La politique en crise ou crise de la politique?

La démocratie directe comme instrument de gestion des crises

par Werner Wüthrich

Les questions médicales restent, à juste titre, au centre de la crise du Coronavirus. Cependant, de plus en plus de commentateurs et de politiciens se présentent pour réfléchir à la période post-pandémique en demandant comment gérer les problèmes économiques et la dette, et quels sont les changements sociaux auxquels nous serons confrontés. Ils comparent souvent la situation actuelle à des situations de crise historiques, comme la crise économique des années 1930. 

 

Des rapports inquiétants ont été publiés: le FMI a mis en garde au sujet d’une situation actuelle pouvant être autant désastreuse que celle vécue au cours de la dépression économique des années 1930. Le président sortant de la BCE, Mario Draghi, s’est exprimé dans le «Financial Times». Afin de maintenir l’emploi et compte tenu du niveau d’endettement déjà très élevé de nombreux Etats, il a recommandé l’utilisation massive de la «planche à billets» ou de son équivalent électronique, comme il était d’usage dans les guerres. 

Le fait que les guerres aient été financées par l’augmentation de la dette publique, e a créé un modèle à suivre. Pendant la Première Guerre mondiale, seuls six à quinze pour cent de la dette publique en Italie et en Allemagne ont été financés par les impôts. En Autriche-Hongrie, en Russie et en France, aucune dépense pour la guerre n’a été financée par les impôts, mais entièrement par la dette («The Financial Times» du 25 mars 2020).

Briser les tabous

Peter A. Fischer, journaliste économique, a déclaré dans la «Neue Zürcher Zeitung» du 11 avril 2020: «Peu avant Pâques, la banque centrale britannique a annoncé de manière surprenante qu’elle accordait au gouvernement la possibilité de retirer directement toute somme d’argent voulant ainsi assurer le fonctionnement des marchés. La Banque d’Angleterrea souligné que la facilité de découvert devra un jour être remboursée intégralement. Il reste, cependant, le fait que, pour la première fois dans cette crise, une banque centrale occidentale ait brisé le tabou du financement public direct». Fischer parle d’une violation de tabou: le recours à la planche à billets deviendrait de plus en plus acceptable. 

Toutefois, cette politique n’est pas entièrement nouvelle. Les «crues d’argent», combinées à des dettes élevées, existent depuis des décennies – même en période «favorable». La FED et la BCE, par exemple, ne fournissent pas directement de l’argent à leurs gouvernements, mais elles achètent sur le marché leurs titres de créance (par exemple les Treasuries aux Etats-Unis) pour des sommes énormes de nombreux milliards, et les paient par le biais de la planche à billets. Même avant la pandémie, ce type de politique monétaire était courant et controversé, car les traités de l’UE interdisent le financement public. Mario Draghi a annoncé au début de la crise que la BCE allait racheter des obligations d’Etat pour un montant allant jusqu’à 750 milliards d’euros d’ici la fin de l’année, un montant sans précédent.

La Cour constitutionnelle fédérale doute de la légalité de la politique monétaire

Dans son jugement du 5 mai 2020, la Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne a jugé que le programme d’achat d’obligations d’Etat de la BCE était contraire à ses pouvoirs et a interdit à la Bundesbank de continuer à participer aux achats d’obligations d’Etat dirigés par la BCE, sauf si le Conseil des gouverneurs de la BCE démontre de manière convaincante, dans un délai de trois mois, que les objectifs de la politique monétaire de la BCE ne sont pas disproportionnés par rapport aux risques et aux conséquences qu’ils impliquent (comme les pertes des épargnants, le risque de bulles immobilières et d’actions, l’argent gratuit pour les entreprises qui ne sont plus du tout viables, etc.). – L’arrêt concerne les programmes de la BCE visant à racheter des obligations d’Etat avant la crise du coronavirus. C’est la première fois que les juges de Karlsruhe prennent position contre la CJCE, le tribunal suprême de l’UE, qui avait justifié cette politique (communiqué de presse de la Cour constitutionnelle fédérale No 32 du 5 mai 2020; voir aussi «Finanz und Wirtschaft» du 9 mai 2020).

La guerre comme justification 

Mario Draghi cite le financement de la guerre comme un précédent. Ce faisant, il soulève inévitablement la question du financement de la modernisation des armes et des guerres actuelles. Au vu des montagnes de dettes toujours croissantes des pays en guerre, surtout des Etats-Unis, la réponse ne sera probablement pas différente de celle, appliquée pendant la période de la Première Guerre mondiale. Eh bien – si les planches à billets des banques centrales financent déjà aujourd’hui les guerres et la course à l’armement, et si la «crise du coronavirus» s’y ajoute actuellement, cela pourrait mettre en danger l’ordre monétaire. Pour cela également, il y a des exemples historiques. Après tout, le virus a stoppé les grandes manœuvres des pays de l’OTAN à la frontière russe, devant se dérouler au cours des prochaines semaines.

Une autre politique 

La Suisse a toujours choisi une approche budgétaire économe et continue de le faire aujourd’hui. Il existe suffisamment de réserves qui doivent être reconstituées après la crise. Sur cette base, je maintiens une position contraire à celle du FMI et à Mario Draghi et je la confirme par un exemple historique de la Suisse. 

En Suisse, dans les années 1930, la gestion de la crise économique prit une tournure différente de celle de la plupart des pays. Le Conseil fédéral et le Parlement étaient en contact étroit avec la population, qui a participait à la gestion de la crise dans une large mesure par le biais de ses droits populaires. De nombreux citoyens réfléchissaient à la manière dont les problèmes pourraient être résolus et atténués ou surmontés. Rétrospectivement, il n’est pas surprenant que ces années aient connu une véritable apogée de la démocratie directe. De nombreux référendums ont contribué à renforcer la cohésion de la population et à trouver une solution aux problèmes qui se posent.

La politique du «bon père de famille» 

Dans les années 1930, le Conseil fédéral a mené ce que les commentateurs appelaient «la politique du bon père de famille». Le gouvernement a fait en sorte de s’en sortir avec l’argent des contribuables, même en période difficile, et a évité les dettes dans la mesure du possible. Le célèbre économiste John Maynard Keynes a préconisé précisément le contraire. A l’époque, le Conseil fédéral et le Parlement devaient sauver les banques, soutenir l’industrie textile, les PME et les agriculteurs – et tout cela avec des recettes fiscales en chute libre. Comment peut-on réaliser un tel exploit? De nombreux référendums fixaient les orientations, et ils méritent une brève description. 

La participation populaire – 
élément unifiant

Lorsque les recettes fiscales se sont effondrées, le Conseil fédéral voulat réduire les salaires des fonctionnaires fédéraux en 1933. Les socialistes et les syndicats recueillirent rapidement plus de 300 000 signatures pour un référendum, soit dix fois plus que le minimum nécessaire. Plus de 80 % des personnes ayant le droit de vote se rendirent aux urnes. 55 % des participants à la votation dirent non aux projets du gouvernement. 

En 1935, en trois mois seulement, les syndicats ont également recueilli plus de 300 000 signatures pour leur «initiative de crise», visant à combattre la crise économique par de nouvelles lois, réglementations et programmes – à l’instar de la politique du New Deal menée par le président américain Franklin D. Roosevelt, financée par la dette et la planche à billets. Cependant, le texte de l’initiative contenait une disposition posant problème: le référendum concernant les nouvelles lois et les nouveaux programmes promulgués aurait été exclu pendant au moins cinq ans. C’est probablement la raison principale pour laquelle l’initiative populaire de crise fut clairement rejetée avec 58 % de «non» malgré les difficultés économiques. Cependant, avec 42 %, elle a obtenu un résultat non négligeable et a influencé la politique à venir. 

La liberté, la démocratie et les droits du peuple constituaient un bien juridique important. Au total, cinq initiatives populaires ont été présentées dans les années 1930, toutes dans le but de fixer des limites au droit d’urgence (voir «Droit d’urgence et démocratie» à la page 5).

Toujours en 1935, une initiative visant un modèle économique basé sur les associations professionnelles, tel qu’il a été introduit en Autriche, fut votée. Les 600 associations professionnelles de l’époque devaient se réunir pour former sept associations sectorielles (chambres) et élire un conseil économique. Une nette majorité a voté non. 

En 1935, cependant, tout le monde s’accordait à dire que la constitution économique libérale de 1874 devait être réformée. Le Parlement avait élaboré un projet qui était prêt à être voté en 1939 (mais qui n’a été voté qu’après la guerre). Il maintenait la liberté économique, mais prévoyait de nombreuses possibilités de s’en écarter. Remarquables sont les éléments des deux initiatives populaires ayant été rejetées auparavant: par exemple, le gouvernement fédéral aurait dû être habilité à lutter contre la crise «si nécessaire par dérogation au principe de la liberté du commerce et de l’industrie» (formulation de l’initiative de crise) et également à pouvoir déclarer contraignantes des décisions des associations professionnelles et commerciales (extrait de l’initiative «Pour un modèle économique basé sur les associations professionnelles»).

Alternatives aux aides d’Etat: initiative individuelle et auto-assistance 

Dans le même temps, le Parlement a révisé la loi sur les coopératives, et un grand nombre de coopératives ont été fondées, promouvant l’entraide, l’initiative et la responsabilité individuelles. Il convient de mentionner ici un exemple de coopérative particulière de cette période. Des «fonds d’aide aux agriculteurs» ont été créés dans sept cantons. Ces coopératives agricoles n’étaient pas du tout constituées d’agriculteurs. Dans le canton de Zurich, la Banque cantonale, d’autres banques et des particuliers fortunés ont aidé des agriculteurs surendettés, se trouvant dans le besoin et  que personne d’autre n’a aidés. Un autre exemple est la coopérative WIR, fondée en 1933 par 16 PME. Ils se sont réunis pour former un «cercle économique» émettant sa propre monnaie coopérative, le WIR («Wirtschaftsring»). Il servait non seulement de moyen de paiement entre les membres, mais le siège social créait également l’argent du WIR lui-même, accordant ainsi des prêts hypothécaires sans intérêt. Cela a fonctionné – jusqu’à aujourd’hui. Au fil des ans, plus de 60 000 entreprises (un quart de toutes les petites et moyennes entreprises) y ont participé. Dans les meilleurs moments, le siège social a accordé des prêts hypothécaires sans intérêt en WIR pour plus de deux milliards de francs suisses (1 franc WIR = 1 franc suisse). La banque WIR actuelle est issue de cette coopérative. Elle accorde encore aujourd’hui des prêts en WIR ainsi qu’en francs suisses. 

On pourrait ajouter ici un exemple similaire en Autriche. En 1932/33, le maire de Wörgl, Unterguggenberger, a émis de la monnaie municipale comme monnaie complémentaire pour stimuler la vie économique de la communauté et financer des projets d’infrastructure. Il a réussi à convaincre ses concitoyens du sens de son projet, afin d’obtenir leur soutien. Et cela a fonctionné jusqu’à ce que la Banque nationale autrichienne et le gouvernement de Vienne n’interdisent l’expérience après quelques mois, insistant sur le monopole de l’Etat sur l’émission de l’argent. Au contraire, la coopérative WIR a reçu une licence fédérale et même une concession en tant que banque.

Poursuivre la lutte contre le chômage

Même après le vote sur l’initiative de crise, la discussion sur la lutte contre le chômage s’est poursuivie. La Suisse a longtemps conservé l’étalon-or. En 1936, elle a dévalué le franc suisse de 30 %. En 1937, les sociaux-démocrates suisses ont de nouveau présenté une initiative populaire appelée «programme national de création d’emplois», qu’ils entendaient financer sur les réserves de la Banque nationale, avec 280 000 signatures. Mais en 1938, la Wehrmacht allemande a occupé l’Autriche et le Conseiller fédéral Minger a déclaré devant la commission de la défense nationale: «Jusqu’à aujourd’hui, l’attaque isolée d’une grande puissance contre nous était impensable; aujourd’hui, nous devons au moins considérer ce danger dans toute la mesure du possible et garder à l’esprit qu’à l’avenir, nous serons dépendants de nous-même». Le Parlement rédigea une contre-proposition à l’initiative populaire en approuvant 400 millions de francs. La moitié devait être utilisée pour la lutte contre le chômage et l’autre moitié pour l’achat d’avions de chasse. Les sociaux-démocrates ont cédé et retiré leur initiative, et le contre-projet du Parlement fut présenté au peuple le 4 juin 1939. Il a été accepté avec un taux impressionnant de 70 %. Quelques semaines plus tard, la Seconde Guerre mondiale a commencé.

La crise économique fut-elle vaincue de cette manière inhabituelle?

Dans les années 1930, comme dans tous les pays, la population était surtout préoccupée par l’emploi. En Suisse, le nombre de chômeurs a augmenté dans les années précédant 1936, passant d’environ 13 000 à 93 000. Le chômage représentait ainsi 6 % des personnes actives (2 % seulement pour les femmes) et a diminuant ensuite à nouveau. Ce taux fut nettement inférieur à celui de la plupart des pays européens, où, comme aux Etats-Unis et en Allemagne, il a atteint plus de vingt pour cent dès le départ (Halbeisen 2012, p. 138).

Le budget fédéral se clôture généralement dans le noir. En 1939 – avant la guerre – la Confédération n’avait que 1,5 milliard de dettes (bien qu’en valeur monétaire de l’époque), soit nettement moins que dans la plupart des pays (Halbeisen 2012, p. 1106). Le pays a été renforcé à l’intérieur et équipé pour la période beaucoup plus difficile de la Seconde Guerre mondiale. 

Cela a donc également fonctionné différemment de ce que la plupart des économistes recommandaient à l’époque et recommandent encore aujourd’hui. Pendant la Seconde Guerre mondiale, il n’était plus possible d’éviter les dettes. Ils ont atteint environ 100 % du PIB à l’époque. Moins de 4 % se financèrent par un prêt de la banque centrale, soit beaucoup moins que pendant la Première Guerre mondiale (Halbeisen 2012, p. 1108). La Suisse a également eu la chance d’être épargnée par les hostilités. 

Ces événements montrent qu’il existe des différences importantes entre les pays en termes de culture politique et de gestion budgétaire. C’est encore le cas aujourd’hui – même au sein de la zone euro (qui décidera probablement de l’avenir de l’euro.) La presse monétaire – de la manière et selon la mesure recommandée par Draghi – n’est certainement pas la solution.

L’apogée de la démocratie directe 
face à la crise

Il est frappant de constater que la démocratie directe a connu un véritable essor, surtout pendant la crise économique. Les nombreuses initiatives populaires ont recueilli plus de signatures que jamais auparavant. La participation électorale a souvent dépassé les 80 %. Même pendant la guerre, les débats continuaient: en 1943 – l’année du tournant de la guerre après la bataille de Stalingrad – trois initiatives populaires furent présentées sur l’ordre économique et deux sur l’ordre social. De nombreux citoyens commencaient à réfléchir à l’«après» et à ce qui pourrait être mieux fait en Suisse. Les sociaux-démocrates ont adopté leur programme «la Nouvelle Suisse». Il s’agissait notamment d’une initiative populaire intitulée «réforme économique et droits du travail». Elle appelait à une politique économique plus «systématique et planifiée» voulant nationaliser des secteurs clés tels que les grandes banques et les compagnies d’assurance ou les intégrer dans la fonction publique.

Le PS n’était pas seul. Le fondateur de la Migros, Gottlieb Duttweiler, a également eu une vision: en 1943, il a transformé sa société anonyme en coopérative en donnant à chaque client une part de la coopérative. En même temps, son parti, le Landesring,a présenté l’initiative populaire intitulée «Droit au travail». Duttweiler voulait renforcer la liberté économique et la combiner avec une attitude plus éthique. Le «capital social» était son cri de ralliement. Aujourd’hui, la Migros est le plus grand employeur de Suisse. Les jeunes agriculteurs se sont également mobilisés et ont déposé l’initiative populaire «Contre la spéculation foncière». Leur message était le suivant: les terres agricoles devaient appartenir aux agriculteurs qui les cultivent.

Mais ce n’est pas tout. En 1943 également, la Société des employés de commerce a présenté l’initiative populaire «Pour protéger la famille». Elle a mis beaucoup de choses en mouvement dans le domaine de la politique familiale – jusqu’à aujourd’hui. Les allocations familiales s’amélioraient, des fonds de péréquation ont été créés et normalisés, l’assurance maternité a été envisagée (sur laquelle plusieurs référendums devaient être organisés ultérieurement), et bien plus encore. Cela a créé une véritable ambiance de réveil dans le meilleur sens du terme, même si la guerre n’était pas encore terminée.

Le peuple fixe le cap

De nombreux votations ont suivi entre 1946 et 1949 – d’une part sur la nouvelle constitution économique (que le Parlement avait rédigée avant la guerre). Elle a été adoptée et demeure toujours valable aujourd’hui. D’autre part, le peuple a voté sur les nombreuses initiatives populaires du temps de guerre. Il s’agissait de votes sur des questions fondamentales d’ordre économique et de coexistence. La plupart d’entre eux furent rejetés. Mais ils ont tous influencé la politique. En 1949 et 1951, il y a eu trois votes sur le franc suisse – sur la couverture d’or et une initiative populaire des socialistes libéraux. – Toutes ces votations ont fixé le cap et posé les pierres angulaires de l’économie sociale de marché dans laquelle nous vivons aujourd’hui.

Il convient également de noter le vote de 1949 sur l’initiative populaire «Retour à la démocratie directe» qui a été acceptée par le peuple. Elle a réussi à démocratiser la loi d’urgence. Le Parlement a alors pu, et peut encore, adopter des décrets fédéraux urgents qui sont immédiatement mis en vigueur sans vote. Mais, rétrospectivement, il sera voté dans un délai d’un an – obligatoire ou facultatif. (Plus d’informations à ce sujet dans «Droit d’urgence et démocratie», page 5) 

Comme nous l’avons déjà mentionné, la démocratie directe a connu un véritable essor, surtout pendant la crise. Les initiatives populaires et les référendums ont souvent été soumis avec plus de 300 000 signatures, et le taux de participation a souvent été supérieur à 80 %. De tels chiffres n’ont jamais été atteints, même si la population de la Suisse a maintenant doublé. L’interaction entre le gouvernement, le parlement et le peuple a fonctionné à merveille. La politique était basée sur la population où les opinions politiques divergeaient souvent comme dans d’autres pays. Mais les nombreux votes ont eu un effet unificateur – malgré toutes les différences – et ont contribué de manière significative à surmonter les principales difficultés. 

Il est certainement utile d’examiner plus en détail l’importance de la démocratie directe pour la gestion des crises et pour un ordre économique libre. Je me réfère ici à mon livre «Wirtschaft und direktre Demokratie in der Schweiz» (Economie et démocratie directe en Suisse) récemment publié par l’édition Zeit-Fragen.

Et aujourd’hui?

Même si aujourd’hui les questions médicales de la pandémie restent à juste titre au premier plan, le débat sur la manière de la traiter politiquement a commencé depuis longtemps. De nombreuses questions sur le temps «après» sont ouvertes – et pas seulement sur les conséquences économiques et financières. Le conseiller fédéral Ueli Maurer, en sa qualité de ministre des finances, a exprimé sa préoccupation («Neue Zürcher Zeitung» du 29 avril 2020). Thomas Jordan, président de la Banque nationale suisse (BNS), a dû annoncer que sa banque avait subi une perte de 38 milliards de francs au premier trimestre de cette année en raison des turbulences sur les marchés boursiers mondiaux.

Les événements des années 1930 ne peuvent certainement pas être transposés, dans notre cas, à l’époque actuelle. Les conditions sont différentes. Cependant, les exemples de notre histoire sont encourageants cars ils montrent que la démocratie directe a fait ses preuves, surtout en temps de crise, et peut contribuer de manière significative à créer un esprit d’optimisme et à faire des suggestions «sur ce qui pourrait être mieux fait en Suisse». Il est certainement utile de continuer à cultiver la culture de la démocratie directe.  Nos grands-parents et arrière-grands-parents nous ont laissé un bien précieux.

Source:
Halbeisen, Patrick; Müller, Margrit; Veyrassat, Béatrice. Wirtschaftsgeschichte der Schweiz im 20. Jahrundert. éditionSchwabe, Bâle 2012
Wüthrich, Werner. Wirtschaft und direkte Demokratie ; Geschichte der freiheitlich-demokratischen Wirtschaftsverfassung der Schweiz. édition Zeit-Fragen, Zurich 2020, ISBN 978-3-909234-24-0, 397 pages, frs. 36.- Commandes à Genossenschaft Zeit-Fragen

 

 

 

 

 

 

 

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