Une démocratie plus directe pour l’Allemagne (3e partie)

par Christian Fischer, Cologne

Cet article fait suite aux parties 1 et 2 publiées dans les éditions Horizons et débats n° 8 du 1er avril et n° 12 du 27 mai. Ici aussi, l’accent n’est pas mis en premier lieu sur les abus concrets de la démocratie en Allemagne, mais sur les institutions existantes dont le souverain, c’est à dire les citoyens, dispose déjà. Il sera également question des possibilités de développement de ces institutions dans le sens d’une démocratie directe.
L’article a comme sujet central la question du fédéralisme, que peu de monde situe au cœur de la démocratie, alors que c’est bien la place qui lui revient. La démocratie fonctionne par principe de manière décentralisée, subsidiaire, voulant que ce qui peut être décidé aux échelons inférieurs y soit effectivement décidé. Au-delà, les échelons inférieurs cèdent le pouvoir de décision aux échelons supérieurs, mais sans aucune perte de souveraineté, l’échelon inférieur pouvant à tout moment se réapproprier ce pouvoir! Voilà pour l’idéal. En démocratie, il faudrait donc toujours commencer au niveau communal, un aspect que nous traiterons dans un prochain article. Ici, nous allons traiter le niveau national.

La réalité

L’Allemagne est une fédération de divers Länder. Les Länder représentent des Etats à part entière! Chacun d’entre eux dispose d’une Constitution et d’un pouvoir législatif, exécutif, et judiciaire. Cette réalité est plus clairement perceptible aux Etats-Unis, où il est effectivement question d’«Etats». En Suisse aussi, le canton s’entend comme l’Etat. La Confédération pour sa part est une fédération d’Etats, où chaque membre a le même poids.
Les Länder de la République fédérale d’Allemagne ont été fondés après la Seconde Guerre mondiale, certains d’entre eux avant la création de la République fédérale, alors que d’autres furent intégrés après. Enfin, des remodelages ont été opérés, par le biais de votations populaires! Aujourd’hui la relation entre la Fédération et les Länder est réglée de façon compliquée; au cours des décennies, elle a été progressivement modifiée au profit de la Fédération, une tendance qui s’est confirmée jusqu’à nos jours.
La Loi fondamentale prévoit à l’art. 70 que la souveraineté législative se situe au niveau des Länder, à l’exception des domaines énumérés à l’art. 73, soit essentiellement les affaires étrangères, les échanges commerciaux avec l’étranger, le secteur douanier et la protection des frontières, la circulation aérienne, les chemins de fer de la Fédération, la protection de la propriété industrielle, la réglementation liée aux armes et aux explosifs et l’usage de l’énergie nucléaire. L’art. 74 prévoit une «compétence législative concurrente» pour une série de domaines pouvant être réglementés autant par la Fédération que par les Länder. La liste des responsabilités de la Fédération n’a cessé de s’allonger au fil du temps.¹ Actuellement, l’éducation, un domaine classique des Länder, se voit de plus en plus influencé par la Fédération. Les Länder sont invités à céder une partie de leurs compétences en échange de soutiens financiers de la Fédération. Si cette évolution a rencontré de la résistance auprès de quelques gouvernements de Länder, elle a néanmoins été approuvée en mars 2019 par une majorité du Bundesrat.
Au sein des pouvoirs exécutifs de la Fédération et des Länder, de nombreuses instances négocient et statuent sur des tâches communes. Les pouvoirs législatifs des Länder pour leur part fonctionnent presque uniquement comme organes de validation en fin de processus, et non tels des acteurs à part entière. Force est de constater que la souveraineté financière des Länder n’a cessé de décliner sous l’effet des décisions de plus en plus centralisées concernant la répartition des revenus fiscaux. Mais cela n’a rien de surprenant quand l’on voit qu’avec son nouvel art. 23 LF, le Bundestag s’est lui-même dépossédé au début des années quatre-vingt-dix au profit de l’exécutif-législatif «prépondérant» de Bruxelles.² Le même esprit antidémocratique agissait alors et, sans surprise, quiconque est prêt à céder sa souveraineté nationale ne se soucie plus guère d’une quelconque souveraineté régionale au niveau des Länder.
Au niveau fédéral, la Chambre des Länder est le Bundesrat, qui a comme tâche de participer aux décisions législatives du Bundestag lorsque ces dernières touchent aux intérêts des Länder. Cela concerne environ 40% de toutes les lois fédérales. Toutefois le Bundesrat n’est pas une Chambre des Länder élue démocratiquement. Le système s’appuie ici sur des traditions prédémocratiques remontant au XVIIe siècle, avec une chambre permettant aux princes des Länder d’être représentés auprès de l’empereur. L’Empire prussien a aussi connu un «Bundesrat» jusqu’en 1918, qui remplissait la même fonction.³ La tradition du Bundesrat comme chambre de représentation des gouvernements des Länder a ensuite été instaurée à nouveau en 1949. Bien qu’il remplisse une fonction législative, ce Bundesrat moderne est composé d’exécutifs, à savoir justement les représentants des gouvernements des Länder. C’est un fait unique dans le monde des démocraties, si l’on fait abstraction de l’Union européenne, qui de toute façon ne mérite pas d’être appelée démocratie.
Au sein du Bundesrat, qui représente en réalité une conférence des Premiers ministres, les Länder disposent de 3 à 6 voix, en fonction de leur population. Cela étant, l’égalité entre citoyens n’existe pas, ni l’égalité entre Länder, car leur population varie entre moins d’un million et quelque 17 millions d’habitants. Chaque Land doit par ailleurs voter d’une seule et même voix, même si son gouvernement est mené par une coalition de partis et qu’il existe donc un parti d’opposition. Ce lissage est très loin de fournir un résultat représentatif de la volonté des électeurs du Land; les minorités n’y ont pas droit à la parole. Suite à ce système institutionnel, cet exécutif-législatif est donc presque forcé de rester détaché du citoyen, lequel semble bien l’avoir compris, comme en témoigne l’opinion majoritaire selon laquelle le Bundesrat, plutôt que d’être une Chambre servant l’intérêt des Länder au niveau de la Fédération, n’est qu’un organe supplémentaire assez superflu d’expression du pouvoir des partis.

Quelques perspectives

Les Bundesländer doivent prendre pleinement conscience de la souveraineté que leur confère la Loi fondamentale et se réapproprier des compétences ayant été transférées au niveau fédéral ou même européen. C’est un grand projet que nous ne sommes pas en mesure de détailler ici. Toutefois, il s’agit d’une nécessité démocratique, d’une souveraineté devant agir de bas en haut. La direction inverse caractérise les Etats centraux, auxquels la République fédérale n’appartient pas selon sa Loi fondamentale, ou encore les dictatures.
Pour qu’il représente un véritable pouvoir législatif des Länder, le Bundesrat devrait être constitué au niveau fédéral. Cet ajustement est envisageable dans le cadre de modifications acceptables de la Loi fondamentale. Les démocraties exemplaires à ce niveau, telles que les Etats-Unis et la Suisse, appliquent ce principe: pour chaque région, c’est un même nombre de représentants qui est élu directement au niveau fédéral. Au Sénat américain, la seconde chambre du Congrès, 2 sénateurs siègent à Washington pour le Vermont et ses 700 000 habitants, et 2 également pour la Californie et ses 39 millions d’habitants. En Suisse, le Conseil des Etats fonctionne selon le même modèle.
Est-ce injuste? Non, car au niveau fédéral, les Etats (Länder) représentent des unités disposant des mêmes droits, qu’il s’agit donc de pondérer aussi de façon égale. L’ONU ne fonctionne-t-elle pas de la même manière? Dans ce cadre, les citoyens des Etats respectifs ne pourraient avoir le même poids que si ces Etats avaient par hasard le même nombre d’habitants. Il s’agit néanmoins d’unités politiques apparues au cours de l’histoire, résultant parfois de décisions antérieures, parfois légitimées a posteriori, mais des unités tellement importantes aujourd’hui en Allemagne que certaines d’entre elles ont même été confirmées par une votation populaire! Chaque Land est un élément constitutif de la Fédération, ni supérieur ni inférieur à un autre. C’est un principe démocratique fondamental dans une fédération, sans quoi il ne serait pas question de fédération, mais d’une sorte de société anonyme où les plus gros contributeurs pèsent plus lourd. Au niveau de la Fédération, on applique en substance le principe «one state, one vote», tout comme lors des votations dans chaque unité, avec «one man, one vote».
Ce principe voulant que chaque citoyen dispose d’une voix égale est d’ailleurs valable autant pour le professeur d’économie que pour le citoyen sans certificat de fin de scolarité. Faut-il mettre cela en question aussi? Différencier les Länder selon leur force intérieure au lieu de les considérer comme des entités à part égale s’opposerait justement à un fonctionnement démocratique fédéral. Cela dit, lors de votations populaires notamment, le principe «one man, one vote» fonctionne de manière particulière, car chaque citoyen vote dans sa circonscription électorale. Ces dernières regroupent en moyenne 200 000 citoyens, mais leurs populations respectives varient parfois beaucoup; malgré tout, chaque voix de citoyen n’a donc pas le même poids. Faut-il dès lors procéder à un recensement de la population avant chaque vote, afin de réorganiser les circonscriptions de manière plus «juste»? Non, de telles «injustices» doivent être acceptées, si elles ne sont pas plus graves que cela.
Toutefois, concernant la Chambre des Länder dans la Fédération, il n’y aurait justement pas d’injustice si chaque Land représenté dans la Chambre disposait du même droit de vote. Comme alternative, on pourrait imaginer une autre distribution des Länder, mais cette volonté devrait émaner de la population. En France, cela a été décidé à Paris avec les départements. La répartition qui en résulte est sans doute très «juste», mais elle ne favorise en rien une culture de la démocratie.
Pour favoriser une conscience fédérale et donc démocratique, une chose serait importante avant tout: l’élection directe du Bundesrat. Cela renforcerait la conscience du citoyen face à la signification de son propre Land comme élément constitutif de la Fédération. Lors de ces élections, un droit électoral distinct de celui en vigueur lors des élections du Bundestag et des parlements des Länder (Landtage) pourrait être appliqué. Car le Bundesrat ne représente pas 299 conscriptions électorales, mais 16 Länder. Actuellement, le Bundesrat et ses 3 à 6 voix par Land compte 69 membres. Nous pourrions imaginer qu’il soit par exemple doté de 64 membres, 4 par Bundesland. Nul besoin alors de donner aux électeurs deux voix, une portant sur une personne et une portant sur un parti [comme pour le droit de vote au Bundestag, cf. 2^e partie, ndlr.], si l’on souhaite obtenir le choix d’une personnalité et la protection des minorités.
Proposition: chaque citoyen dispose d’une voix, choisit une personne, et les 4 candidats arrivant en tête sont élus. Il peut s’agir de membres d’un parti, mais il n’y a aucune obligation s’ils peuvent attester un certain nombre de soutiens dans leur Land. Il peut paraître injuste que le candidat arrivé en quatrième position soit élu au même titre que le premier. Cela favoriserait sans doute les plus petits partis ou les candidats hors parti. Ce fonctionnement servirait d’une part de compensation face à la représentation excessive dont profitent essentiellement au Bundestag les grands partis, laquelle ne peut être exclue malgré la proposition exposée dans la 2^e partie de cette série d’articles. D’autre part, il peut aussi inciter au renouvellement ciblé des alliances électorales dans l’intérêt du Land.
Bien entendu, notre proposition peut encore être améliorée. L’élection directe du Bundesrat et le droit électoral envisagé n’est qu’une des possibilités envisageables pour renforcer la bonne volonté de la Loi fondamentale en faveur d’un Etat fédéral méritant véritablement d’être appelé ainsi. Compte tenu de la perte de compétences rampante dont sont victimes les Länder, la mise en pratique plus conséquente de leur souveraineté effective n’est pas moins importante. Les Länder doivent conserver plus activement chez eux, dans leurs parlements les tâches que leur attribue la Loi fondamentale, ou les y ramener. Pour y parvenir, il est essentiel de pouvoir s’appuyer sur une structure de répartition et une compétence décisionnelle adéquate en matière fiscale. Cela aussi doit aller de bas en haut, et non l’inverse. A ce propos, la Suisse offre un exemple instructif. Si les citoyens décident directement aussi en matière fiscale (1re partie) et parviennent à se libérer davantage de la représentation des partis (2^e partie), cela peut inciter au renforcement des Bundesländer et donc à une application décentralisée de la démocratie.
L’idée de base demeure: les structures institutionnelles facilitant la participation des citoyens à la vie politique favoriseront également cette participation. Et une participation plus directe des citoyens à la vie politique rendra plus difficiles les tendances des acteurs politiques ne s’orientant pas vers le bien-être commun et la médiation honnête des différents intérêts. Telle est la perspective d’une démocratie durable.    •

(Traduction Horizons et débats)

1    Rudzio, Wolfgang. Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Wiesbaden 2019, p. 304sq.
2    Fischer, Christian. https://zeitgeist-online.de /exklusivonline/nachdenkliches-und-schoengeistiges/1040-demokratie-braucht-nation.html
3    Rudzio, Wolfgang. loc. cit., p. 255sq.