Droit d’urgence contre démocratie

par Werner Wüthrich

Le terme «droit d’urgence» est fréquemment utilisé dans les commentaires et reportages des médias concernant le coronavirus. Il décrit un outil pour faire face à des situations extraordinaires comme celle que nous connaissons actuellement. Seulement, dans la Constitution fédérale, ce terme n’apparaît pas du tout. Une clarification conceptuelle est donc nécessaire. La base juridique du droit d’urgence est actuellement régie par les articles 165, 173 et 185 de la Constitution fédérale.

Le droit d’urgence de police 
enraciné dans la Constitution fédérale

Les articles 173 et 185 de la Constitution fédérale contiennent la clause générale de police. Le Conseil national et le Conseil des Etats, dans leur représentation du pouvoir législatif, ainsi que le Conseil fédéral dans sa représentation du pouvoir exécutif, peuvent prendre, de leur propre chef respectif, des mesures pour remédier rapidement à des «circonstances extraordinaires» et aux  «troubles graves de l’ordre public». Une pandémie rentre dans cette catégorie, sans aucun doute. Cette clause n’est pas nouvelle puisqu’elle est déjà présente dans la Constitution fédérale de 1874. Les mesures prises et les programmes engagés doivent cependant rester dans le cadre de la Constitution et du système juridique. La clause générale ne permet pas de nouvelles lois. 

Ces dernières semaines, nous avons pu observer comment le Conseil fédéral et le Parlement ont manœuvré ensemble dans ce cadre. Puisque le temps manquait pour les débats et les décisions parlementaires – les Conseils avaient interrompu leurs sessions – le Conseil fédéral a adopté, le 13 mars, de nombreux règlements par ordonnance et mis en place de vastes programmes de soutien face au Covid-19. Cela s’est produit à plusieurs reprises par la suite. Le 4 mai, le Parlement est revenu en session extraordinaire et a confirmé ou complété la plupart des dispositions. 

Il était également nécessaire d’apporter une modification immédiate à la loi sur l’aviation afin de pouvoir soutenir rapidement non seulement «Swiss» et «Edelweiss», mais aussi les opérations liées au secteur de l’aviation avec 600 millions de francs suisses. Le Parlement a adopté la loi, l’a limitée jusqu’à 2025 et l’a fait entrer en vigueur immédiatement en utilisant la procédure d’urgence. Cela signifie qu’un autre article du droit d’urgence a été appliqué – l’article 165. Bien que la loi soit entrée en vigueur immédiatement, le peuple avait la possibilité d’organiser un référendum par la suite (ce que les Verts avaient déjà annoncé). Cette partie du droit d’urgence a une histoire plus longue, remontant à l’époque de la création de la Constitution fédérale, et fournissant des informations sur la nature de la démocratie directe en Suisse.

Procédure d’urgence selon 
la Constitution fédérale

Dans la Constitution fédérale de 1874, l’article 89 contenait une phrase révolutionnaire pour l’époque: «Les lois fédérales et les arrêtés fédéraux de portée générale qui ne présentent pas un caractère d’urgence seront, en outre, soumis au peuple pour approbation ou rejet si 30 000 citoyens suisses ayant le droit de votation ou huit cantons le demandent.» Cet article devait façonner le système juridique suisse plus que tout autre, puisque près de 200 référendums sur des lois fédérales ou des arrêtés fédéraux ont été organisés de cette manière jusqu’à présent. Cependant, l’article constitutionnel contenait également un potentiel de conflit dès le départ: nulle part n’était-il défini ce que signifiait «l’urgence». Le Parlement pouvait décider à la majorité simple s’il voulait déclarer une loi être urgente et la faire entrer en vigueur immédiatement sans autoriser de référendum. Cette incertitude a existé dès le début et était souvent destinée à provoquer des troubles au sein de la population. On a entendu des questions comme: «Pourquoi ne pouvons-nous pas voter, puisque presque toutes les lois sont urgentes, sinon pour quelles raisons ne seraient-elles pas adoptées par le Parlement?». Jusqu’à la Première Guerre mondiale, le Parlement n’usa pas de cette possibilité. 

Cela a changé après la Première Guerre mondiale et surtout pendant la période difficile de la grande crise économique des années 1930. Jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, le Parlement a classé 150 décrets fédéraux temporaires (tous de nature

«La prise de conscience commence dans l’esprit. Y aura-t-il une prise de conscience émergente ou même une apogée de la démocratie directe, comme ce fut le cas pendant les temps difficiles des années 1930 et au milieu de la Seconde Guerre mondiale? Nous pouvons soutenir la prise de conscience qui prend forme en réfléchissant aux fondements de notre système d’Etat et en nous appuyant sur l’expérience des générations précédentes».

économique) comme urgents, les retirant ainsi du référendum. La majorité de la population y était sympathique et a accepté les mesures extraordinaires prises pendant la crise – car après tout, il s’agissait souvent d’aider les agriculteurs et les petites entreprises, ou encore de lutter contre le chômage, de sauver la Volksbank, de soutenir l’industrie horlogère ou textile, etc. Mais plus cet état de fait durait, plus les gens devenaient critiques, car cela limitait trop la liberté et les droits des personnes et entravait les solutions fédéralistes. Le professeur Zaccaria Giacometti, qui enseignait le droit constitutionnel à l’époque, en a trouvé des mots clairs. Il a mis en garde contre l’abus du droit d’urgence et a parlé «d’absolutisme parlementaire» ou même de «dictature parlementaire». Le scepticisme n’a rien avoir avec cela: rien que dans les années 1930, cinq initiatives populaires ont été présentées, qui avaient toutes pour but de fixer des limites au droit d’urgence (Wüthrich 2020, p. 110-123). Un groupe de professeurs de droit constitutionnel, par exemple, a proposé de créer une sorte de Cour constitutionnelle pour juger si l’exclusion du référendum était vraiment justifiée ou non. Après la guerre, deux autres initiatives ont été ajoutées. Une chose est vite devenue claire: non seulement les décisions fédérales de crise étaient urgentes, mais aussi le désir de la population de trouver une solution face au droit d’urgence qui respecterait les droits de populaires, les libertés personnelles ainsi que le fédéralisme.

Procuration basée sur 
une décision parlementaire

Pendant la Seconde Guerre mondiale, un autre type de loi d’urgence a été introduit. Le Parlement a décidé d’une sorte de procuration de guerre (décision de procuration du 30 août 1939). Elle a permis au Conseil fédéral de diriger la Suisse dans la guerre en grande partie sans parlement. Mais même en ces temps difficiles, de nombreuses initiatives populaires ont été soumises (voir l’article en page 3), et même d’importants référendums ont eu lieu. Deux exemples: en 1940, le peuple a voté une loi qui visait à établir une formation militaire préliminaire approfondie pour les jeunes hommes. Le peuple dit non. En 1942, l’initiative populaire des sociaux-démocrates, revendiquant l’élection populaire du Conseil fédéral, est votée. Le PS, grand parti à forte base électorale a protesté du fait qu’il n’avait pas encore de représentant au gouvernement. Bien que le peuple ait voté non, peu après – en 1943 – le social-démocrate Ernst Nobs, maire de Zurich, a été élu par le Parlement au Conseil fédéral. 

 L’autorité du Conseil fédéral allait très loin: en 1940, il a introduit provisoirement l’impôt militaire (qui deviendra plus tard l’impôt fédéral direct) et en 1941 l’impôt sur le chiffre d’affaires, appelé WUST(qui deviendra plus tard la taxe sur la valeur ajoutée). Ces nouvelles taxes étaient destinées à contribuer au financement de la provision étendue et des mesures militaires. Jusqu’en 1945, le Conseil fédéral a émis environ 500 arrêtés fédéraux au total sur la base de son autorité.  

Démocratisation du droit d’urgence

Après la guerre, le 1er juin 1945, le Conseil fédéral a proposé au Parlement de réduire ses pouvoirs extraordinaires mais de l’autoriser à prendre «des mesures exceptionnelles indispensables à la sécurité du pays». Le Parlement a voté à l’unanimité. Cependant, tout le monde n’en était pas d’accord. Les citoyens de Suisse romande (Ligue vaudoise) ont notamment déposé deux initiatives populaires: l’une d’entre elles visait à mettre fin au régime de la procuration du Conseil fédéral, l’autre s’intitulait«Retour à la démocratie directe» et avait l’objectif ambitieux de démocratiser le droit d’urgence, ce qui avait été insuffisamment réalisé dans les années 1930. Zaccaria Giacometti,professeur de droit constitutionnel et recteur de l’Université de Zurich de 1952 à 1954, y a participé (Wüthrich 2020, p. 175-186). La première initiative s’est arrangée d’elle-même car la «loi martiale»est vite devenue obsolète dans l’expansion économique naissante. L’autre a été acceptée par le peuple en 1949. Son texte constitue l’article 165 de la Constitution fédérale et est appliqué aujourd’hui, bien que le Parlement puisse toujours adopter des lois urgentes et les faire entrer en vigueur immédiatement. Mais il existe la possibilité de voter par la suite, de manière facultative ou obligatoire (si la base constitutionnelle fait défaut). Cet arrangement respecte les droits du citoyen et s’inscrit dans le système juridique de démocratie directe de la Suisse. Cela a mis fin à un débat qui avait duré de nombreuses années. 

La «loi d’urgence» démocratisée a été fréquemment appliquée. Dans les années 1960 et 1970, le Parlement a adopté onze décrets fédéraux urgents et temporaires, tous entrés en vigueur immédiatement. Ils avaient tous violé la liberté de commerce et d’industrie et n’avaient donc aucune base constitutionnelle. Cependant, leur contenu était complètement différent de celui des résolutions que le Parlement avait adoptées, dans les années 1930, dans le but de lutter contre le chômage. Considérant le boom économique, les autorités ont essayé de freiner et de refroidirl’économie qui bouillait. Par exemple, elles ont temporairement interdit la construction de maisons individuelles de luxe (afin de libérer la capacité de construction pour les infrastructures et la construction de logements normaux). Ou bien ils ont interdit la création de nouveaux emplois (en plafonnant le nombre de salariés dans les entreprises). Le taux de chômage était de 0,0 % et des centaines de milliers de travailleurs immigraient de l’étranger. Les décrets fédéraux ont restreint la souscription de prêts afin de rendre les nouveaux investissements plus difficiles. Ou bien ils ont pris des mesures pour protéger l’environnement. De nombreux lacs suisses étaient tellement pollués qu’il n’était plus possible de s’y baigner. En outre, il y  avait des résolutions sur la lutte contre l’inflation et la protection de la monnaie. Aucune de ces décisions fédérales n’avait de base constitutionnelle, de sorte que le votation était régulièrement obligatoire dans un délai d’un an (voir Rhinow 2011, pp. 36-37). La population a dit oui à onze reprises, soutenant ainsi les autorités. C’était important car il n’est pas facile pour les autorités, dans les situations d’urgence, de prendre des décisions à la fois justes et proportionnées, c’est-à-dire qui ne restreignent pas trop la liberté individuelle et la démocratie.

Situation actuelle

Le Conseil fédéral a annonça dans un communiqué de presse du 29 avril 2020, sa décision du 19 avril de transformer en loi fédérale d’urgence les ordonnances d’urgence édictées pour faire face à la crise du Covid-19. Le processus de consultation aura lieu dès le mois de juin et il soumettra le message au Parlement dès le mois de septembre. Son raisonnement est le suivant: «Pour les ordonnances d’urgence directement fondées sur la Constitution fédérale, la procédure de conversion en décret parlementaire doit être engagée au plus tard après une période de validité de six mois. Si le Conseil fédéral n’adopte pas de message dans ce délai, les ordonnances d’urgence en question cessent d’être valables et ne peuvent être prorogées.»Ces lois sont mises en vigueur immédiatement conformément à la procédure d’urgence. Si elles n’ont pas de base constitutionnelle, l’article 165 paragraphe 3, de la Constitution fédérale prévoit un votation obligatoire ou facultative dans l’année (comme l’exige l’initiative populaire «Retour à la démocratie directe»de 1949). 

Les prochains votations sur la crise donneront-ils aux autorités le soutien dont elles ont besoin, comme l’ont fait les onze votations sur la loi d’urgence dans les années 1960 et 1970 (qui se sont tous terminés par un oui)? Les votations d’aujourd’hui sont susceptibles d’attirer l’attention du monde entier, car de nombreux pays sont mis au défi de gérer les conséquences de la pandémie de manière démocratique et d’en tirer les leçons.

Prise de conscience?

En 1949, les cercles autour de Zaccaria Giacometti n’auraient probablement pas pu imaginer à quel point leur initiative populaire contribuerait un jour à impliquer directement la population dans le processus de décision politique, même pendant une crise. 

La prise de conscience commence dans l’esprit. Y aura-t-il une prise de conscience émergente ou même une apogée de la démocratie directe, comme ce fut le cas pendant les temps difficiles des années 1930 et au milieu de la Seconde Guerre mondiale? Des propositions sont là quant à ce que nous, Suisses, pourrions faire mieux. Face au virus, nous jugerons certaines choses de manière un peu différente de celles des années précédentes. D’importants référendums sont prévus pour le mois de septembre: l’initiative populaire sur l’immigration modérée (initiative de limitation), plusieurs référendums sur l’acquisition d’avions de chasse, sur le congé de paternité, sur une nouvelle loi sur la chasse (facilitant l’abattage des loups) et sur les déductions fiscales par rapport aux enfants.

Nous pouvons soutenir la prise de conscience en forme de réflexions sur les fondements de notre système d’Etat et en nous appuyant sur l’expérience des générations précédentes, qui ont grandement contribué à rendre la politique d’aujourd’hui aussi passionnante et pleine de vie .•   

Sources: 

Rhinow, René; Schmid, Gerhard; Biaggini, Giovanni; Uhlmann Felix: Öffentliches Wirtschaftsrecht (Droit de l’économie publique). Edition Helbing Lichtenhahn. Bâle 2011.
Wüthrich, Werner. Wirtschaft und direkte Demokratie ; Geschichte der freiheitlich-demokratischen Wirtschaftsverfassung der Schweiz, Zurich 2020.

 

 

 

 

 

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