La neutralité comme ligne directrice, la démocratie directe comme fondement
Réflexions de Paul Widmer sur l’histoire de la politique étrangère suisse
par Marianne Wüthrich, docteur en droit
Une histoire de la politique extérieure de la Suisse de 1815 à nos jours, retracée au fil des carrières et des activités de sept personnalités y ayant joué un rôle décisif: l’historien et diplomate de longue date Paul Widmer* décrit une fascinante page de l’histoire de la Suisse dans sa «Politique étrangère suisse. De Charles Pictet de Rochemont à Edouard Brunner».1 Ce n’est que dans le contexte historique que l’on peut comprendre l’importance de la neutralité dans la politique étrangère de la Suisse, précise Widmer. Une lecture merveilleuse pour les lecteurs suisses et étrangers afin de comprendre (encore mieux) le caractère unique du modèle suisse.
Conscient que l’Etat suisse avec son fondement coopératif «ne place pas l’individu au premier plan» mais «résulte des efforts de beaucoup», l’auteur a néanmoins fait une sélection de personnalités politiques, diplomatiques et scientifiques pour sa présentation: pour le XIXe siècle, le Genevois Charles Pictet de Rochemont, qui négocia la reconnaissance internationale de la neutralité permanente au Congrès de Vienne en 1815, le Thurgovien Johann Konrad Kern, premier diplomate «pur-sang» dans l’Etat fédéral de 1848; et le conseiller fédéral neuchâtelois Numa Droz. Pour le XXe siècle, il choisit le Zurichois Max Huber, constitutionnaliste et professeur de droit international, qui prôna la suprématie du droit sur le pouvoir à la Société des Nations et s’engagea pour l’adhésion de la Suisse; le Tessinois Giuseppe Motta, membre du Conseil fédéral pendant une période exceptionnellement longue et difficile (de 1911 jusqu’à sa mort en 1940); le Neuchâtelois Max Petitpierre, membre du Conseil fédéral dès 1945 qui eut une influence décisive sur la politique de l’Après-guerre. Et finalement, le diplomate bernois Edouard Brunner, contemporain et compagnon de route de Paul Widmer (Widmer, Préface, pp. 7–10).
A l’image du chapitre introductif, nous allons d’abord présenter les «particularités de la politique extérieure suisse». Certaines déclarations centrales tirées des «Remarques finales» de l’auteur donneront certainement envie à une partie de nos lecteurs de lire cet ouvrage dans son intégralité. Le texte suivant présente les éléments constitutifs de la politique étrangère suisse ayant été rassemblés pendant la guerre franco-allemande de 1870–71 et complétés par les pierres angulaires de la politique d’asile dans les années 1880.
La politique étrangère en tant que lien entre la démocratie directe et la neutralité
«La neutralité et la démocratie directe sont profondément enracinées dans la population suisse et sont largement approuvées.» (Widmer, p. 11) Ce fait est confirmé chaque année par une enquête menée par l’Ecole polytechnique fédérale de Zurich (EPFZ) auprès d’un échantillon représentatif de la population. Dans l’étude de 20192 publiée récemment, 96% des personnes interrogées étaient favorables au maintien de la neutralité (p. 113) et 15% étaient favorables à l’adhésion à l’UE (p. 144) – qui signifierait à la fois la fin de la neutralité et des domaines centraux de la démocratie directe.
Ces résultats clairs sont porteurs d’espoir. Paul Widmer confirme ces conclusions dans son livre et affirme que la neutralité et la démocratie directe n’ont «rien de mythique» en eux. «La démocratie directe est née à la fin du Moyen-Age de l’idée coopérative, la neutralité comme leçon tirée de situations vécues existentiellement dangereuses» comme la défaite de Marignano en 1515 ou les frontières non sécurisées de la guerre de Trente Ans. «La Suisse a vécu ces idées. Pas de manière parfaite, bien sûr. […] Mais la volonté de façonner l’Etat selon ses propres idées n’a jamais disparu.» (Widmer, p. 11s.)
«En Suisse, la politique étrangère doit se conformer à la politique intérieure»
Ce qui rend la politique extérieure de la Suisse si particulière est «l’équilibre particulier du pouvoir entre l’élite politique et le peuple. Dans tous les pays, y compris en Suisse, les positions de la politique étrangère des élites – ou celles qu’elles prétendent avoir – diffèrent dans de nombreux domaines de celles des citoyens. Mais entre la Suisse et l’étranger, il y a une différence frappante. C’est qui l’emporte. A l’étranger, ce sont la plupart du temps les élites politiques, en Suisse, c’est assez souvent le peuple.» Dans le cas contraire, selon l’auteur, la politique étrangère suisse aurait «depuis longtemps disparu dans le ‹courant dominant› de l’Europe occidentale». Il conclut ces remarques par une déclaration succincte mais d’autant plus significative: «La Suisse est ce qu’elle est grâce à la démocratie directe.» (Widmer, p. 19)
Le diplomate expérimenté explique pourquoi les «élites» – qui, à mon avis, n’existent pas du tout en Suisse, parce que chaque citoyen n’a qu’une seule voix lors des élections et des votes – se comportent différemment du «peuple» (Widmer, pp. 19–21).
La neutralité, un facteur de paix: les bons offices
«La neutralité est de loin le principe le plus important de la politique étrangère fédérale. C’est le principe directeur des grandes questions de politique étrangère.» Si le principe de neutralité – c’est-à-dire la renonciation aux guerres d’agression et la non-participation aux guerres d’autres Etats – était suivi par tous les pays, la paix prévaudrait dans le monde. «Cependant, même si la neutralité perpétuelle et armée n’est pratiquée que par un seul Etat, c’est un facteur de paix.» (Widmer, p. 25) Là, la diplomatie et les bons offices entrent en jeu. Le Département fédéral des Affaires étrangères (DFAE) souligne leur importance en ces termes: «Les bons offices de la Suisse ont une longue tradition et jouent un rôle clé dans notre politique de paix. La Suisse peut construire des ponts là où d’autres sont bloqués, car elle n’appartient à aucun des centres de pouvoir et ne poursuit pas d’objectifs cachés.»3
(Bild Bourbaki Panorama)
D’une part, les bons offices représentent «la médiation de la paix par un tiers non impliqué», et d’autre part, «tout ce qu’un Etat fait pour d’autres au service de la paix» (Widmer, p. 15). Ainsi, la Suisse accueille des organisations internationales (surtout à Genève) ou assume des mandats de protection. Par exemple, elle représente depuis des décennies les intérêts des Etats-Unis auprès de l’Iran et, depuis tout récemment, du Venezuela.
Ces bons offices sont complétés par un large éventail de services d’aide humanitaire, en particulier l’hébergement et le financement partiel du CICR.
La neutralité, le principe fondamental de la souveraineté suisse
Paul Widmer souligne le caractère unique de la politique suisse de neutralité – souvent remise en question de l’extérieur: «Cette contradiction, que la neutralité est reconnue en tant que principe, mais niée dans les moments de menaces existentielles, fait de l’ombre à la neutralité depuis ses débuts. Et la Suisse le ressent depuis que sa neutralité a été reconnue internationalement.» (Widmer, p. 26). La neutralité n’a duré plus de deux ou trois générations dans aucun autre pays européen. «Et aujourd’hui, les partenaires de la seconde moitié du XXe siècle sont sur le point de se débarrasser de la neutralité. L’Autriche et la Suède prennent leurs distances, elles veulent simplement ne pas faire partie d’une alliance; la Finlande attend le bon moment pour rejoindre l’OTAN. Ce n’est donc pas étonnant que, même en Suisse, les gens se demandent si la neutralité fait encore sens dans le contexte actuel de la politique de sécurité.» (Widmer, p. 31)
Mais: «Contrairement aux trois pays neutres mentionnés, la Suisse n’a pas adhéré à l’UE, et en matière de politique de sécurité, elle ne s’écarte que prudemment de sa ligne traditionnelle.» La raison en est la suivante: «L’écrasante majorité des citoyennes et citoyens suisses ne veulent rien savoir d’une restriction de la neutralité, et encore moins de son abolition, comme toutes les enquêtes le confirment.» C’est l’expression d’une longue histoire de neutralité, dans laquelle l’adhésion à la neutralité s’est rétrospectivement toujours avérée sage (Widmer, p. 31s.). Pour les autres peuples, le statut de neutralité de la Suisse est synonyme d’espoir: «Avec son obligation de renoncer à toute violence envers l’extérieur, la Suisse apporte à petite échelle, comme l’ONU à grande échelle, une contribution à un ordre étatique permettant la paix éternelle.» (Widmer, p. 35)
Dans quelle direction voulons-nous mener notre pays?
«Depuis la fin de la guerre froide, la Suisse est ébranlée dans ses fondements. Elle a été entraînée de manière inattendue dans le tourbillon des courants de la politique étrangère», déclare le diplomate suisse au début de sa conclusion. La déclaration limpide de l’auteur concernant la politique étrangère de la Suisse, souvent discutable depuis les années 1990, est bénéfique et devrait nous donner, en tant que citoyens, des raisons de contester:
- Politique de neutralité: «En participant aux sanctions de l’ONU contre l’Irak, la Suisse […] s’est éloignée de sa neutralité antérieure. Depuis lors, elle a participé à la plupart des sanctions économiques imposées par l’ONU, mais aussi par l’UE. Le Conseil fédéral avait changé de cap sans vraiment le communiquer.»
- Politique de sécurité: «En 1996, sans consultation populaire, le Conseil fédéral a décidé d’adhérer au ‹Partenariat pour la paix› créé par l’OTAN. La Suisse participe également à des opérations de l’ONU et de l’OSCE, notamment au Kosovo. «Quelques années auparavant, il aurait encore était impensable que la Suisse participe à un mandat approuvé par l’ONU, mais essentiellement exécuté par l’OTAN, pour maintenir la paix dans un pays contre lequel l’OTAN a mené la première guerre de son histoire.» (Widmer, p. 417)
- Politique d’intégration: la population a accepté les accords bilatéraux avec l’UE au début des années 2000 et a adhéré à l’ONU en 2002, ce qui fut «rejeté massivement 16 ans plus tôt». (Widmer, p. 417) Toutefois, le peuple et les cantons refusèrent l’adhésion à l’EEE en 1992.
Paul Widmer oppose aux Suisses qui, face aux pressions extérieures et à la soumission de certains de nos propres politiciens, cèdent temporairement aux sirènes de l’internationalisme, le pouvoir et la force des droits du peuple souverain dans la démocratie directe: car la Suisse aurait déjà adhéré à l’ONU, il y a plusieurs décennies, elle serait membre de l’EEE et probablement aussi de l’UE, «si les Chambres fédérales avaient été seules pour approuver la politique du Conseil fédéral. Le peuple en a voulu autrement.» (Widmer, p. 418)
Et notre auteur de mettre en garde: «Tant que la Suisse conserve l’essentiel de son identité, c’est-à-dire l’utilisation par conviction de ses droits de démocratie directe, du fédéralisme et de la neutralité, elle témoigne d’un ordre étatique unique. En renonçant consciemment, il y a plusieurs siècles, à une politique étrangère basée sur le pouvoir et en se limitant à un développement florissant à l’intérieur du pays, elle a réussi à unir plusieurs confessions et diverses langues et cultures dans un même Etat. Ses citoyens ne reconnaissent pas la caractéristique nationale dans une appartenance linguistique ou religieuse, mais dans une conception commune du droit et de la liberté (Widmer, p. 419).
Concluons avec l’auteur cette impressionnante histoire de la politique étrangère suisse en exprimant la certitude que cette Suisse réussira aujourd’hui aussi à trouver l’équilibre nécessaire entre les exigences internationales et l’affirmation de soi – si nous, citoyens, en faisons notre affaire. •
* L’historien et philosophe Paul Widmer est chargé de cours en relations internationales à l’Université de Saint-Gall. Il a étudié à Zurich et à Cologne. En 1977, il a rejoint le service diplomatique suisse, d’abord à New York et à Washington, puis, en 1992, comme ambassadeur à Berlin, en Croatie, en Jordanie, au Conseil de l’Europe à Strasbourg et enfin auprès du Saint Siège jusqu’en 2014.
1 Widmer, Paul. Schweizer Aussenpolitik. Von Charles Pictet de Rochemont bis Edouard Brunner. Zurich 2014 cité: Widmer
2 Sicherheit 2019. Aussen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitische Meinungsbildung im Trend. ETH Zürich. 2019
3 https://www.eda.admin.ch/eda/fr/dfae/politique-exterieure/droits-homme-securite-humaine/paix/bons-offices-suisse.html
La politique d’asile dans le jeune Etat fédéral: exemple à imiter contre les ingérences de l’extérieur
mw. Dans les années 1880, le conseiller fédéral neuchâtelois Numa Droz devint chef du Département des Affaires étrangères. Dans son article «Du rôle international de la Suisse» de 1882, il nomma les pierres angulaires toujours valables de nos jours dans la politique d’asile suisse: «Nous voulons que notre territoire continue à être respecté comme un lieu d’asile pour les défenseurs de toutes idées non conformes au pouvoir. Mais si nous leur offrons la plus généreuse hospitalité, nous souhaitons aussi de pouvoir rester maître dans notre maison. Nous ne tolérons plus les complots d’étrangers à l’intérieur du pays accomplissant des exigences venues de l’extérieur.» (Widmer, p. 163) A l’exemple de la politique d’asile, la Confédération a montré aux grandes puissances que l’Etat de droit n’est pas négociable sur leur territoire. A l’époque, il n’existait pas de droit d’asile internationalement reconnu pour les personnes politiquement persécutées et le Conseil fédéral a dû se défendre à plusieurs reprises contre les tentatives massives d’ingérence du Reich allemand. En 1878, à la demande du chancelier du Reich Otto von Bismarck, le Reichstag adopta «une loi d’exception contre les sociaux-démocrates leur interdisant d’exercer des activités journalistiques à l’intérieur de l’Empire allemand». (Widmer, p. 163) Plusieurs sociaux-démocrates de premier plan s’enfuirent en Suisse et publièrent à Zurich le journal «Der Sozialdemokrat», pour ensuite le faire passer clandestinement en Allemagne. Sur ordre de Bismarck, l’émissaire allemand intervint plusieurs fois à Berne, mais en vain: «La Suisse n’a cependant guère réagi aux appels. Dans son propre système juridique, il n’y avait, en effet, aucune raison de le faire. (Widmer, p. 164)
Ce qui s’en suivit par la suite entre l’Allemagne et la Suisse prit des allures grotesques et aboutit à l’arrestation d’un agent provocateur envoyé par Bismarck, que le Conseil fédéral expulsa de Suisse. Suite à cela, le chancelier impérial menaça de résilier le contrat d’établissement et de réintroduire l’obligation de présenter un passeport aux frontières (cf. Widmer, pp. 164–167). (Cela nous rappelle les «actions punitives» entreprises par l’Allemagne à nos frontières après l’adoption de l’initiative populaire contre l’immigration massive en février 2014).
Paul Widmer résume ainsi la situation: le Conseil fédéral, sous la direction de Numa Droz et avec le soutien du Parlement et de la population, a défié Bismarck à plusieurs reprises: «D’autres pays européens ont également suivi cette lutte inégale avec attention. La Suisse a quitté l’arène avec une grande augmentation de prestige». Elle avait prouvé «qu’elle était prête à défendre sa souveraineté, même si cela lui paraissait audacieux à la lumière de l’inégalité des rapports de forces [...]». (Widmer, p. 167) – Nous ne pouvons que recommander aux actuelles autorités suisses de faire preuve également d’une telle fermeté!