Un accord-cadre avec l’UE que personne ne connaît …

Les antécédents

par Werner Wüthrich, docteur ès sciences politiques

Tout le monde parle aujourd’hui de l’accord-cadre avec l’UE qu’en réalité personne ne connaît encore. On sait uniquement qu’il y aura une «reprise automatique du droit» et une nouvelle version d’un «tribunal d’arbitrage». Depuis 2014, le Conseil fédéral mène des négociations avec l’UE sans en dévoiler le contenu. Maintenant, il s’est mis d’accord sur une ligne commune et veut conclure les négociations en cours d’ici la fin de l’année. – En prenant en compte les antécédents, il devient clair à quoi ressemblera l’accord-cadre. Il est donc nécessaire de faire un retour en arrière d’un bon quart de siècle.

«L’UE est en train de s’armer militairement contre la Russie et d’intégrer plus étroitement les Etats membres neutres que sont la Suède, la Finlande et l’Autriche. Donc, la Suisse a raison de garder ses distances politiques. Les sondages suisses montrent que 90% des Suisses tiennent à leur neutralité.»

Le rapport Hauser

En 1990, deux années avant le référendum sur l’EEE en Suisse, le Conseil fédéral mandata l’économiste et professeur saint-gallois Heinz Hauser, directeur de l’Institut économique des Affaires étrangères de l’Université de Saint-Gall, d’analyser l’impact économique global sur la Suisse des trois alternatives de politique européenne que sont la CE, l’adhésion à l’EEE et l’«alleingang». Cet avis de droit a été publié en 1992. Cependant, le résultat ne fut pas celui que le Conseil fédéral souhaitait (Hauser 1992). Alors que presque tous les économistes des Hautes Ecoles suisses plaidaient en faveur de l’EEE ou de l’adhésion, Hauser se prononça de manière plus différenciée. Il parvint à la conclusion que l’Accord de libre-échange de 1972 et les nombreux traités complémentaires de la Suisse garantissaient déjà un bon accès au marché et qu’il ne fallait s’attendre à des discriminations sérieuses. En outre, les entreprises suisses étaient déjà bien représentées dans les pays de la CE. Le gain supplémentaire suite à l’intégration économique de l’EEE ou à l’adhésion à la CE seraient minime et un «alleingang» actif économiquement justifiable. Par «alleingang», Hauser voyait la poursuite de la politique bilatérale dans le cadre de l’Accord de libre-échange et non pas un isolement économique.
Selon Hauser, l’EEE signifierait que la Suisse devrait entreprendre des mesures de libéralisation importantes dans certains domaines, ce qu’il trouvait souhaitable. Cependant, après un non à l’EEE, la Suisse pourrait entreprendre ces démarches librement et de manière autonome (Lipp 2012, p. 104).

Vote de l’EEE de 1992

L’EEE est devenue une véritable épreuve en Suisse. En politique, dans l’administration et dans la population, trois camps se formèrent. Les uns considéraient l’adhésion à l’EEE comme un compromis entre la politique actuelle, fondée sur l’Accord de libre-échange de 1972, et l’adhésion à l’UE. Le négociateur, Franz Blankart représentait cette voie du milieu. Le chef du Département de l’Economie, Jean-Pascal Delamuraz et le conseiller fédéral Pierre Felber, (chef du DFAE) défendaient une position opposée. Pour eux, l’EEE représentait l’occasion d’une «ouverture» complète de la Suisse envers l’«Europe» et une solution de transition, voire un tremplin pour une future adhésion à l’UE. Le troisième camp, auquel appartenait le conseiller national et président de l’UDC Christoph Blocher et de nombreux autres personnes de presque tous les partis, s’opposèrent tant à l’adhésion à l’EEE qu’à celle de l’UE. Ils voulurent préserver la souveraineté du pays et coopérer d’égal à égal dans le cadre de l’AELE avec les pays de l’UE.
Le «groupe en faveur de l’adhésion» au Conseil fédéral fut renforcé après que l’Autriche eut présenté une demande d’adhésion en 1989. La Suisse perdit ainsi un allié important au sein de l’AELE. Lors d’une réunion historique, au cours de l’été 1992, le gouvernement dut décider si la Suisse allait présenter sa candidature à l’adhésion ou pas. A l’heure actuelle, les événements sont bien documentés. Le vote était initialement indécis – trois contre trois, parce que le conseiller fédéral Adolf Ogi (UDC) était indécis et a joué le bout de la balance. Finalement, il se mit en opposition à son parti et vota en faveur de l’adhésion. Dans un mémorable passage au Téléjournal, Ogi décrivit l’EEE comme un «camp d’entraînement» pour l’adhésion à l’UE. Peu après, le Conseil fédéral déposa une demande d’adhésion à Bruxelles. Cela fit toutefois sursauter de nombreux électeurs ayant vu dans l’EEE un simple développement de l’Accord de libre-échange de 1972 et une alternative à l’adhésion à part entière.
L’humeur dans la population ne fut rarement aussi chauffée qu’à cette époque. L’économie était également divisée. Bien que l’Union suisse des arts et métiers (usam) avait recommandé de voter «oui», elle ne participa guère à la campagne de votation. Le Parlement vota – pour la première fois de son histoire – en faveur d’un crédit pour «informer», ou plutôt faire de la propagande en faveur de l’EEE auprès de la population. Presque tous les médias soutenaient la campagne en faveur de l’adhésion à l’EEE. Le Conseil fédéral lui-même s’impliqua fortement dans la campagne de votation. Les opposants cependant firent également de grands efforts, car ils voyaient la souveraineté, l’indépendance et la démocratie directe en danger. Le conseiller national Christoph Blocher déclara: «L’EEE n’est pas un accord de libre-échange, comme on tente de nous le fait croire, mais un traité suite auquel nous cédons des parties essentielles de notre souveraineté. Tout le reste ne sont que des fioritures. Nous reprenons dans une large mesure le droit étranger. Nous reprenons également le droit futur, actuellement inconnu.» (Lipp 2012, p. 108)
Le 6 décembre 1992, le peuple rejeta de justesse le traité de l’EEE avec 50,3% de voix. Dans cette votation, il fallait atteindre la double majorité, c’est-à-dire également la majorité des cantons. Là, le rejet était clair. Dans les cantons et les demi-cantons, les électeurs avaient voté 18 contre 8. Le conseiller fédéral Delamuraz qualifia ce résultat de «jour noir» dans l’histoire de la Suisse. Aujourd’hui, l’écrasante majorité de la population voit très probablement cela différemment.

«Nous devons être meilleurs pour ne pas devoir adhérer»

Après le Non à l’EEE, le Conseil fédéral et le Parlement ont décidé, dans l’esprit de Hauser, d’engager des mesures de libéralisation globales de manière «volontaire et autonome». Celles-ci avaient déjà été planifiées avant le vote et avaient été abordées sous le nom «Eurolex». La devise du secrétaire d’Etat et négociateur face à l’EEE Franz Blankart, était la suivante: «Nous devons être meilleurs pour ne pas devoir adhérer».
Le programme fut nouvellement appelé Swisslex et aurait dû «revitaliser» l’économie suisse, qui stagnait comme d’autres pays au cours des années 1990, et renforcer la place économique de la Suisse face à la concurrence mondiale. Cette démarche était étroitement liée au programme sur le «renouvellement économique» que le Conseil fédéral avait déjà adopté dans les années 1980. Il s’agissait d’un ensemble de 22 mesures. L’élément central était la révision et le renforcement de la loi antitrust. Dans la seconde moitié des années 90 – comme dans l’UE – certaines parties du service public devraient être libéralisées et privatisées – comme la poste et la téléphonie (PTT). Des réformes axées sur l’économie de marché devaient également être mises en œuvre dans les secteurs de la santé, de la formation et de l’approvisionnement en électricité. En automne 1993, donc peu après le non à l’accord EEE, Bruxelles a manifesté sa volonté de s’engager dans des négociations bilatérales. Cela montre que l’UE était elle-même intéressée. A cette époque, par exemple, les camions de 40 tonnes de pays de l’UE n’avaient toujours pas le droit de traverser la Suisse.

«‹La Suisse ne doit pas vouloir que des cerises sur le gâteau›, était et demeure son argument classique. On n’entend presque jamais que la Suisse à elle aussi des ‹cerises› précieuses à offrir à l’UE, comme par exemple la transversale alpine du Nord-Sud pour les poids-lourds et l’électricité ainsi que la libre immigration. A cela s’ajoute que la Suisse importe de l’espace UE beaucoup plus qu’elle n’y exporte et qu’elle est un partenaire économique fiable.»

L’adhésion comme but stratégique: une stratégie de négociation bizarre

Presque en même temps, le 29 novembre 1993, a paru le Rapport du Conseil fédéral concernant la politique étrangère, dans lequel il a présenté sa future stratégie (Lipp 2012, p. 138). Il y a souligné qu’il maintenait l’adhésion à l’UE malgré le refus de l’EEE, car il s’agissait d’un but stratégique qu’on ne pouvait atteindre à court terme. Cela eut cependant des conséquences pour la délégation des négociations. Franz Blankart, qui avait négocié l’EEE et continuait à le soutenir, même après le non du peuple, fut remplacé en tant que négociateur principal par Jakob Kellenberger, qui approuvait l’adhésion à l’UE.
La délégation bruxelloise des négociations était alors dans la situation confortable de pouvoir négocier avec des personnes prévoyant d’adhérer. Quiconque désire adhérer ne défend pas de positions déviantes et demeure également prêt à accepter l’Acquis communautaire partiellement ou en entier. Il est également prêt à se soumettre et à adapter son propre système juridique. C’était le début d’une politique étrangère orientée non pas en première ligne sur les désirs de la population mais de plus en plus sur ceux de Bruxelles. Il n’est donc pas étonnant que la fondation «Jean Monnet pour l‘Europe» honora les acteurs de ce scénario, donc les Conseillers fédéraux Delamuraz et Felber ainsi que Kellenberger pour leur «politique en faveur de l’Europe». Jakob Kellenberger fut même nommé vice-président de la fondation.
Cela est tout différent des années, lorsque Hans Schaffner, Paul Jolles, Albert Weitnauer et d’autres préparaient et négociaient l’important Accord de libre-échange de l’AELE avec la CE en 1972, accepté par le peuple par plus de 70% des voix et dans tous les cantons. Par la suite, il fut constamment renforcé et amélioré par plus de cent contrats complémentaires. Ainsi, le professeur Hauser put constater en 1992 dans son expertise pour le Conseil fédéral que le bénéfice suite à l’intégration économique supplémentaire de l’EEE serait minime (Lipp 2004, p. 104). L’accord de libre-échange de 1972, généralement accepté dans la population, est la base des rapports économiques de la Suisse avec les pays de l’UE. Aujourd’hui, il est frappant qu’on ne le mentionne plus guère dans les débats concernant l’accord-cadre. Veut-on ainsi masquer que l’intégration économique est largement accomplie et que l’on poursuit avant tout le but d’intégrer la Suisse politiquement? Le Conseil fédéral a souligné dans le rapport intermédiaire sur l’Europe de 1995 que les accords bilatéraux avaient le but de «faciliter notre entière participation au processus d’intégration européen» (cf. Lipp 2012, p. 139).
Aujourd’hui on dit que la Suisse a besoin d’un accord-cadre pour s’assurer de l’accès au marché intérieur. L’UE va-t-elle remettre en question ce qui a bien fonctionné pour les deux parties? – C’est absurde. En outre, l’UE profite d’un axe nord-sud confortable et fonctionnant parfaitement pour les poids-lourds et l’électricité, dont elle ne peut se passer et qui ne va pas de soi.

«L’accord de libre-échange de 1972, généralement accepté dans la population, est la base des rapports économiques de la Suisse avec les pays de l’UE. Aujourd’hui, il est frappant qu’on ne le mentionne plus guère dans les débats concernant l’accord-cadre. Veut-on ainsi masquer que l’intégration économique est largement accomplie et que l’on poursuit avant tout le but d’intégrer la Suisse politiquement?»

Sans tenir compte du peuple

Il y eut souvent des situations dans lesquelles le Conseil fédéral lors d’apparences médiatiques devant le peuple expliquait la position de l’UE (qu’il voulait reprendre) le plus positivement possible sans y ajouter son propre point de vue. «La Suisse ne doit pas vouloir que des cerises sur le gâteau», était et demeure son argument classique. On n’entend presque jamais que la Suisse à elle aussi des «cerises» précieuses à offrir à l’UE, comme par exemple la transversale alpine du Nord-Sud pour les poids-lourds et l’électricité ainsi que la libre immigration. A cela s’ajoute que la Suisse importe de l’espace UE beaucoup plus qu’elle n’y exporte et qu’elle est un partenaire économique fiable.

Changement dans la culture politique – fin de la concordance

Le peuple et surtout la grande majorité des cantons avaient dit non à l’EEE en 1992. Le Conseil fédéral et des grandes parties du Parlement (la «classe politique») continuaient de favoriser l’adhésion – soutenus par presque tous les médias. Une grande majorité de la population resta sceptique. En 1997, le peuple s’est opposé à l’initiative populaire «Négociations d’adhésion à l’UE: que le peuple décide!» Cependant en 2002, il refusa par 81% des voix très clairement une initiative populaire fédérale exigeant le lancement des négociations d’adhésion.
Ces tensions politiques devaient obligatoirement avoir des effets dans les élections. La composition des Parlements dans les grandes communes, les cantons et dans la Confédération changea. Les trois grands partis PS, PLR et PDC, ayant tous intégré l’adhésion à l’UE dans leurs programmes politiques, perdirent au cours des années suivantes une bonne partie de leurs électeurs. L’UDC, représentant le non du peuple de 1992 et, de manière véhémente, aussi le non à l’adhésion, devint un grand parti avec environ 30% des électeurs de son côté. L’élite du PDC s’était le plus détournée de ses électeurs pragmatiques et conservateurs. Cela résulta dans un changement massif au sein des cantons majoritairement catholiques où, pendant des années, la structure du parti était restée stable. La part des électeurs du PDC a depuis baissé dans toute la Suisse de 25% à moins de 15%. Le PLR se transforma aussi. Il a bien éliminé l’adhésion de son programme. Mais les attaches politiques et l’adhésion sont toujours un sujet en discussion. La parole du PLR de l’époque «Plus de responsabilité personnelle – moins d’Etat» n’est plus de mise.
Le PS (qui a aujourd’hui encore l’adhésion dans son programme) était à l’époque de l’après-guerre encore un grand parti avec environ 30% des électeurs. Son score est tombé actuellement en-dessous des 20%. Il a commencé à sympathiser avec le marché uniformisé et néolibéral, donc transfrontalier de l’UE et propose de le compléter par des mesures d’accompagnement. Il sympathise également avec la bureaucratie géante et très coûteuse de près de 75 000 fonctionnaires, administrés de haut en bas par les pays membres «de manière socio-démocratique», c’est-à-dire étatique et internationaliste.
Le concept de l’UE contient des points de contact expliquant la collaboration du PS et du PLR depuis 1992 et également à l’heure actuelle. L’influence politique des trois partis mentionnés plus haut est restée dominante malgré les pertes dans les élections parce que leurs élites forment dans les questions importantes concernant l’«Europe» toujours et encore une sorte d’alliance qui met souvent en danger ou empêche même la concordance ayant longtemps fait ses preuves. Cette situation se retrouve également dans le débat sur l’accord-cadre.
Le niveau le plus bas dans ce développement fatal fut atteint lors de l’éviction du Conseil fédéral de l‘UDC Christoph Blocher en 2007 – malgré sa conduite efficace de son département. Les tensions politiques continuent jusqu’aujourd’hui, même si le PDC et le PLR ont éliminé l’adhésion à l’UE de leurs programmes et si le Conseil fédéral ne poursuit plus officiellement l’objectif de l’adhésion. Il a récemment retiré la demande d’adhésion suite à une décision parlementaire. Il s’avère de plus en plus qu’il ne s’agit pas de conclure un simple accord ou de permettre un soi-disant «accès au marché», existant depuis longtemps, mais d’un changement profond dans la culture politique. La raison repose dans le fait que le concept de base de l’UE n’est tout simplement pas compatible avec l’interaction traditionnelle entre le Conseil fédéral, le Parlement et le peuple dans la démocratie directe.