Le terrain pour l’accord-cadre avec l’UE est aplani

Le terrain pour l’accord-cadre avec l’UE est aplani

Un grand jeu de simulation

par Marianne Wüthrich, docteur en droit

Le 7  décembre, le Conseil fédéral a publié le projet de l’accord-cadre institutionnel avec Bruxelles – après environ quatre ans de négociations secrètes. Ce n’est certes pas un hasard, si cela se produit quelques jours seulement après le rejet par le peuple souverain de l’Initiative pour l’autodétermination. Car l’effort majeur pour faire couler cette initiative a été, pour ainsi dire, une répétition générale pour la mise en scène de l’accord-cadre en tant qu’étape – certes énorme, mais soi-disante inévitable – de la Suisse en direction de l’UE. La veille du vote, la presse quotidienne a écrit qu’«un non clair du peuple à l’Initiative pour l’autodétermination» pouvait être interprété «comme un engagement en faveur de l’Europe» («St. Galler Tagblatt» du 24 novembre). En clair: si la majorité de l’électorat pouvait être persuadée de renoncer à sa position de pouvoir suprême dans le système étatique suisse, peut-être qu’un flot continu de tromperies et de distorsions des faits pourrait la pousser vers un accord-cadre avec Bruxelles, démantelant encore davantage, petit à petit, la démocratie, l’indépendance et la souveraineté du pays jusqu’au point, où il n’en reste que des bribes …
La question de savoir si nous devons céder une grande partie de la souveraineté du pays et de nos droits politiques à Bruxelles devient une question de plus en plus urgente pour l’existence même du modèle suisse. Nous allons par la suite expliquer comment il a été possible d’en arriver là et comment la classe politique tente de faire passer l’accord-cadre en contournant le peuple. Pour la présentation des nombreux contenus contractuels, il nous faudra davantage de temps, sinon cela donne le tournis. Aujourd’hui, nous n’allons traiter que les principes fondamentaux de cet accord: la reprise du droit communautaire et le règlement des différends, ainsi que la question de savoir quels traités bilatéraux seraient soumis à l’accord-cadre.
Au printemps, le Conseil fédéral veut s’adresser à nouveau au public. D’ici là, nous citoyens ne devrions pas seulement prendre connaissance des contenus et des objectifs de cet accord, mais aussi nous occuper de la tâche urgente qui nous attend: que faire?

L’économie suisse est liée contractuellement à la CE/UE depuis 1972, avec un très efficace Accord de libre-échange pour les produits industriels (ALE) toujours en vigueur aujourd’hui et une centaine d’autres accords basés sur celui-ci. Cependant, un tel traité d’égal à égal ne satisfait plus la bureaucratie bruxelloise de plus en plus centralisatrice et autoritaire. Le grand jeu de simulation d’une intégration politique et juridique toujours plus étroite de la Suisse dans le complexe du pouvoir de Bruxelles a commencé en 1991 avec la demande d’adhésion à l’UE émise par le gouvernement. L’année suivante, il y eut, le 6 décembre 1992, le vote populaire sur l’adhésion à l’Espace économique européen (EEE) que le conseiller fédéral Adolf Ogi appela un «camp d’entraînement pour l’adhésion à l’UE». Etant donné que le peuple s’opposa à l’entrée dans l’EEE, la Berne fédérale opta pour la «voie bilatérale». En 2000, les Bilatérales I furent acceptées par le peuple. En 2004, suivirent les Bilatérales II, dont l’accord Schengen-Dublin, approuvé par le peuple lors du référendum du 5 juin 2005. En même temps, le Conseil fédéral a maintenu l’adhésion comme objectif stratégique jusqu’en 2005 – contre la volonté du peuple. Toutefois, le retrait de la demande d’adhésion n’eut pas lieu avant 2016, sous la contrainte des Chambres fédérales.

Bruxelles exige l’adaptation continuelle des accords bilatéraux au droit communautaire

Quelques années plus tard seulement, Bruxelles recommença à faire de la pression: l’exigence était de créer un «toit» pour les nombreux traités, une superstructure juridique uniforme correspondant au droit de l’UE. Les adeptes de l’UE de la Berne fédérale ont volontiers sauté dans ce train. Après la débâcle avec l’EEE, ils choisirent un nouveau nom pour la structure existante: «un accord-cadre institutionnel». Son but est de «consolider la voie bilatérale – donc l’accès au marché intérieur de l’UE – lui donner un avenir et aider à la développer». Voilà la couverture soi-disant «bénigne» pour le projet du Conseil fédéral.1 En réalité, cet accord institutionnel intégrerait la Suisse aussi fortement dans le développement de la juridiction de l’UE que sa souveraineté et nos droits populaires se réduiraient comme peau de chagrin.
Une grande partie du travail préparatoire est fait: avec beaucoup de propagande et de manipulation, les adeptes à l’UE ont – dans les domaines de la politique, de l’administration et de l’économie – récemment réussi

  • à faire accepter par le peuple, en 2017, une stratégie globale en matière d’énergie n’étant pas applicable sans accord sur l’électricité avec l’UE – comme nous l’avons appris par la suite de la conseillère fédérale Doris Leuthard.
  • à contrecarrer en 2017/2018 trois initiatives populaires sur la sécurité et la souveraineté alimentaires et sur la production durable et saine de denrées alimentaires. Celles-ci auraient beaucoup facilité la limitation du libre-échange des produits agricoles.
  • à ne pas véritablement appliquer l’article constitutionnel adopté par le peuple le 9 février 2014 concernant le contrôle indépendant de l’immigration, suite aux pressions constantes de la Commission européenne,
  • à recouvrir l’Initiative pour l’autodéter­mination d’un tel tissu de mensonges que le 25 novembre dernier deux tiers des électeurs se sont privés eux-mêmes de leurs droits et de leur pouvoir.

 «Consultations internes» au lieu d’une large discussion avec la population

Dès le début de la conférence de presse du 7 décembre, le Conseil fédéral a montré qu’il souhaitait éviter le plus longtemps possible un large débat public – de préférence, jusqu’à ce que le soi-disant point de non-retour soit atteint? D’une part, il ne soumet pas le projet d’accord-cadre à la procédure de consultation habituelle en Suisse, à laquelle tous les cantons, les partis et les associations, les groupes de citoyens intéressés et les citoyens individuels peuvent participer et dont tous les documents sont publiquement accessibles. Au lieu de cela, le Conseil fédéral a ouvert le 7 décembre «une procédure de consultation – non pas publique, mais que pour des milieux concernés», [se référant uniquement aux partis, aux cantons et aux partenaires sociaux]. Selon le Conseil fédéral, des divergences subsistent avec Bruxelles sur certains points importants, tels que les mesures d’accompagnement pour la protection salariale et la directive relative au droit des citoyens de l’Union (SRF News du 7 décembre).
Notons dans ce contexte qu’en démocratie directe, tous les électeurs appartiennent aux «milieux concernés», car, un jour ou l’autre, ils auront à voter sur l’adoption ou le rejet de l’accord-cadre. L’objectif de la «consultation interne» en cours n’est cependant pas d’unir nos forces et d’apporter une position plus combattive envers Bruxelles, mais plutôt d’inculquer aux participants la ligne exigée par Bruxelles. Au printemps, le Conseil fédéral prévoit de communiquer les résultats de la consultation. (SRF News du 7 décembre).
Il faut espérer que les syndicats n’abandonneront pas leurs revendications de protection salariale. En raison de ses salaires élevés et de son faible taux de chômage, la Suisse doit faire face, depuis la conclusion de l’Accord sur la libre circulation des personnes (Bilatérales I), à un niveau exceptionnellement élevé d’immigration sur le marché du travail et de la couverture sociale par comparaison à d’autres pays. Il est également important que les participants à la consultation ne se fixent pas uniquement sur quelques points spécifiques – quoiqu’importants. Il est essentiel d’analyser soigneusement l’accord dans son ensemble et de faire découvrir notre système politique aux citoyens de nos pays limitrophes et des autres pays de l’UE.
Il est tout à fait anticonstitutionnel que le projet du texte de l’accord ne soit disponible qu’en français le jour de sa «divulgation». Pour une durée indéterminée, les personnes de langue allemande et italienne doivent se contenter d’un document du DFAE ne se limitant pas à un résumé du contenu de l’accord, mais qui est truffé de tentatives d’influence, sans distinguer les commentaires unilatéraux du contenu de l’accord.1 Voilà une démarche inacceptable!

Point central de l’accord: reprise du droit et de la juridiction de l’UE

«Les mécanismes institutionnels (développe­ment du droit, surveillance, interprétation et règlement des différends) constituent le véritable point central de l’accord.» (cf. art. 1)3 Dans son document «d’information», le Conseil fédéral fait l’éloge du résultat des négociations:
«En ce qui concerne le développement du droit, la Suisse décide de chaque adaptation dans le respect des procédures décisionnelles prévues par la Constitution – ce qui inclut la possibilité d’un référendum (pas de reprise automatique). La surveillance du respect des accords en Suisse est assurée par des instances suisses. Un tribunal arbitral, dans lequel siègent des juges nommés par la Suisse de manière paritaire, réglera les différends. La compétence de la CJUE est limitée à l’interprétation du droit de l’UE repris.»2
Il ne s’agit pas ici de présenter en détail l’ensemble des organigrammes sur le «Développement dynamique du droit» et sur la «Procédure de règlement des différends» rajoutés sous forme d’annexes par le Conseil fédéral.4 Cela peut être fait plus tard si nécessaire. Il s’agit simplement de clarifier la situation: l’impression créée par la Suisse de garder en mains les rênes lors de tous les processus, comme s’il n’y avait aucune réduction de la souveraineté du pays et des droits politiques des citoyens, est une véritable tactique de dissimulation.

Reprise du droit: préserver sa propre liberté de décision?

«Selon le projet d’accord institutionnel, la Suisse et l’UE s’engagent à intégrer les développements juridiques pertinents de l’UE dans les accords.»3
Le fait de déclarer la directive de l’UE sur les armes comme étant une «continuation du droit de Schengen» est un exemple de la manière du fonctionnement de l’accord-cadre. Lors du vote sur Schengen/Dublin, aucun électeur n’a eu l’idée que douze ans plus tard, sur la base de l’accord de Schengen, l’UE pourrait s’ingérer dans la réglementation concernant la possession d’armes dans les divers Etats membres de l’UE et en Suisse. Aujourd’hui, nous devrions être plus intelligents: personne ne peut prévoir à quels changements juridiques – et de quelle importance – l’UE nous confrontera dans cinq, douze ou vingt ans suite à un accord-cadre!
Plusieurs groupes on lancé un référendum fédéral contre l’adoption de la directive 2017/853 de l’UE sur les armes; la période de récolte de signatures (50 000 signatures en 6 mois) échoit le 17 janvier 2019. Le vote populaire sur cette proposition aura lieu le 19 mai 2019.
Ce que nous pouvons déjà dire à l’heure actuelle: le lobby suisse en faveur de l’UE fera valoir tout son pouvoir dans la campagne précédant la votation. La centrale bruxelloise emploiera les grands moyens si le peuple décide de ne pas adopter la directive modifiée sur les armes, et tant le Conseil fédéral que le Parlement tenteront de corriger le tir face à Bruxelles. Nous avons suffisamment d’expérience dans ce domaine. Avec un accord-cadre, nous devrions mener une lutte encore beaucoup plus féroce et ininterrompue pour nos droits en matière de démocratie directe, et nous aurions un levier encore beaucoup plus court qu’actuellement.
La question de savoir si nous pourrons préserver tous nos droits populaires dépend aussi de nous citoyens: on ne peut guère s’attendre, ni des organes de l’UE, ni des politiciens et des médias des pays limitrophes, qu’ils comprennent à quel point le fait d’être des citoyens libres dans un système étatique de démocratie directe a de l’importance. D’autant plus qu’il y a même dans notre propre gouvernement et dans nos Chambres fédérales, des personnes se prononçant en faveur d’un accord-cadre institutionnel avec l’UE, qui nous rendra, avec certitude, plus dépendants et moins libres …

Tribunal arbitral impartial?

Dans l’histoire de la Suisse, les médiateurs ont joué un rôle extrêmement important lors de négociations pour des litiges entre cantons désunis. Certains différends étaient féroces et furent même réglés par la force des armes. Le fait que les Confédérés aient pu maintenir leur cohésion pendant de longs siècles, même pendant les périodes difficiles de la Réforme, et qu’ils se soient finalement retrouvés pour former l’Etat fédéral en 1848, est dû en grande partie à un certain nombre de personnalités ayant réussi à jouer le rôle des médiateurs. Le plus célèbre d’entre eux fut Nicolas de Flue. Aujourd’hui encore, les arbitres sont généralement respectés de toutes parts, par exemple entre employeurs et syndicats et naturellement sur les terrains de sport.
Un tribunal arbitral pour régler les «différends» entre la Suisse et l’UE lorsque le Comité mixte compétent ne trouve pas de solution serait d’une nature totalement différente. C’est vrai qu’il devra être partiaire, c’est-à-dire formé d’un nombre égal de juges nommés par la Suisse et par l’UE. Mais le Conseil fédéral ne choisira guère un Martin Schubarth ou un Hansjörg Seiler (deux personnalités d’origines politiques différentes qui, en tant que juges fédéraux suisses, ont conservé leur indépendance de pensée), mais plutôt une Helen Keller. Elle est la (seule) juge suisse à la Cour européenne des droits de l’homme à Strasbourg, mais on peut pour le moins se demander si elle représente vraiment les intérêts de la Suisse. Par exemple, elle faisait, depuis plusieurs années, campagne dans les médias contre l’initiative sur l’autodétermination et mettait en garde contre les initiatives populaires qui avaient «un problème avec les valeurs fondamentales contenues dans notre Constitution».5 En outre, elle a prétendu à tort que les auteurs voulaient quitter la CEDH en donnant ainsi un signal dévastateur aux autres Etats.6 Nous aurions probablement à faire avec des arbitres suisses de cette nature.

Subordination de fait du tribunal arbitral à la CJUE

Le point culminant de la tromperie dans le document du Conseil fédéral est la présentation du rôle de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE): les comités mixtes et le tribunal arbitral appelés par la Suisse ou l’UE régleraient les différends de manière autonome. La CJUE ne serait consultée par le tribunal arbitral que si «le différend soulève une question concernant l’interprétation ou l’application du droit de l’UE […]».7
Petite question à se poser: s’agit-il d’intégrer les développements juridiques de l’UE dans les accords bilatéraux entre la Suisse et l’UE, où s’agit-il d’autre chose que de «l’interprétation ou l’application du droit de l’UE»? En réalité, la CJUE serait toujours présente: le tribunal arbitral devrait «sur la base de l’interprétation de la CJUE» décider de la question en litige et «les parties sont liées par la sentence arbitrale [ou par l’interprétation de la CJUE]». Cette Cour suprême de l’UE, dont les décisions sont sans appel, est un véritable juge étranger. Quelle est donc la différence entre une décision arbitrale «fondée sur l’interprétation de la CJUE» et un jugement direct de la CJUE?
Cela nous rappelle fortement la «Cour de l’AELE», instituée par l’UE pour assurer l’application uniforme du droit de l’UE par les trois Etats de l’EEE que sont la Norvège, l’Islande et le Liechtenstein. La «Cour de l’AELE» a été décrite par son ancien président, Carl Baudenbacher, comme le «petit frère de la CJUE», car elle rend toutes ses décisions conformément à la jurisprudence de la CJUE.
D’ailleurs, il est de notoriété publique que même les Etats membres de l’UE n’obtiennent devant la CJUE pratiquement jamais raison contre la Commission européenne – lors d’un «litige» avec l’UE, on ne peut donc jamais parler de deux parties sur un pied d’égalité.
Si la Suisse ne reconnaissait pas le jugement (par exemple parce qu’il a été rejeté par le peuple lors d’un référendum), l’autre partie pourrait prendre des mesures dites «compensatoires» (sanctions). Nous avons déjà une certaine expérience avec les sanctions contraires aux accords et au droit international de l’UE.

Quels accords bilatéraux seraient soumis à l’accord institutionnel?

Selon l’article 2 de l’accord institutionnel, il s’agirait des «cinq accords d’accès aux marchés existants». Ce sont donc les Accords bilatéraux I: sur la libre circulation des personnes, sur les transports terrestres, sur les transports aériens, sur les obstacles techniques au commerce/AMR et sur l’agriculture, ainsi que les futurs accords d’accès au marché (par exemple, l’accord sur l’électricité actuellement en négociation).8 Pour le moment, nous n’allons faire que deux observations: primo, selon la volonté du peuple (art. 121a de la Constitution fédérale), la libre circulation des personnes doit être contrôlée de manière indépendante, ce qui, comme on le sait, n’a pas été mis en vigueur. Au contraire, l’UE souhaite restreindre fortement les mesures d’accompagnement fonctionnant relativement bien (contrôles fréquents des contrats et conditions de travail, entraves aux activités des prestataires de services fictifs par une période d’enregistrement de huit jours). Reste à savoir si la Directive relative au droit des citoyens de l’Union sera également imposée à la Suisse; nous y reviendrons ultérieurement. Secundo, on ne sait toujours pas dans quelle mesure l’accord sur les transports terrestres va être un accord d’accès au marché pour la Suisse: en réalité, il s’agit d’un accord de transit pour les camions en provenance de l’UE n’apportant à la Suisse que des avalanches de camions et de l’air de mauvaise qualité. Que peut bien vouloir changer l’UE dans ce domaine? (Les interdictions de circuler la nuit et le dimanche ainsi que les véhicules de 40 tonnes maximum sont reconnues dans l’accord-cadre). Ce n’est qu’un élément de réflexion.
Selon le Conseil fédéral, les accords sur les marchés publics et le libre-échange (ALE) de 1972 ne sont pas soumis à l’accord institutionnel. Mais l’UE veut également les y soumettre. Ce ne serait pas une petite affaire: selon un tout nouveau rapport du DFAE, l’ALE crée depuis des décennies une zone de libre-échange entre la Suisse et l’UE pour les produits industriels et est «de grande importance pour l’économie suisse».9 De nombreux autres traités sont fondés sur l’ALE. Il semble que Berne et Bruxelles aient convenu de ne mettre ce morceau sur la table de négociation qu’une fois l’accord institutionnel sera sous toit. En avançant par étapes, ils veulent faire d’abord préparer une «déclaration d’intention politique» selon laquelle ils désirent entamer des négociations sur la «modernisation» de ces deux accords. Ces importants contrats doivent donc déjà être pris en compte aujourd’hui.

Il est urgent de lancer un large et honnête débat!

Avant même d’avoir analysé tous les détails contenus dans ce projet d’accord institutionnel, il est clair que ce concept a beaucoup en commun avec l’adhésion à l’EEE. Malgré toutes les tentatives d’embellissement et les formules euphémiques, nous ferions bien de lire très attentivement cet accord – devant rapidement être disponible dans toutes les langues nationales – et d’en discuter largement. Nous citoyens sommes invités à examiner soigneusement tout engagement vers une intégration plus étroite dans l’Union européenne centralisée. L’UE, pour sa part, ferait bien d’abandonner ses projets de centralisation effrénée et de commencer à former une «Europe des patries» – dans le sens d’un véritable processus de cohésion, en toute liberté, sans contrainte, ni pression.    •

1    Département fédéral des Affaires étrangères DFAE, Direction des affaires européennes DAE. 7 décembre 2018. «Accord institutionnel Suisse–UE: l’essentiel en bref», p. 1 (cité: «L’essentiel en bref»)
2    «L’essentiel en bref», p. 1
3    «L’essentiel en bref», p. 2
4    «L’essentiel en bref», annexe I: Développement dynamique du droit; annexe II: Procédure de règlement des différends dans un cas d’application
5    «Versuchen Sie mal ‹fremde Richter› auf Englisch zu übersetzen». Interview avec Helen Keller. Tages-Anzeiger du 29/6/15. Interview: Felix Schindler
6    «SVP-Initiative müsste ungültig sein». Blick du 7/10/18. Interview: Reza Rafi
7    «L’essentiel en bref», p. 2
8    «L’essentiel en bref», p. 2
9    Département fédéral des Affaires étrangères DFAE, Direction des affaires européennes DAE. Les principaux accords bilatéraux Suisse–UE, novembre 2018. https://www.eda.admin.ch/dam/dea/fr/documents/folien/Folien-Abkommen_fr.pdf

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