Agriculture et démocratie directe (4e partie)

La Suisse à la recherche de sa voie

par Werner Wüthrich, docteur ès sciences politiques

Dans le domaine de la politique agricole suisse, on était, récemment encore, confronté à quatre projets différents de modifications de la Constitution: trois initiatives populaires fédérales et un contre-projet parlementaire: l’«Union suisse des paysans» (USP) a déjà retiré son initiative «Pour la sécurité alimentaire» ainsi le contre-projet parlementaire à cette initiative sera soumis au peuple le 24 septembre. Le syndicat agricole «Uniterre» d’une part et le parti des Verts avec le WWF d’autre part ont également déposé des initiatives populaires: «Pour la souveraineté alimentaire» et «Pour des aliments équitables». Celles-ci seront soumises au verdict de la population plus tard.
Le cumul de propositions venant du peuple n’a rien d’inhabituel en Suisse. C’est la preuve de l’importance des paysans dans le pays. La politique agricole subit des transformations importantes depuis environ quarante ans. En outre, fait remarquable, il n’y eut jamais depuis la Seconde Guerre mondiale, autant d’initiatives populaires et de référendums, dans aucun autre domaine de la politique. On peut très bien illustrer le fonctionnement de la démocratie directe, comme elle s’est développée en Suisse, par cet exemple.
Voici un bref résumé de la partie 3 de cette suite d’articles concernant la démocratie directe et l’agriculture paru dans «Horizons et débats» no 3/4 du 6/2/17: En 1948, le peuple avait accepté un nouvel article constitutionnel et en 1952 une nouvelle Loi fédérale sur l’agriculture. Le tout comprenait une planification étatique et pour une imposition des prix pour le pain et le lait ainsi qu’une protection douanière. Toutefois, cette politique était une entrave pour l’adhésion à l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce GATT – fort important pour une Suisse exportatrice. En 1966, le conseiller fédéral Hans Schaffner réussit à conclure un statut spécial permettant à la Suisse d’adhérer au GATT tout en conservant pendant près de trente ans une politique agricole indépendante et souveraine. Pendant ces années, on eut affaire à la surproduction, aux questions environnementales et à la protection des animaux.

Dans les années 1960, la production augmenta de façon inconsidérée du fait de l’importation de fourrage bon marché. Les difficultés vinrent de la mise en place d’entreprises spécialisées et non tributaire du sol avec élevage industriel, exploitées au moyen de nourriture animale bon marché venant de l’étranger. En premier lieu, on faisait de l’élevage intensif de porcs et de volaille et des grandes exploitations de bovins destinées à l’engraissement. On put ainsi élever un nombre d’animaux plus élevé que la quantité de fourrage fourni par les terres.
Ce développement désastreux était le fruit d’une euphorie s’étendant sur tout le pays. L’économie explosait et on se trouvait dans une période de conjoncture élevée. On délaissa la protection de l’environnement et des animaux, pour se lancer dans tous les projets promettant des gains rapides.
On se mit à parler d’«usines d’animaux», notion utilisée pour la lutte politique. Les aspects problématiques de l’agriculture trouvèrent de plus en plus leur place dans les débats politiques. Outre les notions telles que le «lac de lait», la «montagne de beurre» on créa aussi les «montagnes de viande». Le Conseil fédéral et le Parlement tentèrent de mettre un frein à cette euphorie en prenant, au cours des années 1960, de nombreuses mesures de droit d’urgence pour freiner la surchauffe conjoncturelle. Cela alla jusqu’aux limitations dans les crédits et des interdictions de construire.
Le Conseil fédéral tenta de stopper ce développement malsain de l’agriculture, en imposant des droits de douane importants sur les fourrages importés. Cela fâcha les petits producteurs ne possédant que peu parcelles de terres et pouvant mieux s’en tirer avec des fourrages bon marché de l’étranger.
La crise de la vache folle (ou scandale ESB) qui survint dans les années 1990 était également liée aux questions des fourrages. Cette façon répandue mais malsaine de nourrir les animaux ruminants avec de la farine animale fut reconnue comme en étant la cause, pouvant provoquer chez les êtres humains la maladie de Creutzfeld-Jakob mortelle dans certains cas. La population en fut fortement ébranlée et, de ce fait, sensibilisée aux questions agricoles.

Qu’en est-il de la politique agricole?

On comprit dès les années 1970 que la politique agricole devait être revue. La population était préoccupée non seulement par les excédents, mais aussi par la protection des animaux ainsi que les questions brûlantes concernant l’environnement et la protection des eaux. Il en résulta trois initiatives populaires orientées vers l’avenir: en 1971, le peuple accepta à plus de 90% des voix un nouvel article sur l’environnement à ancrer dans la Constitution. En 1973 et en 1975, deux autres initiatives concernant la protection des eaux et de l’énergie hydraulique ainsi que des animaux furent largement acceptées. La qualité de l’eau, par exemple dans les lacs de Zurich et de Lugano, était à tel point détériorée que les autorités avaient dû interdire la baignade.
Des mouvements populaires se formèrent dans de nombreuses communes et régions pour imposer des moyens de production respectant les aspects sociaux et environnementaux. Des partis de gauche telle l’Organisation progressive suisse POCH (précurseur du parti des Verts) reprirent ces exigences dans leur programme. Mais les partis bourgeois passèrent, eux aussi, au vert. Il s’en suivit, bien sûr, des années avec de nombreux référendums, initiatives et votations populaires. Cela devint une des plus intenses périodes d’engagement de démocratie directe dans l’histoire de la Confédération. Mais avançons de manière ordonnée.

Introduction du contingentement laitier et premier référendum

En mars 1968, le Parlement décida d’introduire le contingentement laitier, c’est-à-dire de limiter les quantités de lait produit (que la Confédération devait reprendre) par des dispositions fédérales. Cela n’était pas entièrement nouveau. Déjà entre les années 1933 et 1936, au cours des années de crise, le Conseil fédéral avait limité les quantités de lait afin d’en empêcher une diminution brutale du prix. Dans les années 1970, il s’était efforcé de trouver une solution, sans pour autant imposer à chaque paysan une quantité donnée. En 1971, le Conseil fédéral mit en place une commission d’experts composée des professeurs Hans Christoph Binswanger et Hans Popp. Ces derniers ne se contentèrent pas d’étudier la question du contingentement laitier, mais examinèrent l’idée des paiements directs garantissant un revenu stable aux paysans – indépendamment du prix du lait fixé par l’Etat. – Mais l’époque ne s’y prêtait pas encore.
Les excédents laitiers continuèrent à grimper. On les transforma en poudre de lait, vendue par la Confédération à bas prix à l’étranger. On exporta également du beurre et du fromage à prix réduit. Cela entraîna des coûts pour la Confédération, inclus dans les comptes laitiers et provoquant des déficits accumulés (assumés par les contribuables). En 1977, le Conseil fédéral introduisit, par droit d’urgence, le contingentement laitier, décomptant, selon des critères préétablis, pour chaque paysan les quantités de lait qu’il pouvait livrer. Le Parlement adopta bientôt un projet de loi correspondant.
Il s’ensuivit un débat de démocratie directe intense: l’Union des producteurs Suisse (UPS) lança avec d’autres comités paysans de Suisse alémanique un référendum aboutissant à une votation populaire sur le contingentement laitier. Le peuple n’approuva pas l’opposition venue de la Suisse romande et accepta, en 1978, le projet du Parlement avec 68% des voix. Ce fut la première votation sur une question agricole après l’acceptation de la Loi sur l’agriculture de 1951.

La population fit encore d’autres propositions

On ne perdit pas de temps pour lancer la première initiative populaire en faveur d’une nouvelle politique agricole. L’Union centrale des producteurs suisses de lait (UCPL) lança en 1978, en commun avec des protecteurs des animaux, une initiative porteuse de 165 000 signatures «Contre les importations exagérées de fourrage et les élevages intensifs d’animaux». L’article constitutionnel proposé correspondait largement à la politique du gouvernement, tout en allant encore un peu plus loin. En effet, l’initiative exigeait du Conseil fédéral de ne pas se contenter pas de limiter la quantité totale de fourrage importé, mais de limiter en plus pour chaque paysan la quantité de fourrage achetée, comme pour le contingentement laitier. Autrement dit: la Confédération devait rationner les quantités de fourrage dans les fermes, afin de limiter les quantités de lait et de viande produites.
Le Conseil fédéral et le Parlement acceptèrent l’idée fondamentale de l’initiative et l’intégrèrent dans la Loi sur l’agriculture – toutefois sans le «rationnement du fourrage». Il était prévu de réduire les cheptels de grands animaux et de limiter le nombre de têtes par fermes. Il fallait demander une autorisation pour pouvoir agrandir ou construire des étables. De plus, il était prévu d’octroyer 100 millions de francs d’aide afin de pouvoir supprimer des exploitations entières ou en partie. Toutefois il était prévu de conserver des possibilités d’une certaine grandeur de troupeaux pour certaines fermes: 250 pièces de bétail d’engraissement, 1000 porcs d’engraissement, 1200 de poules pondeuses, etc. Cette loi agricole révisée fut mise en vigueur et l’Union centrale des laitiers retira son initiative «Contre les importations exagérées de fourrage et les fabriques d’animaux». L’Union avait donc réussi à faire pression sur la politique, grâce aux droits populaires, et obtint, au moins en partie, gain de cause.
Le référendum de l’Union des producteurs Suisse et l’initiative populaire de L’Union centrale des producteurs suisses de lait n’étaient que le début de toute une série de référendums, d’initiatives populaires et de contre-projets parlementaires. On remarqua bientôt qu’il ne s’agissait pas seulement de dire oui ou non, mais que le droit populaire engageait un véritable processus au sein de la législation.
Un exemple: un groupe de citoyens dépose une initiative populaire demandant une modification de la Constitution. Le Conseil fédéral et le Parlement en prennent connaissance et préparent avec leurs compétences et leurs spécialistes un contre-projet reprenant la proposition, mais de telle façon qu’elle corresponde mieux à leur propre politique. Parfois, les auteurs de l’initiative se déclarent satisfaits et retirent leur projet. Dans ce cas favorable aux autorités, on ne votera que sur le contre-projet parlementaire. Toutefois, si les initiateurs ne sont pas d’accord, le peuple se prononcera sur les deux propositions. Il y a encore une autre possibilité: le Conseil fédéral et le Parlement acceptent l’initiative et tentent de l’appliquer en en reprenant les points essentiels pour les introduire dans une loi fédérale. Il peut arriver que les auteurs retirent leur initiative, comme le fit l’Union laitière, supprimant ainsi la votation. Sinon, la votation aura lieu.
La politique agricole des années 1980 déclencha de grandes discussions. Pour les uns, les mesures prises allaient beaucoup trop loin, pour les autres elles étaient trop molles. Il n’y avait pas de quoi envier les collaborateurs de l’Office fédéral de l’Agriculture. La politique agricole était devenue compliquée. Les associations paysannes elles-mêmes n’y échappaient pas, contraintes à respecter des intérêts différents représentés dans leurs rangs. Cependant, à l’époque il y avait encore une certaine sincérité entre les citoyens et l’Etat, le tout correspondant à une réalité. Aujourd’hui, les signaux venant de Bruxelles sèment souvent la confusion.

«Ça suffit!»

En 1980, quelques agriculteurs ont fondé l’Association pour la protection des petits et moyens paysans («Vereinigung zum Schutz der kleinen und mittleren Bauern VKMB»). En 1985, ils lancèrent une initiative populaire «Pour une vraie agriculture paysanne». Leur mot d’ordre était «Ça suffit!» et «Nous voulons rester paysans!». Avec cette devise, ils lancèrent la lutte contre les «élevages intensifs d’animaux non tributaires du sol et l’exploitation industrielle de produits agricoles». Ils s’engagèrent pour les entreprises familiales traditionnelles produisant leur propre fourrage. Seules de telles fermes devaient bénéficier de la pleine protection agricole. Les élevages intensifs d’animaux, l’agriculture industrielle et toute activité similaire ne devaient pas bénéficier de protection. Le Conseil fédéral recommanda de refuser l’initiative sans contre-projet en admettant qu’une politique protégeant les petites et moyennes exploitations était bien souhaitable mais devait rester limitée dans une certaine mesure. Il laissa entrevoir que les paysans pourraient profiter de paiements directs suite à l’adhésion imminente de la Suisse à l’OMC. Une claire majorité du Parlement était opposée à l’initiative, tout en renonçant à proposer un contre-projet.
La votation eut lieu le 4 juin 1989. A la veille du vote, les passions se déchaînèrent. Peu avant, l’Association des petits paysans quitta l’Union suisse des paysans (USP), parce que cette dernière ne voulut pas soutenir l’initiative. – La tension était énorme lorsqu’il fut évident que l’action courageuse des petits et moyens paysans jouissait d’une grande sympathie dans la population. Le résultat fut surprenant: 49% en faveur de l’initiative. Malgré la défaite, ce fut un grand succès pour les petits et moyens paysans, et un clair avertissement aux autorités.

Viticulture

Dans les années 1980, l’agriculture suisse produisait un léger surplus dans presque tous les domaines – y compris de vin. Un arrêt parlementaire urgent devait y remédier. Mais il fut contesté dès le début: on proposa d’octroyer à la Confédération la compétence de limiter la quantité de production, si le stock était trop élevé. La qualité du vin devait également être améliorée à l’aide de mesures prises par les autorités. Puis, la teneur minimale en sucre devait être définie pour trois classes de qualité, ce qui était fort contesté. L’importation de vins étrangers devait être limitée, et les contingents d’importation vendus aux enchères périodiquement. Les grands distributeurs Migros, Denner et Coop saisirent le référendum. Dans la votation du 1er avril 1990, le peuple s’y opposa avec 53% des voix.
Déjà en 1986, le peuple avait refusé un projet voulant augmenter la production de betteraves sucrières de 20%. Ainsi, le Conseil fédéral et le Parlement échouèrent en 1990 une nouvelle fois avec un projet de politique agricole. – D’autres référendums et initiatives suivirent.

L’interaction entre peuple, gouvernement et Parlement fonctionne

Après que les petits paysans aient quitté l’organisation faîtière des paysans, l’USP, cette dernière tenta en 1989 de sortir de la défensive et lança elle-même une initiative populaire «Pour une agriculture performante et compatible avec l’environnement». L’USP voulait avant tout mobiliser sa base et montrer la direction pour une nouvelle politique agricole qui se dessinait à l’horizon. Les paysans récoltèrent en peu de temps plus de 260 000 signatures.
Le Parlement reprit la proposition de l’USP et réagit doublement: d’un part, il formula un contre-projet au nouvel article constitutionnel et d’autre part, il intégra l’objectif principal des auteurs de l’initiative dans la réforme en cours de la Loi sur l’agriculture. L’USP considéra que les buts essentiels de son initiative étaient réalisés et retira son initiative populaire.
Mais le débat démocratique concernant la nouvelle politique agricole n’était pas encore close, car il y avait encore deux autres initiatives populaires en préparation:

Un comité composé du WWF Suisse et du parti des Verts lança l’initiative populaire «Paysans et consommateurs – pour une agriculture proche de la nature». Eux aussi proposèrent un nouvel article agricole dans la Constitution fédérale.
En 1993, le comité «Ça suffit!» lança une seconde initiative populaire fédérale intitulée «Pour des aliments bon marché et des fermes écologiques». Les petits et moyens paysans avaient à nouveau formulé un projet devant mieux protéger les intérêts des exploitations familiales.

Le moratoire sur le génie génétique a été décidé par le peuple suisse en 2005. Depuis, le Parlement l’a plusieurs fois prolongé, en dernier en mars 2017 jusqu’à fin 2021. (photo keystone)

A la veille de l’adhésion à l’OMC

Entre-temps, le Conseil fédéral avait mandaté une deuxième commission d’experts sous la présidence du Pr Hans Popp au sujet des paiements directs. Cette commission présenta un rapport déclarant en substance que les paysans ne pouvaient plus s’attendre à une hausse continue des prix. Le prix du lait, fixé par la Confédération, avait augmenté entre 1980 et 1990 de 80 à 120 centimes (aujourd’hui, entre 60 et 65 centimes), comme compensation de l’inflation et dans le cadre du salaire paritaire. Selon Hans Popp, la réduction de la protection douanière dans le cadre de l’OMC et le rapprochement avec l’Union européenne feraient baisser les prix à l’avenir. La réduction des revenus pourrait, cependant, être compensée par des paiements directs indépendants des prix, en s’orientant à la surface exploitée, au nombre de têtes de bétail ou aux critères telles que la production intégrée (PI) ou la qualité bio. L’agriculture devait devenir «multifonctionnelle», c’est-à-dire, elle devait contribuer à la sécurité de l’approvisionnement de la population, à la protection des bases de vie naturelles, au maintien du paysage rural et à l’aménagement du territoire décentralisé. Les prestations économiques communautaires ne devaient plus être principalement rémunérées par les prix, mais par les paiements directs.
La nouvelle orientation de la politique agricole sensibilisa fortement les agriculteurs et la population. S’y ajouta le fait que le Conseil fédéral refusa de s’engager en faveur de la reconduction du statut particulier de 1966 que la Suisse avait obtenu auprès du GATT, ayant permis à notre pays de conduire une politique agricole indépendante pendant presque trente ans. Le 9 janvier 1992, plus de 30 000 paysannes et paysans participèrent à des manifestations à Berne, Lucerne et Weinfelden en faveur d’une finalisation compatible avec l’agriculture du cycle d’Uruguay du GATT, devant mener à l’OMC.
Le Conseil fédéral avait mandaté le Pr Heinz Hauser de l’Université de St-Gall d’une expertise sur les conséquences d’une adhésion à l’OMC. M. Hauser conclut que pratiquement toutes les branches importantes de l’industrie et des services en profiteraient. Suite à cela, les associations faîtières économiques s’adressèrent à l’Union suisse des paysans et promirent de s’engager activement en faveur du maintien de l’agriculture suisse (Lipp, Silvan: Standort Schweiz im Umbruch, p. 135). Le Conseil fédéral, lui aussi, promit d’étoffer les paiements directs et d’étudier toutes les possibilités de limiter l’importation de produits agricoles étrangers. L’USP renonça alors à lancer un référendum.

Jour noir pour le Conseil fédéral et pour le Parlement

En 1995, presque en même temps que l’adhésion de la Suisse à l’Accord OMC, d’autres importantes votations populaires furent à l’ordre du jour. D’abord, il y eut un événement politique majeur concernant la politique agricole: le 12 mars 1995, on vota sur trois projets le même jour: jamais auparavant, le peuple s’était immiscé dans un seul secteur économique avec autant d’initiatives et de référendums dans le processus constitutionnel et législatif. Jamais auparavant le Parlement avait réagit avec autant de contre-projets à des initiatives. L’interaction entre le peuple, le Parlement et le gouvernement fonctionna et la Suisse passa cette épreuve en démocratie directe avec succès:
Le weekend de vote du 12 mars 1995 fut très exigent pour les citoyennes et citoyens. En voici l’objet:

Le Parlement avait formulé un nouvel article constitutionnel sur l’agriculture sous forme de contre-projet à l’initiative populaire de l’Union suisse des paysans, tenant compte des nombreuses propositions de réforme se trouvant sur la table.
Le Parlement avait révisé à plusieurs reprises la Loi sur l’agriculture de 1952. Cette fois-ci, on prévoyait l’introduction d’une contribution solidaire pour de grandes campagnes publicitaires des associations professionnelles. Une action célèbre fut la publicité pour le fromage suisse dans le monde entier. L’équipe nationale suisse de ski alpin avec leur excellent palmarès faisait campagne pour la consommation de fromage suisse. Les skieurs très populaires Bernhard Russi, Vreni Schneider, Primin Zurbriggen et d’autres firent les descentes et les slaloms, habillés de la tête aux pieds dans leur combinaisons colorées comme un morceau de fromage d’Emmental avec ses trous caractéristiques, et ils emportèrent de nombreuses victoires toujours transmises par d’innombrables chaînes de télévision dans le monde entier. D’autres actions du même type étaient prévues. Le projet de loi prévoyait que non seulement les membres des grandes associations professionnelles seraient appelés à financer de telles campagnes publicitaires, mais que les paysans non-membres pourraient également être mis à contribution (puisqu’ils en profiteraient aussi). On pensait surtout aux petits et moyens paysans qui avaient quitté l’USP. – Ensemble avec les organisations des consommatrices et consommateurs, ils récoltèrent le nombre nécessaire de signatures pour le référendum contre ce projet de loi.
Le Parlement avait élaboré un arrêté concernant le lait disant qu’un producteur qui n’utilisait pas entièrement son contingent, voire qui fournissait moins de lait que de son droit, pouvait vendre le contingent à d’autres paysans, ou le donner en location pour un certain temps. Ainsi, le système des contingents de lait pourrait être flexibilisé. Les petits paysans avaient lancé le référendum également contre ce projet-ci, parce que les grands paysans auraient été les profiteurs. On peut bien sûr se demander pourquoi dans un tel cas, on ne pouvait pas simplement réduire le contingent et attribuer la quantité de lait «libérée» à un jeune paysan.

Ce weekend de votations du 12 mars 1995 devint un dimanche noir pour les autorités. Le souverain dit trois fois non. Le malaise à l’encontre de la politique agricole officielle s’était renforcé.
Certains parlementaires, certains membres de l’Administration fédérale et certains collaborateurs de l’Office fédéral de l’Agriculture pensèrent après cette débâcle certainement que la vie serait beaucoup plus facile et agréable si la Suisse adhérait à l’UE, afin que les questions politiques soient prises à Bruxelles loin du peuple suisse. Quelques années auparavant, le Conseil fédéral avait déclaré l’adhésion à l’Union européenne comme étant le but stratégique de sa politique et ne lâcha pas prise, malgré le NON du peuple à l’EEE du 6 décembre 1992. Cela inquiète la population jusqu’à ce jour et sème de la méfiance – notamment parce que ce serait quasiment la mort du système de démocratie directe de la Suisse.

Le débat sur la politique agricole continue – les résultats sont importants

Le 12 mars 1995 n’était pas la fin des débats. Dans les tiroirs du Conseil fédéral se trouvaient encore deux autres initiatives populaires concernant l’agriculture en attente de la votation. Les deux envisageaient également un nouvel article constitutionnel.

L’initiative populaire «Paysans et consommateurs – pour une agriculture proche de la nature» du WWF Suisse et du parti des Verts (déposée déjà en 1990).
La seconde initiative populaire de l’Association des petits et moyens paysans intitulée «Pour des aliments bon marché et des fermes écologiques» (déposée en 1994).

Les Chambres fédérales élaborèrent d’abord un contre-projet à l’initiative du WWF et des Verts. Ils partirent de leur propre contre-projet refusé par le peuple le 12 mars 1995 et y apportèrent des améliorations si convaincantes que le WWF et les Verts retirèrent leur initiative et que seul le contre-projet fut soumis au peuple. Le résultat fut surprenant: le 9 juin 1996, le peuple adopta le texte très clairement avec 78% des voix. Le soulagement de la Berne fédérale fut grand. La série des NON en politique agricole avait trouvé sa fin. Le texte soumis à la votation du 9 juin 1996 se trouve aujourd’hui encore dans la Constitution fédérale dans l’article 104. (cf. encadré p. 8)

Art. 104 Cst. – un succès, du point de vue de la démocratie

Cet article bien fondé est le résultat d’une collaboration de plusieurs années entre le peuple et le Parlement. Les paysannes et paysans, les citoyens actifs, plusieurs comités d’initiatives, de nombreuses associations, plusieurs parties, divers ONG, les membres des deux Chambres parlementaires avec leurs commissions et, finalement, le peuple souverain ont tous contribué dans plusieurs votations à accomplir cette œuvre et atteindre le but: créer une solide base de la politique agricole et instaurer des améliorations se trouvant aujourd’hui prêtes à la réalisation.
Quiconque considère le résultat de ces délibérations du point de vue de la politique nationale est impressionné et arrive à la conclusion suivante: la démocratie directe ou semi-directe a réussi l’épreuve avec succès en arrivant à un résultat beaucoup plus fondé et ancré dans la population qu’une simple décision parlementaire.

«Conséquences»

Deux ans plus tard, l’initiative populaire «Pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques» de l’Association des petits et moyens paysans fut soumise à la votation. Elle donnait la suite à l’initiative que ce même comité avait presque gagnée avec 49% des voix. Les petits et moyens paysans y soulevèrent la question des paiements directs nouvellement introduits. Les auteurs demandaient, une fois de plus, que seules les exploitations agricoles authentiques – notamment les entreprises familiales –puissent jouir pleinement de la protection agricole. Il fallait donc limiter les paiements directs: «Les paysans et paysannes produisent en respectant la nature et les animaux. S’ils remplissent ces conditions, ils ont droit aux paiements directs pour rémunérer leurs prestations aussi longtemps que ceux-ci sont nécessaires pour atteindre un revenu adapté. Les paiements ne doivent pas dépasser 50 000 francs par exploitation.» Pour les grandes entreprises, cela aurait constitué une somme clairement trop restreinte.
Cependant, les conditions pour cette votation étaient moins propices qu’en 1989 car le peuple venait d’accepter, à grande majorité, l’article 104 de la Constitution fédérale. La question soulevée, donc le problème des paiements directs arrivait trop tôt. Le 27 septembre 1998, l’initiative des petits paysans fut donc clairement réfutée par 77% des voix. – Depuis il n’y a plus eu de votation populaire concernant le domaine agricole – sauf une seule exception réjouissante cinq ans plus tard.

Agriculture sans OMG

En 2003, un comité composé d’agriculteurs, d’écologistes et de protecteurs des consommateurs lança une initiative populaire intitulée «Pour des aliments produits sans manipulations génétiques». Elle voulut atteindre une période de réflexion dans le débat concernant les denrées alimentaires génétiquement modifiées, stipulant que l’agriculture suisse devait observer un moratoire de cinq ans durant lequel elle ne serait pas exposée aux OGM. Le domaine de la recherche était exclu de cette interdiction. Le Conseil fédéral se prononça contre l’initiative, le Parlement était divisé. Le vote au Conseil national se termina ex-aequo de sorte que le non de la présidente décida du refus de cette Chambre parlementaire. Cependant le peuple le vit différemment et accepta l’initiative votée le 27 novembre 2005 par 55% des voix. Le moratoire fut entretemps prolongé plusieurs fois.

Changement de paradigme dans le sens de l’OMC?

L’accord agricole avec l’OMC de 1995 et celui avec l’UE de 1999 conduisirent à un véritable changement de paradigme dans la politique agricole et à une limitation croissante des droits populaires de démocratie directe. Les points principaux sont les suivants:

Des prescriptions limitant les quantités importées (contingents) ne sont plus permises actuellement et doivent être transformées en taxes douanières. L’importation est donc gérée uniquement par des taxes douanières. Un exemple: Une certaine quantité d’un produit est importée à un tarif relativement modéré. Une fois cette quantité dépassée, les taxes douanières sont augmentées massivement.
Le système des paiements directs était assez récent. Il égalisait les pertes de revenu. Alors qu’auparavant environ deux tiers des dépenses fédérales constituaient un soutien des prix, ce ne sont actuellement plus que 20%. Par contre, les dépenses dans le domaine des paiements directs s’élèvent aujourd’hui à plus de 75%. Elles sont débloquées selon des critères très variés: selon la surface des terres et selon le nombre d’animaux nourris avec de l’herbe ou du foin. Il y a des contributions spéciales pour les paysans de montagne travaillant des terrains escarpés, ainsi que pour la production particulièrement proche de la nature, écologique ou respectueuse des animaux. Selon le caractère de ces paiements directs, il est possible de diriger le développement de l’agriculture. Actuellement, le critère de la diversité biologique se trouve au centre. On veut que les champs soient plantés et cultivés de manière aussi naturelle que possible, ce qui revient à réduire les surfaces agricoles et à importer davantage à des prix réduits, faisant chuter continuellement le degré d’autosuffisance se trouvant actuellement à 55%. – Faut-il continuer à libéraliser l’agriculture?

Les Chambres fédérales disent non!

Dès 2001, les négociations pour davantage de libéralisation dans le domaine de l’agriculture au sein de l’OMC furent reprises (Ronde de Doha). Les négociations ont échoué pratiquement sans résultats après une décennie. Le Conseil fédéral put ainsi, pendant plusieurs années, faire pression sur la politique agricole. A plusieurs reprises, il communiqua l’aboutissement presque final des négociations de Doha et la nécessité de réformer la politique agricole dans le sens de l’OMC.
En novembre 2008, le Conseil fédéral lança des négociations avec Bruxelles afin de conclure avec l’UE un accord de libre-échange dans les domaines de l’agriculture et des denrées alimentaires. Pendant la période transitoire, des mesures d’accompagnement étaient sensées atténuer socialement les cas de rigueur. Cette politique discutable, se basant sur une fin peu probable des négociations concernant la Ronde de Doha, inquiéta autant les paysans que la population – notamment parce qu’à l’avenir le régime de l’OMC serait imposé à la Suisse et ainsi la population ne pourrait plus décider elle-même. De premières mesures allant dans le sens de l’OMC et de l’UE furent introduites. Le contingentement laitier fut entièrement aboli en 2009, la protection douanière réduite encore davantage. Certains des prix soutenus par l’Etat furent totalement ou partiellement libéralisés et les paiements directs orientés davantage sur l’entretien du paysage.
Le Parlement réagit à l’échec des négociations sur la Ronde de Doha en décrétant, en 2011, l’«interruption d’exercice» en avisant le Conseil fédéral de «stopper immédiatement» toutes les négociations entreprises avec l’UE concernant un accord de libre-échange dans les domaines de l’agriculture et des denrées alimentaire.

Nouveau changement de paradigme – dans le sens du Rapport sur l’agriculture mondiale (RAM)?

Parallèlement à la Ronde de Doha, la Banque mondiale et l’ONU ont initié en 2003 déjà un nouveau projet, élaboré par 500 scientifiques travaillant dans toutes les disciplines et issus de tous les continents. Il s’agissait tout au plus de garantir la sécurité de l’approvisionnement alimentaire au XXIe siècle. «Comment peut-on réduire la faim et la pauvreté?», était la question de base. Comment peut-on économiser les ressources naturelles pour qu’elles suffisent à une population en croissance? Comment peut-on organiser l’approvisionnement en denrées alimentaires de manière équitable, écologique et durable? Ce projet d’envergure déboucha sur le «Rapport sur l’agriculture mondiale» publié en 2008 par l’ONU. Il mit l’accent sur la nécessité de protéger et promouvoir l’agriculture locale et à petite échelle. Il mit en évidence à quel point les petites exploitations familiales, dans le monde entier dans des conditions très diverses, sont importantes pour créer des revenus suffisants pour vivre décemment.

Trois initiatives populaires reprennent les idées du RAM

En Suisse, cette analyse a trouvé une terre fertile – et comment pourrait-il en être autrement – elle a été introduite dans de nouvelles initiatives populaires, débattues actuellement, et soumises aux électeurs suisses lors d’une première votation le 24 septembre 2017. L’Union suisse des paysans a retiré son initiative «Pour la sécurité alimentaire» ce qui a eu comme effet que la votation portera sur le contre-projet du Parlement. Plus tard, les initiatives d’Uniterre «Pour la souveraineté alimentaire» et l’initiative «Pour des aliments équitables» des Verts suivront. Cette dernière préconise que les produits alimentaires importés doivent également correspondre à des normes plus élevées dans le domaine écologique et social. Uniterre veut, entre autre, faire en sorte que les paysans atteignent à nouveau leurs revenus principalement grâce aux prix de leurs produits. Le point central de toutes ces initiatives populaires est – comme si souvent déjà – la protection et la sauvegarde de l’agriculture locale.

Bref rappel et perspectives

Quiconque analyse les débats concernant la politique agricole suisse du siècle dernier, est frappé par les aspects suivants:

Avant la Première Guerre mondiale, l’ambiance en politique et en économie était similaire à celle d’aujourd’hui. On pourra à tout moment importer tout ce que nous désirerons était la devise d’alors. On peut en grande partie renoncer à la production de céréales, puisqu’elle se fait à meilleur prix dans d’autres pays. Personne ne prévoyait un éventuel changement radical. – Pendant la Grande guerre, le réveil fut brutal. Cela est également possible de nos jours. Une crise d’envergure ou une catastrophe naturelle peuvent suffire à ce que les autres pays aient eux-mêmes besoin de leurs denrées alimentaires.
Les accords et traités internationaux sur les taxes douanières et le libre-échange sont importants –, hier comme aujourd’hui – notamment pour la Suisse, pays pauvre en ressources naturelles et demeurant orienté vers les exportations. En 1966 – 50 ans en arrière – le conseiller fédéral Hans Schaffner a négocié avec ses collaborateurs dans le GATT un statut particulier pour l’agriculture suisse. Ce statut a permis à la Suisse, pendant presque 30 ans, de mener une politique indépendante. C’est en raison de ce fait que le peuple a toujours pu s’immiscer dans les débats politiques – grâce aux droits offerts par la démocratie directe – et définir ainsi lui-même l’essence de la politique du pays. Aujourd’hui, le Conseil fédéral suit une autre voie et veut internationaliser sa politique également dans le domaine de l’agriculture.

On peut concentrer les débats sur la politique agricole dans le contexte des accords internationaux sur un point central – hier comme aujourd’hui: dans le domaine agricole, il y a de nombreuses différences et de grandes diversités entre le grand nombre de pays du monde et il faut les respecter. Les denrées alimentaires sont des biens particuliers, pour lesquels d’autres règles doivent être appliquées que celles valables pour le commerce «normal» des marchandises.
L’agriculture suisse est subventionnée actuellement par des fonds de la confédération s’élevant à environ 4,5 milliards de francs. Ces contributions ont peu baissé les dernières années. Ce fait et les nombreux débats de démocratie directe des décennies passées, prouvent l’importance des paysannes et des paysans au sein du pays et
la haute estimation de leur travail par la population. Une grande majorité de la population demeure toujours et encore, prête à payer un prix plus élevé pour les produits du pays. •

Popp, Hans. Das Jahrhundert der Agrarrevolution.Bern 2000
Kölz, Alfred. Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte (mit Quellenbuch). Bern 2004
Linder, W.; Bolliger, C.; Rielle, Y. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007. Bern 2010
Lipp, Silvan. Standort Schweiz im Umbruch. Zürich 2012
Hofer, Bruno. Volksinitiativen der Schweiz. 2012
Rhinow, Réne; Schmid, Gerhard; Biaggini, Giovanni; Uhlmann, Felix. Öffentliches Wirtschaftsrecht. Basel 2011
Halbeisen, Patrick; Müller, Margrit; Veyrassat,
Béatrice. Wirtschaftsgeschichte der Schweiz im 20. Jahrhundert. Basel 2012

Constitution fédérale: article 104 sur l’agriculture du 9 juin 1996 (actuellement en vigueur)

1   La Confédération veille à ce que l’agriculture, par une production répondant à la fois aux exigences du développement durable et à celles du marché, contribue substantiellement:
a.   à la sécurité de l’approvisionnement de la population;
b.   à la conservation des ressources naturelles et à l’entretien du paysage rural;
c.   à l’occupation décentralisée du territoire.
2   En complément des mesures d’entraide que l’on peut raisonnablement exiger de l’agriculture et en dérogeant, au besoin, au principe de la liberté économique, la Confédération encourage les exploitations paysannes cultivant le sol.
3   Elle conçoit les mesures de sorte que l’agriculture réponde à ses multiples fonctions. Ses compétences et ses tâches sont notamment les suivantes:
a.   elle complète le revenu paysan par des paiements directs aux fins de rémunérer équitablement les prestations fournies, à condition que l’exploitant apporte la preuve qu’il satisfait à des exigences de caractère écologique;
b.   elle encourage, au moyen de mesures incitatives présentant un intérêt économique, les formes d’exploitation particulièrement en accord avec la nature et respectueuses de l’environnement et des animaux;
c.   elle légifère sur la déclaration de la provenance, de la qualité, des méthodes de production et des procédés de transformation des denrées alimentaires;
d.   elle protège l’environnement contre les atteintes liées à l’utilisation abusive d’engrais, de produits chimiques et d’autres matières auxiliaires;
e.   elle peut encourager la recherche, la vulgarisation et la formation agricoles et octroyer des aides à l’investissement;
f.   elle peut légiférer sur la consolidation de la propriété foncière rurale.
4   Elle engage à ces fins des crédits agricoles à affectation spéciale ainsi que des ressources générales de la Confédération.

Commentaire: Un nouvel article constitutionnel est une bonne chose. Mais a-t-il bien été mis en œuvre? – Certains membres des comités des initiatives «Pour des aliments équitables», «Pour la souveraineté alimentaire» et certaines voix de l’Union suisse des paysans USP soulignent que leurs initiatives populaires n’auraient pas été nécessaires, si l’article 104 avait été mis en œuvre intégralement.