L’immigration vers la Suisse – autodéterminée ou imposée de l’extérieur?

La politique d’immigration de la Suisse: une tradition emplie de générosité

von Dr. rer. publ. Werner Wüthrich

Le 27 septembre, les citoyens suisses se prononceront aux urnes de votation, à propos de quatre référendums au niveau fédéral – sur le congé de paternité, sur une nouvelle législation de la chasse (facilitant la régulation des populations suisses de loups), sur l’acquisition d’une nouvelle génération d’avions de combat et sur de nouvelles déductions pour enfants au niveau des impôts fédéraux. En outre, le même jour, il y aura un vote sur une initiative populaire dont le but est de créer une base constitutionnelle pour le contrôle indépendant de l’immigration (l’initiative de limitation). A ce sujet, examinons les quelques considérations ci-dessus.

Comment la population suisse faisait-elle face à l’immigration dans le passé? Dans les décennies précédant la fondation de l’Etat fédéral, en 1848, la Suisse, pays pauvre, était plutôt un pays d’émigration où la famine suivait souvent les mauvaises récoltes. Jusque dans les premières années du XIXesiècle encore, de nombreux jeunes hommes gagnaient leur argent à l’étranger, en tant que mercenaires. D’autres provenant surtout des cantons montagneux comme Glaris, le Valais, les Grisons ou le Tessin misaient sur l’émigration dont on retrouve les traces partout dans le monde. En matière de construction ferroviaire notamment, le pays a longtemps été à la traîne par rapport à la Grande-Bretagne, à la France ou même à l’Allemagne. Cela a changé.

Avec la création de l’Etat fédéral, l’industrialisation a bénéficié d’un essor. Au début du XXesiècle, la Suisse comptait un grand nombre d’entreprises pionnières. Elle a beaucoup profité des nouveaux arrivants ambitieux et travailleurs qui y fondaient leurs entreprises – parmi eux, des pionniers tels qu’Henri Nestlé et le Britannique Charles Brown (BBC, aujourd’hui ABB). De plus, la Suisse évoluait en un pays touristique.

Avant la Première Guerre mondiale, la proportion d’étrangers dans la population était de 14,7 %, soit un pourcentage beaucoup plus élevé que dans les autres pays européens. La Belgique se classe deuxième dans ces statistiques avec 3 %. Les frontières suisses étaient largement ouvertes. N’importe qui était le bienvenu en Suisse, à condition de se construire une existence par ses propres forces. Pendant la Première Guerre mondiale, puis dans l’Entre-deux-guerres, le nombre d’étrangers a de nouveau diminué – surtout pendant la crise économique des années 1930.

1960: augmentation de l’immigration pendant la relance économique

En 1945, seulement 5 % de la population était étrangère. Cependant, ce chiffre a nettement augmenté pendant la haute conjoncture des décennies d’après-guerre, atteignant environ 13 % au début des années 1960 et 15 % en 1968. Ces statistiques n’incluent pas les travailleurs saisonniers qui travaillaient en Suisse pendant quelques mois sans que leurs familles ne les rejoignent et qui rentraient ensuite chez eux (statut de travailleur saisonnier). 

De nombreux problèmes liés au boom économique restaient pourtant en suspens: environ 30 % de la main-d’œuvre arrivaient de l’étranger. Certes, il n’y avait plus de chômeurs. Ceux qui perdaient leur emploi en trouvaient un nouveau en quelques heures. Mais l’ensemble des infrastructures était massivement surchargé en raison de la forte croissance économique. Les bâtiments scolaires étaient trop petits, le système d’égouts était inadéquat car les installations modernes d’incinération des déchets et de traitement des eaux usées faisaient cruellement défaut. La pollution de l’eau et de l’environnement atteignait un degré maximal au point qu’il était impossible de se baigner dans la plupart des lacs. Le réseau routier n’était plus suffisant, les autoroutes étaient en construction quasiment perpétuelle, la construction de logements accusait un retard désespéré, le tout accompagné de la hausse permanente des loyers et des prix en général, les économistes ne parlant plus de plein emploi mais de suremploi.

Au cours des années 1960 et 1970, le Parlement adopta des mesures d’urgence (à plusieurs reprises et réalisées immédiatement) pour freiner l’économie. Rétrospectivement, chaque décret fédéral fut voté individuellement, soit onze fois au total. L’une des mesures plafonna temporairement le nombre de salariés dans les entreprises individuelles (la création d’emplois supplémentaires étant interdite), d’autres prévoyèrent des limites de crédit et l’arrêt de la construction de maisons individuelles de luxe, la surveillance des prix, et bien plus encore. Ces mesures rigoureuses ne visaient pourtant pas spécifiquement les étrangers, mais avaient pour but de calmer la surchauffe de l’économie en général. Le peuple sanctionnait ces mesures, chaque fois, par son oui aux urnes (Rhinow 2011, p. 36; Linder 2010).

Premières initiatives 
pour contrôler l’immigration

Dès lors, un certain nombre d’initiatives émanant de la population étaient lancées: les initiatives dites sur la «surpopulation». Ils revendiquaient la limitation directe de l’immigration par les autorités. En 1965, le Parti démocratique du canton de Zurich avait recueilli avec succès des signatures pour une initiative populaire fédérale. Elle sollicita une restriction des résidents étrangers à un dixième de la population vivant en Suisse. Jusqu’à ce que ce chiffre soit atteint, il devait être réduit de 5 % chaque année (Hofer 2012, n° 89; Linder 2010, p. 303). A ce sujet, il faut remonter un peu dans l'histoire des partis politiques suisses.

Le Parti démocratique du canton de Zurich prenait ses racines dans le PRD (Parti radical-démocratique). Il se sépara du grand parti libéral en 1941, fondant son propre parti. En 1971, ils se réunirent à nouveau. La même année, les démocrates des Grisons et de Glaris unirent leurs forces et fondèrent, ensemble avec le PAB (Parti des paysans, des artisans et des bourgeois) l’UDC (Union démocratique du centre) représentant le plus grand parti de Suisse aujourd’hui.

La majorité de la population rejette les initiatives visant à limiter les étrangers

Le sort de la première initiative dite «de surpopulation» a été inhabituel. Le Conseil fédéral et le Parlement la rejetèrent. Le Conseil fédéral appela les initiateurs à la retirer faisant valoir que les autorités avaient déjà pris toute une série de mesures de stabilisation de l’économie de sorte que les effectifs des entreprises étaient plafonnés et le nombre total de travailleurs ainsi limité. Une campagne référendaire ne ferait que réchauffer l’atmosphère, entraîner des disputes désagréables et nuire à la réputation de la Suisse, dit le gouvernement suisse. Le conseiller fédéral Hans Schaffner (PLR) avait invité le comité d’initiative à une réunion personnelle à cet effet – et a réussi son coup. Les démocrates du canton de Zurich retirèrent en effet leur initiative en 1968 (Linder 2010, p. 303).

1970 fut l’année de la fameuse «initiative Schwarzenbach»: L’«Action nationale contre l’emprise étrangère du peuple et de la patrie», nouvellement fondée, s’opposa au retrait de l’initiative. L’un de ses représentants, le conseiller national James Schwarzenbach, lança donc peu après, la deuxième initiative au sujet de la surpopulation fondant son propre parti – «Les Républicains». Concernant la population étrangère, ils revendiquèrent un taux de10 % de la population totale à ne pas dépasser, ce qui aurait eu comme effet que 17 cantons se seraient trouvés dans l’obligation de réduire leur population résidente annuelle de plus de la moitié. Un retrait n’était pas possible, cette fois-ci, parce que le texte ne prévoyait pas de clause de retrait. L’initiative avait été rejetée à la quasi-unanimité du Parlement. Une dispute publique féroce et chargée d’émotion s’engagea par la suite. Du point de vue actuel, certains seront tenté de penser: à quoi correspond déjà 10 %? Aujourd’hui, il est vrai, la population suisse est à 25 % d'étrangers – la Suisse ne s’étant pas écroulée. Mais les conditions de l’époque étaient tout à fait différentes.

Pour beaucoup de politiciens, le phénomène du boom économique était nouveau et peu familier. Ils avaient encore en tête les images de la crise économique des années 1930 avec un taux de chômage élevé. L’«Initiative Schwarzenbach» fut donc un vote important des années marquées par l’Après-guerre encore. Le 6 juillet 1970, près de 75 % des électeurs se rendirent aux urnes. Au grand soulagement du Conseil fédéral et du Parlement, 54% rejetèrent l’initiative – malgré les problèmes urgents sur le front économique. Cependant, le vote pour le oui fut élevé. De grands cantons tels que Berne et Lucerne acceptèrent pourtant l’initiative. L’ambiance restait tendue, car la prochaine initiative populaire sur l’immigration se dessinait déjà. Il s’agissait, cette fois-ci, de réduire le nombre de résidents étrangers à 12,5 % de la population résidente suisse dans les dix ans à venir. Une autre initiative populaire appela à un renforcement des pratiques de naturalisation (Linder 2010, pp. 303, 331, 355).

Fin du boom – La Suisse reste 
un pays d’immigration favorisé 

Lorsque le boom économique a pris fin dans les années 1970, de nombreux emplois étaient supprimés. Cependant, une grande partie des mesures urgentes à prendre était mise en œuvre. De nombreuses usines de traitement des eaux usées et d’incinération des déchets avaient été construites. Il était à nouveau possible de se baigner dans les lacs. L’industrie de la construction avait même construit trop d’appartements neufs, de sorte que les loyers avaient de nouveau baissé. En 1977, les deux initiatives populaires mentionnées ci-dessus ont été votées le même jour. Seuls 45 % des électeurs se sont rendus aux urnes. Le résultat fut clair: une grande majorité des électeurs et tous les cantons rejetaient les deux initiatives. La Suisse a parcouru un long chemin pour devenir un pays d’immigration, et elle a également réussi à bien intégrer un grand nombre d’immigrants – à l’époque principalement originaires de pays tels que l’Italie, l’Espagne et le Portugal. La Suisse moderne n’aurait pas pu être construite sans les artisans qualifiés du Sud. Ils avaient déjà apporté une contribution majeure au XIXesiècle, par exemple dans la construction du tunnel du Gothard et d’autres bâtiments d’infrastructure audacieux, et plus tard aussi dans les nombreuses centrales hydroélectriques du pays ainsi que ses nombreux barrages de montagne.

Les années 80 – 
d’autres initiatives populaires 

En réaction à l’initiative de «surpopulation», le Mouvement catholique des travailleurs et des employés avait lancé, en 1977, l’«Initiative commune» – dans le but de mettre en place une nouvelle politique «humaine» à l’égard des étrangers. La sécurité sociale et le regroupement familial devaient être mieux réglementés ainsi que les permis de travail pour une saison (statut de travailleur saisonnier) supprimés. Le Conseil fédéral et le Parlement avaient recommandé le rejet de l’initiative en proposant, comme contre-projet, la révision de la loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers (LSEE). Cette nouvelle loi améliorerait considérablement la situation juridique des étrangers. Le peuple et tous les cantons suivirent les autorités en rejetant clairement l’initiative populaire de 1981 à plus de 85 % (Linder 2010, p. 400).

Dans les années 1980, la proportion de la population étrangère résidente continuait à augmenter. En conséquence, l’Action nationale lança de nouveau une initiative populaire. Le nombre d’immigrants ne devait pas dépasser les deux tiers des émigrants par an pendant 15 ans – tant que la population résidente dépasse les 6,2 millions (aujourd’hui 8,4 millions). En 1988, à nouveau, plus de 70 % des votants et tous les cantons dirent non aux urnes (Linder 2007, p. 460).

1990: afflux à la suite 
des guerres en Yougoslavie 

La proportion d’étrangers dans la population a encore augmenté dans les années 1990. Les pays d’origine étaient principalement la Yougoslavie et, plus récemment, l’Allemagne. En 1991, elle était de 17,1 %, en 1994 de 18,6 %. Ainsi, une nouvelle initiative populaire a été présentée. L’initiative dite des 18 % est venue des rangs du PLR: le conseiller national Philipp Müller (futur président du PLR suisse) exigea que la proportion de résidents étrangers ne dépasse pas 18 % de la population totale. Avec son initiative populaire, Müller suivit la ligne démocratique au sein du PLR. Le Conseil fédéral et le Parlement l’avaient rejeté. Contrairement aux années précédentes, les autorités réagirent plus calmement. Il y avait encore des soucis, mais beaucoup de problèmes des années 60 et 70 avaient été résolus ou désamorcés. L’intégration de l’immigration des nombreux Etats du Sud s’est également mieux passée que beaucoup ne le pensaient – 64 % des électeurs et tous les cantons ont voté non à nouveau (Linder 2010, p. 460, 593).

Après 2000: la libre circulation 
des personnes avec l’UE 

Le 6 décembre 1992, le peuple a rejeté la participation suisse à l’EEE par 50,3 % des voix, suite à la demande d’adhésion par le Parlement fédéral. Le rapport des voix était plus clair entre les cantons: 18 des 26 cantons à part entière et demi-cantons ont voté contre, seuls huit ont voté pour. Le Conseil fédéral a ensuite maintenu son objectif d’adhésion jusqu’en 2005. En 2000, un vote eut lieu sur les Bilatérales I. La libre circulation des personnes, qui est au cœur de la politique de l’UE, en fut un élément central. Depuis sa fondation en 1957, l’UE a poursuivi l’objectif de former une union toujours plus étroite avec des frontières perméables et un peuple «européen» – semblable à celui des Etats-Unis. Ce concept a été controversé dès le départ. Comme contre-modèle, la Suisse a fondé l’AELE (Association européenne de libre-échange) en 1960 avec la Grande-Bretagne et d’autres pays. Elle préserve largement la souveraineté politique de ses membres et s’efforce ainsi d’approfondir la coopération économique (Wüthrich 2020, p. 293-318) (la Grande-Bretagne n’a rejoint l’UE ou la CE de l’époque qu’en 1974 et l’a quittée récemment).

En 2000, le risque existait que le peuple suisse rejette l’ensemble des sept traités en raison de la libre circulation des personnes et des objectifs politiques qui y sont associés. Le Conseil fédéral a donc fait de la publicité, affirmant que pas plus de 8000 à 10 000 immigrants nets par an n’entreraient dans le pays. «Ce n’est pas un problème», voilà ce que beaucoup de personnes âgées auront pensé à l’époque, «nous avons déjà vécu quelque chose de tout à fait différent.» Le peuple donna alors son accord. Mais les affirmations du Conseil fédéral s’avéraient être loin de la réalité.

Un problème 
de politique d’Etat en quête de solution 
(initiatives populaires 2002, 2014 et 2020) 

Dorénavant, la Suisse a passé des années où l’immigration nette était d’environ 90 000 par an – égal au taux pendant le boom des années 60 – ce qui faisait environ un million en 13 ans. En 2002 cependant, 81 % de l’électorat et tous les cantons ont clairement rejeté l’initiative populaire «Oui à l’Europe» demandant l’ouverture des négociations d’adhésion. En 2014, le peuple a approuvé l’initiative d’immigration de masse, qui appelait à une immigration plus modérée. Contrairement aux initiatives précédentes, elle n’a pas exigé une réduction du nombre d’étrangers, déjà élevé à 25 %. Elle voulait plutôt rétablir le droit de la Suisse, en tant que pays souverain, de gérer l’immigration de manière indépendante – comme elle l’avait fait à plusieurs reprises durant des décennies. Sous la pression de Bruxelles, le Conseil fédéral et le Parlement ont refusé d’appliquer effectivement le verdict populaire. Dans le «modèle suisse» qui a fait ses preuves, les pouvoirs politiques sont séparés et le pouvoir réparti. Au sommet du système politique se trouve le peuple. Aujourd’hui, une partie du pouvoir est transférée, il est vrai, du peuple aux autorités (on parle donc de démocratie dirigée). Le fait que ces derniers ne respectent parfois plus la constitution est déjà apparu comme un problème de politique de l’Etat ces dernières années (par exemple dans des décisions particulières du Tribunal fédéral). Ce problème n’est toujours pas résolu aujourd’hui et s’exprime également par l’apparition de conseillers fédéraux dans la campagne de votations fait qui prouve un manque éclatant de la traditionnelle retenue imposée au gouvernement face aux votations. Si aucune contre-mesure n’est prise, cette situation s’aggravera avec l’intégration politique prévue dans l’accord-cadre en cours de délibération avec l’UE. A «Bruxelles», le peuple ne participe pas du tout au pouvoir – à l’exception des élections au Parlement européen (ne disposant que de compétences restreintes). De telles questions se posent en Suisse sur le niveau des principes de l’Etat.

S’il n’y a pas d’autre moyen, la nouvelle initiative populaire qui sera soumise au vote cette fin de septembre demande expressément qu’il soit mis fin à la libre circulation des personnes avec l’UE. Elle ne revendique pas non plus que le grand nombre d’étrangers se trouvant actuellement en Suisse soit réduit, mais que la Suisse, en tant qu’Etat souverain, défende simplement son droit d’élaborer sa politique migratoire de manière autonome, dans ce domaine vital de la société – comme elle l’a fait à maintes reprises auparavant – maintenant sa tradition de la participation très large du peuple dans les grandes orientations de la politique suisse.

La Suisse maintient sa politique 
d’immigration traditionnellement 
généreuse – même en période difficile

Au cours des cinquante dernières années – depuis 1970 – un grand nombre de référendums sur l’immigration et les problèmes liés ont été soumis au peuple suisse. Parfois, les vagues montaient. Il s’agissait notamment de référendums sur des mesures visant à pallier la pénurie de logements, à améliorer la protection des locataires, à améliorer l’intégration des immigrants, à gérer avec soin l’espace limité, à protéger l’environnement et bien d’autres choses y liées.

Les nombreux votes ont confirmé la politique suisse d’immigration traditionnellement généreuse, contribuant à une culture politique assurant aux citoyens leur droit d’être pris au sérieux, d’avoir une voix et de pouvoir se prononcer, même dans les moments difficiles, contribuant ainsi à des solutions. (Wüthrich 2020, pp. 335-345) Je pense que c’est une raison majeure de la stabilité, de la paix sociale, de la prospérité et des politiques dynamiques, atouts caractérisant la société suisse moderne. Face à cela – voulons-nous déléguer en effet encore davantage de pouvoir de décision à Bruxelles, aux conséquences imprévisibles conduisant certes à un changement profond de paradigme?

La démocratie directe 
comme ciment solide de l’ensemble

Avec ses quatre régions linguistiques et ses cultures, la Suisse est un pays diversifié: la proportion d’étrangers dans le pays atteint aujourd’hui le chiffre record de 25 % et avec 300 000 frontaliers trouvant leur emploi en Suisse. Aujourd’hui, plus de 700 000 Suisses vivent à l’étranger. Les entreprises suisses ont créé environ trois millions d’emplois à l’étranger. Une grande partie des capitaux étrangers se trouve en Suisse. La Suisse est donc plus cosmopolite et libérale que beaucoup d’autres pays et reste une nation d’immigration. Les initiatives populaires régulièrement présentées pour contrôler l’immigration et ses conséquences, de cette manière ou d’une autre, sont plutôt une réaction à cette ouverture. Parfois, elle représente aussi une soupape de pression face aux conflits et questions non traitées par le Conseil fédéral et le Parlement – mais elles ne sont en aucun cas un signe d’isolement ou même de xénophobie, comme on le prétend parfois. Elles sont plutôt un élément de la cohésion.

Face aux défis futurs 

La population de la Suisse a doublé depuis la Seconde Guerre mondiale et continuera à augmenter. On parle déjà des «10 millions de Suisses». Je pense qu’il serait négligent, après les expériences positives des cinquante dernières années, de renoncer à la souveraineté et à la participation directe du peuple dans un domaine aussi central de la société. De plus, l’histoire mouvementée des dernières décennies a montré que le monde est en perpétuel changement. Aujourd’hui encore, personne ne sait ce que les crises actuelles vont encore engendrer. L’UE est en train de changer. La Grande-Bretagne a quitté l’UE et remodèle ses relations avec elle – sans la libre circulation des personnes. L’UE a décidé des premiers pas vers une union fiscale et de la dette … Le «oui du peuple» à l’initiative contre l’immigration de masse de 2014 a été le signal d’une volonté populaire de réagir avec flexibilité aux défis, y compris les futurs. Et ce, en préservant la démocratie directe si familière et éprouvée du peuple suisse, partie intégrante de sa culture politique et ancrée au cœur du succès de son modèle.

Un oui à l’initiative mettra-t-il en danger les relations bilatérales? 

Suite à un oui populaire, le Conseil fédéral disposera d’un an pour renégocier l’immigration – sans libre circulation des personnes. Si Bruxelles ne réagit pas, le Conseil fédéral doit résilier l’accord sur la libre circulation des personnes. Cela invaliderait également les autres accords des Bilatérales I sur la base de la clause guillotine. Toutefois, les chances de trouver des solutions sont bonnes, même si les déclarations faites aujourd’hui par les différents commissaires de Bruxelles sonnent parfois différemment. Les deux parties sont intéressées à un accord. L’UE s’en tiendra en tout cas à l’accord de transit, car la liaison nord-sud pour les camions (et aussi pour l’électricité) est d’une importance stratégique pour elle dans les conditions actuelles. La contribution suisse au Fonds de cohésion s’inscrit dans le cadre d’une solution à l’amiable.

Un large consensus 

Les relations économiques de la Suisse avec l’UE reposent sur l’accord de libre-échange de 1972 entre les pays de l’AELE et la CE de l’époque, qui a été approuvé par tous les cantons et 72,5 % des électeurs. L’accord a depuis été complété et affiné par plus d’une centaine de traités complémentaires. Ces traités peuvent être renforcés encore davantage. Ils sont mutuellement bénéfiques pour les deux parties et ne nécessitent aucune liaison ou participation au niveau politique, de sorte qu’il existe un large consensus. Devrions-nous nous écarter davantage encore de cette voie, juste pour obtenir l’un ou l’autre avantage économique? La Suisse importe davantage de produits depuis les pays de l’UE qu’elle n’y exporte. En tant que troisième des partenaires commerciaux les plus importants, la Suisse est fiable et ne mérite pas d’être offensée en matière de sa politique nationale, dépassant de loin les relations purement économiques. En effet, elle a entièrement le droit de la régler indépendamment, par son statut de pays souverain.

Epilogue 

Jakob Kellenberger a négocié les Bilatérales I avec l’UE sur la libre circulation des personnes il y a une vingtaine d’années. Il a ensuite été président du Comité international de la Croix-Rouge (CICR). En 2014, il a publié un livre intitulé «Wo liegt die Schweiz? Gedanken zum Verhältnis Schweiz – EU» (Où se positionne la Suisse? Réflexions sur les relations entre la Suisse et l’UE). Dans son ouvrage, il réfléchit également à l’évolution politique et économique des années qui ont suivi «son» traité et conclut: «Le retour au concept de libre-échange de 1972 est peut-être la voie la plus évidente pour un pays ayant du mal à réunir les conditions pour un bilatéralisme post-1992 efficient. La Suisse n’a pas les ambitions politiques qu’une adhésion à l’Union européenne rendrait possible». (Kellenberger 2014, p. 186)•

Sources: 

Hofer, Bruno. Volksinitiativen der Schweiz – laufend aktualisiert. Dokumentation aller lancierten Volksinitiativen auf Bundesebene von 1891 bis heute, Dietikon 2013

Kellenberger, Jakob. Wo liegt die Schweiz? Gedanken zum Verhältnis Schweiz – EU, Zurich 2014

Linder, Wolf; Bolliger, Christian; Rielle, Yvan.Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007, Bern 2010

Rhinow, R.; Schmid, G.; Biaggini, G.; Uhlmann, F. Öffentliches Wirtschaftsrecht, Bâle 2011
Wüthrich, Werner. Wirtschaft und direkte Demokratie in der Schweiz,Zurich 2020

 

 

 

 

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