de Vichy, mais de la contourner lors de leur retrait. Ainsi, il évita une dernière expérience violente aux habitants. (p. 238s) Aux yeux de la Résistance, la population de Vichy se composait en grande partie de collaborateurs. Stucki obtint d’elle que Vichy soit épargné. Grâce à lui, trente soldats allemands gravement blessés pûrent être transférés avec l’aide de la Croix-Rouge à l’hôpital de Vichy et furent bien soignés et traités par les infirmières et les médecins français. (p. 240)
Dans la nuit du 5 au 6 septembre 1944, Vichy fut occupé par les troupes de la Résistance française sans qu’un seul coup de feu soit tiré. Le lendemain, Walter Stucki quitta la ville à la tête du corps diplomatique pour rentrer à Berne.
Reconnaissance par le biographe:
«Stucki fut la seule instance qui s’était révélée capable de fonctionner et d’imposer sa position dans la capitale avant et aussi après le changement du gouvernement. Grâce à lui, les habitants de Vichy pouvaient encore habiter dans des maisons indemnes […]. Ils le remercièrent en lui décernant le titre de citoyen d’honneur de la ville lors d’une magnifique cérémonie d’adieu le 7 septembre à laquelle presque toute la population participa.» (p. 241s.)
Que peut-on ajouter? Peut-être encore ceci: En 1961, l’Harmonie de la ville de Vichy vint interpréter des œuvres musicales en l’honneur de Walter Stucki devant sa maison à Berne.

Washington 1946: les puissances occidentales victorieuses veulent imposer leur loi

«Le 4 mars, des négociations, décisives pour l’avenir de la Suisse, devaient commencer à Washington […].» Walter Stucki «était le seul qu’on reconnût comme capable d’affronter […] les puissances occidentales victorieuses de la Seconde Guerre mondiale, les Etats-Unis, l’Angleterre et la France.» (p. 9s.)
Car les puissances victorieuses devaient payer leurs immenses dettes de guerre. Leur besoin urgent d’argent les mena à l’idée d’exiger leurs «droit des vainqueurs» non seulement des perdants de la guerre mondiale, mais aussi des Etats neutres. Donc, ils projetèrent la saisie de la propriété privée allemande en Suisse et son utilisation pour financer leurs frais de guerre. Ils répandirent à l’époque déjà le mensonge que la Suisse aurait, en achetant aux Allemands de l’or volé, procuré les devises nécessaires aux Nazis pour continuer la guerre. Pour faire pression, les Etats-Unis avaient par précaution déjà bloqué les actifs suisses aux Etats-Unis, établi des «listes noires» des entreprises suisses, rendant ainsi toute activité commerciale quasi impossible sur le territoire des alliés. (p. 13s.)
Toute cette machination ne correspondait nullement au droit international: ni l’intention de présenter une facture à la Suisse neutre pour la Seconde Guerre mondiale, ni le blocage des comptes suisses ou l’élimination effective des entreprises suisses n’étaient légaux. Outre les effets économiques massifs, des mesures pareilles représentaient sans aucun doute une lourde ingérence dans la souveraineté de la Suisse. De plus, le droit étranger aurait été appliqué sur sol suisse par des juges étrangers.
Comparons maintenant l’attitude et la manière de négocier de Walter Stucki avec par exemple le défaitisme de notre Conseil fédéral actuel face à l’accord sur l’impôt successoral avec la France ou l’«accord» FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act) avec les Etats-Unis – les deux dictés par l’étranger.
En raison de la situation défavorable, Walter Stucki n’était pas très enclin d’assumer la responsabilité du mandat de Washington. «Lorsqu’il avança le 18 mars 1946 dans la capitale américaine au pupitre de l’orateur pour ouvrir la conférence, […] du haut de ses 1mètre 87, sa prestance rayonna encore davantage.» (p. 12) Ce discours lui procura le respect nécessaire auprès de la délégation des trois pouvoirs occidentaux: «Nous savons que dans vos documents administratifs, vous parlez sans ambages de la nécessité de renforcer les mesures de pression économiques à l’égard de la Suisse. Certes, vous pourriez nous mettre à genoux comme Hitler aurait pu le faire pendant toute la guerre. Cependant, nous ne pouvons nous imaginer que vous avez simplement oublié l’une des plus belles et importantes déclarations de votre grand président défunt.» Stucki termina son discours par les mots de Franklin Roosevelt de 1943: «Les droits de chaque nation, qu’elle soit grande ou petite, doivent être respectés et être préservés […]. La théorie que le fort doit maîtriser le faible, est la théorie de nos ennemis, et nous la refusons.» (p. 12s.)

Les négociations menées de manière acharnée ont duré deux mois. La Suisse n’avait pas d’autre alternative que de conclure un accord, sinon elle aurait dû s’attendre à d’autres méthodes de chantage au cours des années suivantes. (p. 14s.) Stucki lui-même n’était pas tout à fait satisfait du traité négocié, car il avait proposé 100 millions de dollars et dut finalement accepter un montant sensiblement plus élevé, c’est-à-dire de 250 millions.
Quelques années plus tard, cependant, on réalisa que Walter Stucki avait obtenu un bon succès pour la Suisse: avec l’accord du 25 mai 1946, les comptes suisses furent libérés aux Etats-Unis et les «listes noires» des entreprises suisses furent supprimées. En outre, selon le texte de l’accord «toutes les questions concernant l’or volé ont été résolues».¹
Les Américains avaient apparemment «oublié» cette disposition de l’accord lorsque, dans les années quatre-vingt-dix, ils exigèrent des grandes banques suisses quelques milliards supplémentaires.

«Indépendamment du fait si son interlocuteur était un envoyé spécial du président des Etats-Unis, un membre du gouvernement fédéral suisse, un général nazi allemand ou un maréchal français, Stucki ne négocia jamais en position du plus faible, du quémandeur, du représentant d’un petit Etat de second rang. Avec ses arguments objectifs et clairement formulés, ses interventions et propositions juridiquement bien fondées, sa force de persuasion personnelle, sa patience et sa ténacité […], il se plaça toujours d’égal à égal avec ses interlocuteurs et ne se laissa jamais reléguer à un niveau inférieur.» (p. 378)
«Dans le petit Etat suisse, auquel on fit sentir pendant l’entre-deux-guerres, de manière toujours plus oppressante la supériorité et l’arrogance des grands pouvoirs et de leurs représentants, on salua avec enthousiasme, la forte personnalité d’un représentant de la Confédération face à ses partenaires de négociation étrangers […]. Ses concitoyens réalisèrent rapidement combien Stucki représentait bien le pays lorsqu’il était au front des négociations. Il ne se taisait pas, en raison de son appartenance à un petit Etat, pour laisser le déroulement des discussions aux représentants des Etats, dont le territoire, le nombre d’habitants ou la force de l’armée était beaucoup plus grands.» (p. 379s.)

«Si l’on s’interroge sur la contribution principale que Stucki a apporté au pays au cours de sa carrière, c’est incontestablement l’ensemble des négociations économiques dirigées avec l’étranger qui sont le plus appréciables. De ces négociations, il résulta un réseau d’accords, grâce auquel la Suisse, lors du déclenchement de la Seconde Guerre mondiale en 1939, se trouva en bien meilleure posture qu’en 1914, concernant l’approvisionnement du pays en denrées alimentaires et en énergie; et à plus forte raison parce que c’est grâce au talent de négociation de Stucki que la Suisse obtint à nouveau des livraisons de céréales et de charbon à la fin de la guerre.» (p. 375s.)

«Des paroles claires accompagnées de réelles connaissances sont souvent plus appropriées que le béni-oui-oui diplomatique: face à l’étranger, nous ne devons pas rechigner à prendre une attitude plus offensive.» (dixit le diplomate économique Luzius Wasescha, cit. selon la NZZ am Sonntag du 12/8/12)

«Dans l’histoire de notre petit pays, il y eut à chaque génération une ou deux personnalités dont l’influence, au cours de leur vie, marqua le destin de la Suisse, en raison de leurs capacités, leurs actions et le rôle octroyé. Des personnalités qui améliorèrent le destin de la Suisse. Le ministre Stucki était une de ces personnalités extraordinaires. […] Il a sacrifié ses meilleures forces pour notre pays. C’est pourquoi nous lui exprimons notre plus grande gratitude.» (Conseiller fédéral Petitpierre lors de la cérémonie funèbre pour Walter Stucki, le 11 octobre 1963)