Programme de politique étrangère du Conseil fédéral suscitant plusieurs points d’interrogation

Dans son discours du 26 juin 2020 à Genève, à l’occasion du 75^eanniversaire de la Charte des Nations Unies, le conseiller fédéral Ignazio Cassis a réaffirmé la candidature de la Suisse à un siège au Conseil de sécurité de l’ONU pour les années 2023/2024, une candidature conçue et entretenue depuis longtemps au sein de la Berne fédérale.¹Malgré de sérieuses réserves venant de nombreux côté, le Conseil fédéral avait décidé de présenter officiellement la candidature de la Suisse à un mandat non permanent au Conseil de sécurité en 2011. Au fil des ans, un certain nombre d’initiatives ont été lancées au Parlement pour contrer cette décision, mais malheureusement, elles ont toutes été rejetées par la majorité des deux Conseils.

Aujourd’hui, l’objectif du Conseil fédéral est fatalement à portée de main: obtenir un siège au Conseil de sécurité de l’ONU, cet instrument de pouvoir qui, contrairement au principe de l’égalité des droits de tous les Etats, est autorisé à légitimer des mesures coercitives à l’encontre des Etats membres, y compris des missions de guerre, «pour le maintien ou le rétablissement de la paix mondiale» (articles 39 à 43 de la Charte). Le professeur Hans Köchler a écrit à plusieurs reprises à ce sujet dans Horizons et débats. Ses précieuses contributions ont été publiées sous forme de livre par l’édition Zeit-Fragen en 2019.²

Pour les grandes puissances le Conseil de sécurité peut en pratique être un instrument pour tenter d’éviter une conflagration mondiale avec leur veto. Pour la Suisse, en revanche, un mandat au Conseil de sécurité doit être rejeté parce qu’il est en contradiction avec le principe de neutralité, élément indispensable de la conception de l’Etat.

La Suisse n’a rejoint l’ONU en tant que membre à part entière qu’en 2002 – non pas parce que les Suisses étaient contre les activités positives au sein de l’ONU. Au contraire, la Suisse a soutenu activement l’ONU depuis sa fondation, avec la création et le maintien de la Genève internationale, le siège le plus important de l’ONU à côté de New York, et avec d’importantes contributions en personnel et en argent aux nombreuses sous-organisations sociales, humanitaires et culturelles de l’ONU. Au lieu des 20 millions de francs par an que la Suisse aurait dû verser en tant que membre à la fin des années 80, elle a alors versé une contribution annuelle d’environ 170 millions de francs à l’ONU et à ses sous-organisations.³Bien que la majorité de la population ait approuvé ces activités, lors du référendum du 16 mars 1986, les électeurs ont rejeté l’adhésion à l’ONU par un «non» massif de plus de 75 % des voix et par tous les cantons. Enfin, lors du vote du 3 mars 2002, une majorité peu écrasante de 54,6 % des Suisses ont voté oui à l’adhésion à l’ONU (avec une infime majorité de 12 contre 11). Pourquoi?

Référendum de 1986: la neutralité de la Suisse,
principale raison de non-adhésion à l’ONU 

Dans la brochure de vote du Conseil fédéral de 1986, le «Comité d’action contre l’adhésion à l’ONU» s’exprime clairement: «La principale raison qui rend impossible l’adhésion à l’ONU est son incompatibilité avec notre neutralité permanente et armée. La Charte onusienne stipule que les membres doivent prendre des mesures économiques, diplomatiques et relevant du domaine des transports, c’est-à-dire des sanctions contre des Etats individuels, conformément à la décision du Conseil de sécurité. La Suisse neutre se verrait également contrainte d’appliquer de telles sanctions à l’encontre d’autres Etats – une violation claire et flagrante de la neutralité, car les déclarations unilatérales de notre neutralité que le Conseil fédéral sera obligé de faire après la présentation du projet n’ont aucune signification juridique et ne nous exempteront pas de l’obligation de prendre des sanctions.» Et plus loin: «Nous devrions suivre la volonté étrangère du Conseil de sécurité qui est en contradiction ouverte avec l’article constitutionnel selon lequel le premier objectif de la Confédération est ‹l’affirmation de l’indépendance de la patrie vis-à-vis de l’extérieur›». (Livret de vote, p. 6) 

La proposition de référendum de 1986 contenait la disposition suivante: «Avant l’adhésion, le Conseil fédéral fera une déclaration solennelle dans laquelle il confirme expressément que la Suisse maintiendra sa neutralité permanente et armée.» Ceci est l’examen de l’histoire plus récente de la politique suisse de neutralité. A cette époque déjà, la pierre d’achoppement était le Conseil de sécurité, même si un siège pour la Suisse au sein de cet organe ne figurait pas à l’ordre du jour. Ce qui est remarquable, c’est la décision ferme avec laquelle les électeurs se sont défendus contre la Berne fédérale.

Qu’en est-il de l’engagement suisse pour un monde plus pacifique 
au sein du Conseil de sécurité?

Nous vivons à une époque différente. Certains Suisses se sont presque habitués au fait que leurs «représentants du peuple», par le biais d’un saupoudrage constant de messages douteux, sont censés les éloigner des principes étatiques significatifs et historiquement cultivés et les pousser vers un monde supposé meilleur et plus juste.

C’est dans cet esprit que le conseiller fédéral M. Ignazio Cassis a tenté, le 26 juin à Genève, à embellir la candidature suisse au Conseil de sécurité de l’ONU d’une manière qui frôle le grotesque, en disant: «Cet engagement en faveur d’un monde plus juste, plus pacifique et, donc, plus vivable est la base de notre candidature à un siège au Conseil de Sécurité des Nations unies pour les 2023 à 2024. Au Conseil de sécurité, nous voulons être un Plus pour la Paix. Ceci est le slogan dévoilé de notre candidature: ‹La Suisse. Un Plus pour la Paix – Switzerland. A plus for peace.›»⁴

Quiconque a lu le livre du professeur Köchlerou même les articles pertinents du chapitre VII de la Charte de l’ONU (voir encadré) ne reconnaîtra plus, dans les fantaisies ainsi exprimées du chef suisse du DFAE (Département fédéral des affaires étrangères) cet organe dominé par les grandes puissances.

Les petits Etats n’ont guère d’influence au Conseil de sécurité – 
ils disposent de meilleurs moyens 

Selon l’article 23 de la Charte des Nations unies, le Conseil de sécurité est composé de 15 membres des Nations unies. La Chine, la France, la Russie, la Grande-Bretagne et les Etats-Unis sont des membres permanents, les dix membres non permanents sont élus par l’Assemblée générale des Nations unies pour un mandat de deux ans. L’article 23 prescrit, au paragraphe 1, «une répartition géographiquement appropriée des sièges». En pratique, ils sont répartis selon la formule que voilà: Afrique 3 sièges, Asie/Pacifique 2 sièges, Amérique latine 2 sièges, Europe de l’Est 1 siège, Europe de l’Ouest et autres 2 sièges. Pour les deux sièges d’Europe occidentale, Malte est le seul autre pays, outre la Suisse, à se porter candidat pour 2023/2024.

Le Professeur Köchler a expliqué en détail, et à maintes reprises, la procédure de vote antidémocratique inhérent au Conseil de sécurité. En voici une brève explication: selon l’article 27 de la Charte des Nations unies, chaque membre dispose d’une voix. Pour toutes les décisions importantes, l’approbation de neuf des quinze membres est requise. Pour qu’une décision soit prise, l’approbation des cinq Etats membres permanents est nécessaire, c’est-à-dire que chacun d’entre eux peut bloquer une décision en votant contre elle (droit de veto). Comment George Orwell a-t-il caractérisé de telles conditions dans sa «Ferme des animaux»? «Tous les animaux sont égaux, mais certains sont plus égaux que les autres.» 

Il convient d’ajouter que le droit de veto, réservé aux grandes puissances, pourrait bien s’avérer utile dans certaines situations dangereuses afin d’éviter une guerre directe entre les différentes grandes puissances. Cependant, le petit Etat neutre qu’est la Suisse et la plupart des autres Etats ne jouent pas dans cette ligue.

Dans une émission de Radio SRF du 24 avril 2019, il a été confirmé qu’il est très difficile pour les membres non permanents d’exercer une influence au sien du Conseil de sécurité de l’ONU. Selon une étude de l’Institut international pour la paix,la Suède, par exemple, aura réussi des progrès au Conseil de sécurité en 2017/2018 «dans le domaine humanitaire – en particulier dans le domaine de l’accès des organismes de secours en Syrie».⁵

Mais pour cela, nous n’aurons certainement pas besoin d’un représentant au Conseil de sécurité! Dans le domaine humanitaire, la Suisse dispose depuis longtemps de moyens de coopération bien plus adaptés avec d’autres Etats et organisations de l’ONU telles que le PNUD (Programme des Nations Unies pour le développement), le HCDH (Haut-Commissariat aux droit de l’homme) et l’OSCE.

Des voix s’élèvent au Parlement: 
le mandat au Conseil de sécurité est en contradiction flagrante avec le principe de neutralité de la Confédération suisse

Dans ses rapports et prises de positions, le Conseil fédéral affirme sans relâche qu’un mandat au Conseil de sécurité serait compatible avec le droit de la neutralité et la politique de neutralité de la Suisse. Dans son rapport du 5 juin 2015, il indique, entre autres, que seule une petite partie des décisions du Conseil de sécurité contient des mesures coercitives [conformément à l’article 42/43 de la Charte des Nations unies]. En outre, les mesures coercitives prises concerneraient, selon le raisonnement du gouvernement suisse, rarement un conflit armé entre Etats, mais surtout des conflits internes auxquels le principe de neutralité ne serait pas applicable. En outre, les mesures coercitives auxquelles le Conseil de sécurité donnerait son feu vert ne seraient pas des actes de guerre au sens du droit de la neutralité, car le Conseil de sécurité n’agirait pas en tant que partie au conflit, mais « sur la base d’un mandat de tous les Etats membres qui lui ont confié le maintien et le rétablissement de la paix en tant que gardien de l’ordre international».⁶

Dans ce raisonnement, le Conseil fédéral confond le droit de la neutralitéet la politique de neutralité:si la Suisse prend parti dans un conflit interne, elle ne viole pas de fait, il est vrai, le droit de la neutralité au sens strict. Mais le faisant, elle violerait effectivement la politique de neutralité que la Suisse est tenue de suivre (voir encadré sur le droit et la politique de neutralité). Dans le cadre d’un conflit interne et de projets d’aide humanitaire: tentez d’expliquer cette subtile différence à un parti engagé dans un conflit armé interne d’un Etat où la Suisse se serait prononcée en faveur de l’adversaire tout en voulant s’engager à exercer son aide humanitaire des deux côtés! Et comment expliquer donc à la population civile souffrante à laquelle le Conseil de sécurité imposerait des sanctions économiques que la Suisse soutient ces sanctions afin de «rétablir la paix» … Cet ergotage du Conseil fédéral est fondamentalement contraire au sens et au principe de la neutralité suisse. Faut-il vraiment tout cela pour le plaisir de figurer sur une des photos des cercles de pouvoir de l’ONU? 

Cela n’est pas vraiment d’une grande aide si le Conseil fédéral cite dans son rapport 2015, page 20, d’autres Etats neutres comme l’Autriche, l’Irlande ou la Finlande, qui ont également siégé au Conseil de sécurité pour en conclure que la crédibilité de la neutralité n’en serait pas affectée. Objection! Chaque Etat doit décider de cette question pour lui-même et de sa propre responsabilité, sur la base de son concept de neutralité à lui, issu de son histoire et de l’ancrage du principe de neutralité dans sa population. Quant aux états cités: l’Autriche, l’Irlande et la Finlande sont tous membres de l’UE et ainsi soumises à sa «politique de sécurité et de défense commune (PSDC)», un point de départ très différent de celui de la Suisse.

Le groupe parlementaire de l’UDC (parti du centre) a récemment milité, comme précédemment déjà, pour le renoncement de la Suisse à sa candidature en se fondant principalement sur le principe de la neutralité: «Ceux qui siègent au Conseil de sécurité ne peuvent plus revendiquer une position neutre. Le but de ce siège est de contribuer à l’élaboration de la politique mondiale en matière de guerre et de paix, sinon la participation au Conseil de sécurité est inutile. L’intention [...] de demander l’adhésion est diamétralement opposée au principe historique de neutralité de la Confédération suisse»⁷. Malheureusement, la motion où figurent les assertions citées a été rejetée par le Conseil national, le 12 mars de cette année, avec 127 voix contre 52, à l’instar des tentatives précédentes. 

Heureusement, un membre du PLR (libéral) et un membre du PDC (centre) ont également dit non à la candidature. Douze membres du Conseil national, dont onze du PDC, se sont abstenus de voter: est-ce parce qu’ils reconnaissaient l’incompatibilité du siège du Conseil de sécurité avec la neutralité de la Suisse ou ne voulaient-ils justement pas se joindre à une motion de l’UDC? 

L’un des abstentionnistes est le conseiller national et président du parti démocrate-chrétien Gerhard Pfister(Zoug). Il y a un an et demi, il a publié un communiqué de presse remarquable au nom de son parti, dans lequel on pouvait notamment lire: «La Suisse est membre de l’ONU depuis 2002, ce qui permet en principe une participation au Conseil de sécurité. Mais y a-t-il un sens de s’asseoir à ce siège? Si un Etat viole la paix internationale, le Conseil de sécurité peut ordonner des mesures contraignantes et, en cas de violations graves, mêmes militaires. La Suisse serait obligée de se décider à prendre parti sur toutes les questions de ce genre. A un moment où les conflits se multiplient, où des changements géopolitiques sont imminentes, il est important pour la Suisse de réfléchir à ses atouts. En effet, la Suisse serait incapable d’apporter une contribution importante au Conseil de sécurité de l’ONU parce que les membres permanents bloquent, quoi qu’il arrive, les décisions importantes par leur veto et parce qu’elle devrait constamment s’abstenir en raison de son impartialité. Pourquoi ne pas utiliser notre énergie et argent pour renforcer la puissance de la Suisse? Continuons à offrir nos bons offices dans les autres organisations des Nations unies. Engageons-nous dans la Genève internationale. Engageons-nous à atteindre les objectifs du Conseil de l’Europe, de l’OSCE et de l’OCDE et de nombreuses autres organisations multilatérales. Le Conseil fédéral ferait bien de reconsidérer sa demande de siège au Conseil de sécurité de l’ONU.»⁸

«Si la Suisse devient un membre actif du Conseil de sécurité de l’ONU, elle en perdra sa neutralité. Inversement, si elle y reste silencieuse, elle n’y a pas sa place»⁹

L’ambassadeur Paul Widmerest l’un de ceux qui s’opposent avec persistance, sur la base du principe suisse de neutralité, à un mandat suisse au Conseil de sécurité.¹⁰Dès 2015, sous le titre «La Suisse n’a pas sa place au Conseil de sécurité de l’ONU», il a pris une position ferme en s’opposant à cette candidature que le Conseil fédéral avait avancé dans son rapport et déclarée compatible avec la neutralité au Parlement le 6 juin 2015.¹¹

Dans cet article, Widmer se réfère à l’exemple de l’opération militaire contre la Libye pour illustrer les situations indignes dans lesquelles la Suisse pourrait se trouver avec un mandat au Conseil de sécurité: «Dix Etats ont voté pour, cinq – la Chine et la Russie en tant que membres permanents, l’Allemagne, l’Inde et le Brésil en tant que membres non permanents – se sont abstenus. Personne n’a apposé son veto, personne n’a voté contre.»

Widmer poursuit: «Supposons que la Suisse ait été membre du Conseil de sécurité en 2011. Comment aurait-elle agi? Elle aurait pu voter contre la zone d’exclusion aérienne. Mais elle ne l’aurait certainement pas fait car il n’aurait pas été approprié qu’un Etat neutre soit le seul à tenter d’empêcher un projet des Nations unies.

Deuxième option: elle aurait voté, comme la majorité, en faveur d’une action militaire. Cela aurait été tout aussi inapproprié pour un Etat neutre, si même un pays membre de l’OTAN comme l’Allemagne s’est abstenu. Troisième possibilité, la plus probable: elle se serait abstenue. Mais à cela, nous n’avons pas besoin de siéger au Conseil de sécurité.

On peut le tourner et retourner comme on veut: une Suisse au Conseil de sécurité susceptible de prendre des décisions délicates affaiblirait encore davantage, par ses abstentions fréquentes, un organe de direction déjà faible ou alors en prenant parti, mettrait en danger sa neutralité.»

«Le respect de la neutralité vaut plus qu’un peu de prestige» 

Dans une autre publication, Paul Widmer souligne que l’élite politique suisse n’a pas beaucoup porté la neutralité depuis la fin de la guerre froide: «On pensait qu’elle était utile pendant la phase de confrontation Est-Ouest, mais qu’elle n’avait plus sa place dans la nouvelle Europe. Le Conseil fédéral voulait que la Suisse joigne l’UE et privilégie la proximité avec l’OTAN. Pour cette raison, elle estimait que la neutralité lui était un boulet au pied. Ce dédain se reflète dans le rapport sur la neutralité, de 1993. Dans cette interprétation, presque tout est compatible avec la neutralité en temps de paix – sauf l’adhésion à part entière à une alliance militaire. La neutralité a été réduite au minimum requis par la loi. Ce n’est vraiment pas grand-chose. La politique de neutralité, en revanche, s’est effacée.»¹²

Widmer met en garde contre cette attitude: «L’estime de la neutralité par la communauté internationale vaut plus que les restrictions imposées.» Parce qu’en fin de compte, ce qui importe est ce que les autres Etats pensent de notre politique: «Une interprétation excessivement permissive risque de nuire à notre crédibilité. Alors pourquoi rejoindre le Conseil de sécurité? [...] Pour un peu de prestige? C’est un prix élevé à payer. La Suisse perdra plus qu’elle ne gagnera.»¹³

La neutralité vue de l’intérieur: 
«La neutralité est très fortement ancrée au sein de la population suisse»

Contrairement à l’élite politique, l’écrasante majorité de la population suisse persiste dans son attachement à la neutralité. Dans les sondages, 90 à 95 % des personnes interrogées sont favorables à son maintien. Paul Widmer explique cette zone de tension avec une pointe d’ironie: «Il y a une contradiction entre le pouvoir d’agir vers l’extérieur et la liberté qui règne à l’intérieur. Là où les citoyens ont peu à dire sur les questions de politique étrangère, les responsables de la politique étrangère peuvent agir rapidement et en toute indépendance. Les autocrates sont les plus privilégiés. Lorsque les citoyens disposent de droits politiques étendus, c’est l’inverse qui se produit. Les démocraties directes sont «les pires». Dans celles-ci, les citoyens veulent avoir leur mot à dire. Pour la plupart des Suisses, la situation de départ est claire. Ils veulent profiter de la totalité des droits politiques et un système d’Etat aussi libre que possible tandis que la politique étrangère est pour eux d’importance secondaire. Les élites politiques, en revanche, ont du mal à s’y faire. A maintes reprises, ils essaient d’élargir le champ d’application de la politique étrangère, au détriment de la neutralité. Cela continuera dans ce sens à l’avenir.»¹⁴

Heureusement, en Suisse, c’est généralement le peuple qui a le dernier mot. Ce n’est pourtant pas le cas face à la question si la Suisse choisit de se présenter candidate au Conseil de sécurité de l’ONU. En acceptant de rejoindre l’ONU en 2002, nous avons acheté une pochette surprise– un siège possible au Conseil de sécurité. Tous ceux qui ont voté contre l’adhésion à l’ONU pour des raisons de neutralité (par exemple l’auteur de ce texte) ont écouté très attentivement le conseiller fédéral Joseph Deissqui se montrait fasciné du oui suisse. «[...] peut-être même un siège au Conseil de sécurité», voilà dont il rêvait à l’époque déjà. Son rêve devient-il réel? Nos politiciens pourront encore tirer le frein de secours. La décision de l’Assemblée générale des Nations unies ne sera pas prise avant juin 2022. •

¹ Discours du conseiller fédéral Ignazio Cassis à l’occasion du 75e anniversaire de la Charte des Nations Uniesà Genève, le 26 juin 2020.
² Köchler, Hans. Schweizer Vorträge – Texte zu Völkerrecht und Weltordnung. Edition: Zeit-Fragen, Zurich 2019. ISBN 978-3-909234-23-3
³ Référendum du 16 mars 1986, commentaire du Conseil fédéral, p. 4
⁴ Discours du conseiller fédéral Ignazio Cassis à l’occasion du 75e anniversaire de la Charte des Nations Uniesà Genève le 26 juin 2020
⁵ Gsteiger, Fredy. Umstrittene Kandidatur. Die Schweiz als Brückenbauerin im Uno-Sicherheitsrat? (Candidature controversée. La Suisse, bâtisseur de ponts au sein du Conseil de sécurité de l’ONU); in Radio SRF. Echo der Zeit. 24/04/19 
⁶ Candidature de la Suisse à un siège non permanent au Conseil de sécurité des Nations unies pour la période de 2023-2024.Rapport du Conseil fédéral du 5 juin 2015 (en exécution du postulat de la Commission de politique extérieure du Conseil national (CPE) 13.3005 du 15/01/13), p. 19
⁷ Motion 18.4123. Renonciation à la candidature au Conseil de sécurité de l’ONU,déposée par le groupe parlementaire de l’UDC au Conseil national le 29/11/18 
⁸ In puncto… Uno Sicherheitsrat. Communiqué de presse du PDCdu 10/08/18. Auteur: Gerhard Pfister, Zoug, Président du PDC suisse, Conseil national
⁹ Widmer, Paul. Lassen wir Malta noch den Vortritt im Sicherheitsrat! (Laissons Malte prendre la tête du Conseil de sécurité). NZZ am Sonntag du 16/09/18
¹⁰ Paul Widmer a étudié l’histoire, la philosophie et les sciences politiques. Il a été ambassadeur de Suisse pendant de nombreuses années et enseigne les relations internationales à l’Université de Saint-Gall. Paul Widmer est l’auteur de Schweizer Aussenpolitik und Diplomatie, NZZ-Verlag 2014 (nouvelle édition), qui a passé en revue Horizons et débatsle 30/07/19 dans le n° 17 sous le titre La neutralité comme ligne directrice, la démocratie directe comme fondement.
¹¹ Widmer, Paul. Die Schweiz gehört nicht in den Uno-Sicherheitsrat. (La Suisse n’a pas sa place au Conseil de sécurité de l’ONU). Commentaire de l’invité; in Neue Zürcher Zeitung du 01/07/15
¹²  Widmer, Paul. Auf geht es, in den Sicherheitsrat der Uno! (C‘est parti pour le Conseil de sécurité de l’ONU!). in NZZ am Sonntag, du 03/04/16
¹³  Widmer, Paul. Die Schweiz gehört nicht in den Uno-Sicherheitsrat. (loc. cit.)
¹⁴  Widmer, Paul. Auf geht es, in den Sicherheitsrat der Uno! (loc. cit.)