«Le climat politique mondial détermine le degré de force de L’OSCE»

L’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) joue un rôle important dans l’interaction internationale et notamment dans le domaine des tensions entre l’OTAN et la Russie. Elle succède à la CSCE (Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe), au sein de laquelle l’Acte final d’Helsinki, le 1^eraoût 1975, a été signé. Pendant la guerre froide, ses conférences de suivi ont été l’une des rares plateformes de dialogue entre le bloc communiste de l’Est et l’Occident, y compris les pays neutres et non alignés. 

L’OSCE, fondée en 1995, continue à essayer de réunir les parties aux conflits européens autour d’une table afin de maintenir le dialogue entre les grandes puissances impliquées. Outre ce niveau politique, l’OSCE est également active sur le plan pratique en observant, par exemple, les élections nationales pour s’assurer qu’elles se déroulent dans le respect de l’Etat de droit et des critères démocratiques, ou en surveillant le respect d’un cessez-le-feu convenu, comme c’est actuellement le cas dans l’est de l’Ukraine (voir encadré). L’OSCE ne prend aucune mesure coercitive; elle ne devient active qu’à l’invitation ou avec le consentement des Etats participants. La direction de l’OSCE est déterminée par le Conseil permanent des ambassadeurs à Vienne qui consultent leurs gouvernements respectifs. Ces décisions se font selon le principe de l’unanimité.¹

L’élection d’un diplomate suisse expérimenté, élu secrétaire général et chef de l’OSCE il y a trois ans, honora la Suisse et lui donna une grande satisfaction. Thomas Greminger travaille au service diplomatique du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) depuis 1990, entre autres à la DDC (Direction du développement et de la coopération). Depuis 2010, il est le représentant permanent de la Suisse (au rang d’ambassadeur) auprès de l’OSCE, de l’ONU et les organisations internationales à Vienne. Dans ses nouvelles fonctions de secrétaire général, M. Greminger a pu faire valoir pleinement sa grande expérience de représentant de la Suisse neutre. 

Pourtant, lorsqu’en juillet 2020, M. Greminger et les autres membres de la direction de l’OSCE devaient être réélus pour les trois années suivantes (en principe une simple formalité), il s’est produit un scandale: tous les quatre diplomates ont été mis hors de leurs fonctions leur mandat expirant le 18 juillet. Ce sera probablement le Conseil, composé de 57 ministres des affaires étrangères, se réunissant chaque année en décembre, qui devra résoudre la crise de leadership. Il s’agira donc d’élucider, autant que faire se peut, comment l’affaire a pu se produire et quels motifs, y compris ceux liés à l’échiquier géopolitique, auront pu être à son origine. 

Procédure de la non-réélection 

Depuis 2017, la direction de l’OSCE est composée de Thomas Greminger, secrétaire général (Suisse), Harlem Désir, délégué en matière de la liberté des médias (France), Ingibjörg Solrun Gisladottir, directrice du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) (Islande) et Lamberto Zannier, haut-commissaire aux minorités (Italie). 

Le 26 juin 2020, le journal autrichien «Der Standard» a rapporté que l’Azerbaïdjan s’opposait à la prolongation du mandat du chef du département des médias, Harlem Désir. Le ministre azerbaïdjanais des Affaires étrangères avait reproché à Désir d’avoir «exagéré» en critiquant la «situation par rapport à la liberté d’expression prévalant en Azerbaïdjan» et que son gouvernement constatait de n’avoir pas été suffisamment soutenu à résoudre les problèmes y liés.²

Ce fut la première pierre ayant déclenché l’avalanche. Selon les quotidiens du 16 juillet, le Tadjikistan s’est joint au vote contre la réélection du Français. Ensuite, la Turquie et le Tadjikistan (qui, dans le passé, a été visé par un des scandales du BIDDH) se sont opposés à la prolongation du mandat d’Ingibjörg Solrun Gisladottir. La France et l’Islande ont réagi immédiatement en exigeant, avec le soutien du Canada et de la Norvège, que l’ensemble de l’équipe dirigeante, y compris Thomas Greminger et Lamberto Zannier, ne soit pas réélue.³

Etant donné qu’au sein de l’OSCE, c’est la totalité des 57 Etats membres devant décider de la réélection des quatre hauts fonctionnaires, l’échec de l’élection était un fait. Depuis le 18 juillet 2020, l’OSCE se voit donc dépourvue de sa direction. 

Le secrétaire général Greminger victime d’une dynamique politique 

En réponse à la question posée par Fredy Gsteiger sur Radio SRF le 14 juillet: «Vous considérez-vous dans une certaine mesure comme un dommage collatéral d’une situation difficile au sein de l’OSCE, presque comme un pion sacrifié?» Le Secrétaire général Greminger a répondu: «Oui, c’est une description juste. Ma personne, mes performances au cours des trois dernières années, n’ont pas été fondamentalement remises en question. Bien sûr, il y a eu des critiques ici et là – c’est normal quand vous faites quelque chose dans une organisation qui compte 57 Etats participants. En ce sens, j’ai en effet été victime d’une certaine dynamique politique.»⁴

La «Neue Zürcher Zeitung» s’est également penchée sur le problème des postes de direction occupés de manière manifestement unilatérale: «Une meilleure répartition géographique des postes de direction serait-elle un moyen de leur accorder un soutien plus large? Les Russes font pression pour avoir des candidats d’Europe de l’Est». Thomas Greminger: «Il serait maintenant important que des candidatures fortes viennent aussi de l’Est. Au Secrétariat général aussi, nous avons trop peu de personnel provenant de pays situés à l’est de Vienne».⁵

Cela entretient une suspicion à l’égard des Etats de l’Ouest tentant de contrôler l’OSCE. Le fait est que dès 2017, la résistance est venue de Russie et d’autres Etats de l’Est, car les candidats étaient pour la plupart des pays de l’OTAN d’Europe occidentale. Enfin, le ministre russe des affaires étrangères, Sergueï Lavrov,a accepté l’occupation principalement parce que Thomas Gremingera été proposé comme secrétaire général. La «Neue Zürcher Zeitung» commente: «Greminger avait un avantage considérable en tant que représentant d’un pays neutre qui entretient également d’excellentes relations avec Moscou. Il est ainsi devenu l’un des plus éminents diplomates suisses sur la scène internationale».⁶

Compte tenu de l’occupation unilatérale des bureaux, on peut comprendre que le gouvernement d’Azerbaïdjan ait maintenant pris la critique française de son pays comme raison pour exiger la révocation du Français. Il est important de garder à l’esprit que l’Azerbaïdjan est impliqué depuis plus de trente ans dans l’un des conflits que l’OSCE s’efforce de résoudre sans succès: le différend avec l’Arménie sur la région du Haut-Karabakh. Actuellement, une autre guerre fait rage entre les deux Etats, avec au moins 17 personnes déjà mortes.⁷L’OSCE n’a pas pu résoudre ce conflit, mais a empêché pendant de nombreuses années son escalade. L’aide de la Russie est cruciale à cet égard, car elle a eu un effet désamorçant dans le passé. Sans l’aide de Moscou, l’escalade ne pourrait guère être évitée. De toute évidence, le gouvernement azerbaïdjanais se sent trop peu soutenu par les Etats occidentaux au sein de l’OSCE. Le fait que la Turquie, se situant du côté de l’Azerbaïdjan dans cette guerre, ait rejoint le soutien après la désélection des dirigeants d’OSCE, en est un signe. 

Cui bono? 
Qui profite d’une OSCE faible? 

Alors que l’Azerbaïdjan, la Turquie et le Tadjikistan ont entamé la procédure de la destitution de la direction de l’OSCE, il semblerait que certaines grandes puissances ne seraient pas gênées par un affaiblissement de cette importante institution dont le but principal est de maintenir le dialogue entre l’Occident et la Russie. 

Malgré les efforts du secrétaire général Thomas Greminger, les chefs d’Etat et de gouvernement ne se sont pas mis d’accord sur une solution intérimaire adéquate dans la situation actuelle – par exemple, la prolongation des mandats actuels jusqu’à la nomination des successeurs. Selon une annonce faite par la SDAle 18 juillet, «les adjoints et les chefs de bureau» ne continueront à exercer les fonctions de routine nécessaires que jusqu’à ce que leurs successeurs aient été nommés.⁸ Cela ne sera possible qu’à l’occasion du prochain Conseil ministériel des ministres des affaires étrangères des Etats participants de l’OSCE en décembre.

Selon Thomas Greminger, les grandes puissances ont à peine levé le petit doigt pour empêcher la débâcle et sauver la capacité d’action politique de l’OSCE. Parfois, on a l’impression que les Etats membres de l’OTAN et de l’UE en particulier n’ont que peu d’intérêt à ce que l’OSCE soit forte. Ils ont également résisté aux efforts de réforme de Greminger visant à renforcer l’OSCE. Selon un article paru dans World Economy, le Canada et la Norvège – qui sont en grande partie responsables de la désélection de l’équipe dirigeante de l’OSCE – ont joué un rôle actif dans le torpillage des instruments proposés par Greminger pour désamorcer les tensions entre les Etats de l’OSCE.⁹

Après l’échec de ses efforts pour trouver une solution intérimaire satisfaisante, Gremininger a déclaré: «Je suis très déçu et frustré qu’on en soit arrivé là. […] Pour éviter le vide au niveau de la direction qui est maintenant devenu réalité, il aurait fallu une désescalade des grandes puissances, qui auraient montré aux petits pays le coût politique de leurs efforts désastreux en solo. Mais à part l’Allemagne aucun d’entre eux n’était prêt à aller au-delà d’une intervention diplomatique.» Et plus loin: «Un appel du président Macron à son homologue azerbaïdjanais aurait pu faire la différence. Le fait que l’on bloque et que l’on reste passif en même temps est inquiétant.»¹⁰ Surtout s’il faut tenir compte du fait que, selon les rapports, une conversation téléphonique entre le président actuel de l’OSCE, le Premier ministre albanais Edii Rama, et le chef d’Etat azerbaïdjanais Aliyeva été constructive. 

Pourquoi Macron n’a-t-il pas passé ce coup de téléphone? Pourquoi n’entendons-nous rien de la superpuissance de l’autre côté de l’Atlantique (qui n’est par ailleurs pas si réservée)? Selon les rapports, Macron et son ministre des affaires étrangères Le Drian n’ont pas non plus répondu aux appels téléphoniques de la présidente Simonetta Sommaruga et du Conseiller fédéral Ignatio Cassis. Sur la base des documents disponibles, on ne peut que supposer que le travail méticuleux et ciblé du personnel de l’OSCE, par exemple dans le conflit ukrainien, n’est peut-être pas dans l’intérêt des grandes puissances occidentales. Si l’on lit le rapport quotidien, choisi au hasard, de la mission spéciale d’observation en Ukraine orientale du 16 juillet (voir encadré «Opérations de terrain de l’OSCE»), il apparaît également que – au moins ce jour-là – «la plupart des violations du cessez-le-feu ont été enregistrées dans les zones contrôlées par le gouvernement». Cela contredit l’«agressivité» des séparatistes de Donetsk et Louhansk, ou plutôt des Russes qui les soutiennent, comme le prétendent nos médias. Une analyse des violations du cessez-le-feu dans l’est de l’Ukraine sur plusieurs années montre que l’armée ukrainienne est responsable d’une part importante de ces violations. 

Thomas Greminger, qui après le coup d’Etat sur Maidan en 2014 (encore représentant suisse de l’OSCE) était déjà «largement impliqué dans la mise en place de la mission d’observation en Ukraine»,¹¹dit ceci à propos de l’accusation d’être trop favorable à la Russie: «[…] J’ai fait très attention à ne pas être à Moscou plus souvent qu’à Washington. L’équilibre est la finalité de cette organisation. Ce n’est pas ma faute si j’ai toujours été reçu à un niveau plus bas à Washington qu’à Moscou. En même temps, il me semble qu’il est logique de cultiver les relations avec les Russes. L’OSCE est l’une des rares plates-formes de dialogue international où ils sont encore assis à la table des négociations sur un pied d’égalité».¹²

Peut-être ce point de vue neutre est-il trop équilibré pour certaines puissances de l’OTAN? Le Canada, en particulier, a déjà exprimé des difficultés quant à la participation de Greminger à des conférences à Moscou. Les Etats occidentaux tentent d’empêcher des délégations de haut rang d’assister aux conférences à Moscou et de faire en sorte qu’elles le fassent à la Conférence de Munich sur la sécurité. 

La Russie fait appel à une initiative 
de paix de l’OSCE à la frontière russe avec les Etats de l’OTAN 

Contrairement aux puissances occidentales, la Russie s’accroche à une OSCE forte, qui accomplit ses tâches surtout à la frontière de la Russie avec l’Europe de l’OTAN. Lors de la réunion ministérielle de l’«Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe» à Bratislava le 6 décembre 2019, le ministre russe des affaires étrangères, Sergueï Lavrov, s’est exprimé en termes simples: «En plusieurs vagues, l’OTAN s’est élargie – ce qui veut être la source de la légitimité. Son infrastructure militaire a atteint les frontières russes, et elle a développé intensivement son potentiel militaire en Europe de l’Est, augmentant ses dépenses en armement à des niveaux record et créant en même temps une image d’ennemi (de la Russie). Tout cela a créé des tensions que nous n’avions pas vues depuis les années de la guerre froide». Lavrov a appelé l’OSCE à agir: «Il est important d’arrêter cette tendance dangereuse et de mettre fin à la tendance à la confrontation. […] L’OSCE pourrait et devrait jouer un rôle important dans la résolution de ces tâches en raison de sa vaste portée géographique, de son approche globale de la sécurité, de son principe de consensus et de son dialogue culturel».¹³

La parole est à Thomas Greminger

Laissons les derniers mots au Suisse Thomas Greminger: «Le climat politique mondial détermine le degré de force de L’OSCE. Nous sommes une boîte d’excellents outils, même si certains d’entre eux sont quelque peu bon marché ou dépassés. Mais vous devez utiliser ces outils. Si la volonté politique fait défaut, la boîte est gravement sous-utilisée».¹⁴•

¹ Sur l’organisation et les activités de l’OSCE, voir «Qu’est-ce que l’OSCE?» Fiche d’information. Publié par l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe. 30/08/18 (https://www.osce.org/fr)
² «Aserbaidschan gegen Verlängerung von OSZE Medienbeauftragtem Harlem Désir». «Der Standard» du 26.juin 2020 (APA) 
³ Stephanie Liechtenstein. «OSZE lahmgelegt – durch kleingeistiges Verhalten einzelner Staaten». Dans la tribune au «St. Galler Tagblatt» du 16 juillet 2020 
⁴ Fredy Gsteiger. «OSZE: Thomas Greminger als Bauernopfer?» Radio SRF, Echo der Zeit du 14 juillet 2020 
⁵ Ivo Mijnssen. «Ich sehe mich durchaus als Kollateralschaden». Entretien avec le secrétaire général de l’OSCE, Thomas Greminger. «Neue Zürcher Zeitung» du 17 juillet 2020 
⁶ Ivo Mijnssen. «Kopflose OSZE». In «Neue Zürcher Zeitung» du 17 juillet 2020 
⁷ voir par exemple Silvia Stöber. «Armenien und Aserbaidschan. Konfliktherd ‹Schwarzer Felsen›». tagesschau.de du 18 juillet 2020: «Es sind die heftigsten Kämpfe seit 2016: Seit Tagen beschiessen sich armenische und aserbaidschanische Truppen mit schwerem Geschütz. Das Risiko einer Ausweitung des Konflikts ist gross.» 
⁸ «OSZE-Posten werden bis Jahresende von Vizes und Büroleitern geführt». Dépêche sda du 18 juillet 2020 
⁹ Rudolf Guljaew. «OSCE – Brückenbauer in der Krise». In «World Economy» du 14 juillet 2020 
¹⁰ Ivo Mijnssen. «Ich sehe mich durchaus als Kollateralschaden». Entretien avec le secrétaire général de l’OSCE, Thomas Greminger. «Neue Zürcher Zeitung» du 17 juillet 2020 
¹¹ Ivo Mijnssen. «Kopflose OSZE». «Neue Zürcher Zeitung» du 17 juillet 2020 
¹² Ivo Mijnssen. «Ich sehe mich durchaus als Kollateralschaden». Entretien avec le secrétaire général de l’OSCE, Thomas Greminger. «Neue Zürcher Zeitung» du 17 juillet 2020 
¹³ «Lawrow will OSZE-Friedensinitiative: Die NATO steht an unseren Grenzen und erklärt uns zum Feind». RT deutsch du 6 décembre 2019 
¹⁴ Ivo Mijnssen. «Ich sehe mich durchaus als Kollateralschaden». Entretien avec le secrétaire général de l’OSCE, Thomas Greminger. «Neue Zürcher Zeitung» du 17 juillet 2020