La démocratie directe, garantie de la paix et de la cohésion sociale

Horizons et débats: Vous avez écrit un livre sur l’histoire de la constitution économique libérale et démocratique de la Suisse. Pourquoi la connaissance de l’histoire est-elle essentielle pour comprendre la situation actuelle? 

Werner Wüthrich: Cela permet de garder la tête froide sur de nombreuses questions: la Suisse compte aujourd’hui 8,4 millions d’habitants. Au cours des 13 dernières années, la population a augmenté d’environ un million de personnes, provenant essentiellement de l’espace européen suite aux accords de libre circulation avec l’UE. Quelques 450 000 appartements ont dû être construits pendant cette période. 

En Europe, la Suisse est l’un des pays dont la croissance démographique est la plus forte. Dans les années 1960, près d’un million de personnes ont également immigré, principalement des travailleurs dont l’économie, en plein essor, avait besoin. Cette situation fut à l’origine de fortes tensions sociales, et de nombreuses initiatives populaires ont été déposées. Les uns voulaient freiner, voire supprimer l’immigration, les autres voulaient promouvoir la construction de logements, surtout de logements d’utilité publique, et garantir des loyers abordables, une situation assez proche de ce que nous vivons aujourd’hui. Un regard en arrière nous aide à comprendre les processus actuels de démocratie directe et leurs effets sur la société. 

Comment la démocratie directe aide-t-elle à surmonter les crises?
Les citoyens se sentent pris au sérieux et contribuent activement à la solution. Dans les années 1960, la proportion d’étrangers a nettement dépassé le seuil des 10%. En 1965, le Parti démocratique du canton de Zurich a lancé avec succès une initiative populaire fédérale, qui exigeait que le nombre des étrangers établis ou en séjour ne dépasse pas un dixième de la population résidente. L’initiative a été retirée lorsque le Conseil fédéral a introduit des mesures visant à restreindre l’immigration. Lorsque cela s’est avéré peu utile, d’autres initiatives populaires ont suivi: l’initiative dite «Schwarzenbach» exigeait également que la proportion d’étrangers ne dépasse pas dix pour cent. Dix-sept cantons auraient alors dû réduire considérablement leurs droits de séjours annuels. Elle a été rejetée en 1970 après une campagne farouche. Quatre ans plus tard, l’initiative suivante visant à réduire à 12% cette fois la proportion d’étrangers, qui avait encore augmenté, fut rejetée à son tour. En 1977 et 1988, d’autres projets similaires ont été rejetés. En 2000, l’Initiative 18% du futur président du PLR Philipp Müller a subi le même sort. Pendant 35 ans, les électeurs ont rejeté de nombreuses initiatives visant la limitation du nombre d’étrangers en fixant un seuil maximal ou en réduisant leur proportion. 

Peut-on vraiment comparer cette situation à aujourd’hui?
Certains penseront que le contexte de l’époque, avec 10 ou 12,5% d’étrangers, voire 18%, n’est pas comparable avec la situation actuelle. Aujourd’hui, nous avons 25% d’étrangers, et la Suisse tient bon. Mais le contexte des années soixante et soixante-dix était particulier. Certains problèmes du boom économique n’avaient pas été résolus. Environ 30% de la main-d’œuvre était originaire de l’étranger. Toutes les infrastructures étaient surchargées, et pas uniquement en raison de l’immigration. L’économie s’envolait. Les bâtiments scolaires étaient trop petits, le système d’égouts était déficient, les usines modernes d’incinération des déchets et de traitement des eaux usées étaient presque totalement absentes. La pollution de l’eau et de l’environnement était alarmante, à tel point que les lacs de Lugano et de Zurich ont été interdits à la baignade. Le réseau routier était largement insuffisant, les autoroutes encore en construction, la construction de logements avait pris un retard désespérant, et les loyers et les prix en général augmentaient. 

À l’époque, le gouvernement fédéral a même réagi par une législation d’urgence. Est-ce que cela revenait à abroger la démocratie directe? 
Non, la démocratie a continué de fonctionner. La Confédération a réagi avec onze arrêtés urgents, qui sont entrés en vigueur immédiatement mais qui étaient limités dans le temps. Comme ceux-ci étaient contraires à la Constitution, les votes ont eu lieu dans un délai d’un an. Le peuple a chaque fois soutenu les autorités en votant favorablement. Ainsi la construction de maisons individuelles de luxe a été temporairement interdite pour favoriser la construction d’appartements conventionnels. Le gouvernement fédéral a aussi interdit aux entreprises de créer de nouveaux emplois. D’autres décisions fédérales urgentes liées au crédit et à la politique monétaire ont suivi. Le taux de chômage était de 0,0%, et les économistes ne parlaient plus de plein emploi mais de suremploi. Quiconque perdait son emploi en trouvait un nouveau en quelques heures. 

Les politiciens ont réagi tardivement. La classe politique avait encore en tête les images de la crise économique des années 1930, lorsque le chômage élevé et la précarité pesaient sur le moral de la population et que les autorités combattaient cette situation par de nombreuses mesures d’urgence. Les phénomènes causés par le boom économique étaient totalement nouveaux pour tout le monde.

Comment la population a-t-elle contribué à résoudre les problèmes de logement?
En 1967, il y a avait surtout une pénurie de logements dans les zones urbaines. Le groupe de gauche Mouvement Populaire des Familles a déposé l’initiative populaire «pour le droit au logement et le développement de la protection de la famille». Le Conseil fédéral a estimé qu’elle était irréalisable en Suisse, où le secteur privé est dominant. Un vote a néanmoins eu lieu et l’initiative a été rejetée en 1970. La même année, une autre initiative populaire, l’initiative Denner, a fait pression sur les décideurs politiques fédéraux pour qu’ils soutiennent davantage la construction de logements et qu’ils contribuent à des solutions rapides. Le Conseil fédéral et le Parlement ont pris la question au sérieux et ont adopté deux articles de la Constitution comme contre-propositions pour stabiliser la situation à long terme: l’article 34 sexies, selon lequel «La Confédération prend des mesures visant à encourager la construction de logements, notamment par l’abaissement de son coût et l’accès à la propriété d’un logement ou d’une maison», et l’article 34 septies visant à empêcher les abus dans le secteur locatif et du logement. La Confédération devait par exemple être habilitée à déclarer généralement contraignants les contrats-cadres entre associations de bailleurs et associations de locataires, afin que les locataires soient mieux protégés. Le 5 mars 1972, le peuple a rejeté l’initiative populaire et adopté à une large majorité les deux articles constitutionnels. Des mesures juridiques visant à promouvoir avant tout la construction de logements d’utilité publique ont rapidement suivi. Au cœur de ce dispositif se trouvait un fonds appelé «Fonds de roulement», qui dispose aujourd’hui d’un capital de 500 millions de francs et qui soutient principalement les coopératives de construction avec des prêts à long terme et à faible taux d’intérêt, ou exempts d’intérêt mais remboursables.
Lorsque la situation tendue sur le marché du logement a persisté, les associations de locataires ont à nouveau lancé une initiative populaire en 1974, dans le but de renforcer la protection des locataires. A nouveau, le Conseil fédéral et le Parlement ont réagi avec une contre-proposition. Cependant, le boom économique touchait à sa fin. Beaucoup de travailleurs immigrés sont retournés dans leur pays d’origine, et la situation sur le marché du logement s’est sensiblement détendue. L’État s’était par ailleurs acquitté d’une grande partie de ses «devoirs», en particulier en matière d’environnement, et le Lac de Zurich était à nouveau ouvert aux baigneurs. Cette fois-ci, en 1977, le peuple devait rejeter à la fois l’initiative populaire et la contre-proposition du Parlement.
Cependant, les débats sur l’encouragement à la construction de logements et le développement de la protection des locataires n’ont pas cessé. En 1980, les associations de locataires ont lancé une initiative populaire demandant des dispositions de protection plus précises contre les augmentations de loyer injustifiées et visant à améliorer la protection contre le licenciement pour les appartements et les locaux commerciaux. Le Conseil fédéral et le Parlement ont réagi par une contre-proposition qui étendait à toute la Suisse les dispositions existantes en matière de protection des locataires (d’abord applicables uniquement dans les régions souffrant d’une pénurie de logements). Les associations de locataires étaient satisfaites et ont retiré leur initiative populaire. En 1986, le peuple a approuvé la contre-proposition du Parlement. Le droit du bail à loyer est entré en vigueur en 1989, et n’a que peu changé jusqu’à aujourd’hui. 

Qu’est-ce que le peuple a décidé à l’époque?
Le droit du bail à loyer en vigueur aujourd’hui inclut le droit de contester les augmentations de loyer abusives et injustifiées. Une certaine protection contre le licenciement a aussi été introduite, avec la possibilité de prolonger la location lors de cas de rigueur. Un bureau de conciliation auprès des tribunaux de district est mis gratuitement à la disposition des parties en cas de litige.

Les débats se sont-ils arrêtés là?
Non. Dans la première moitié des années 1990, la Banque nationale suisse (BNS) a mené une politique monétaire restrictive pour lutter contre l’inflation. Les taux d’intérêt hypothécaires, et avec eux le coût des hypothèques ont augmenté massivement, et de nombreux propriétaires ont augmenté les loyers. Les associations de locataires ont réagi avec l’initiative populaire «pour des loyers loyaux». Ils ont demandé que les loyers ne suivent plus automatiquement chaque hausse des taux hypothécaires, mais soient ajustés sur la base d’un taux moyen calculé tous les cinq ans (taux d’intérêt lissé). Comme si souvent auparavant, le Parlement a rédigé une contre-proposition. En 2003 et 2004, la population a rejeté les deux projets de loi, et tout est resté comme avant. Auparavant (1999), les citoyens avaient rejeté l’initiative populaire «propriété du logement pour tous» de l’association des propriétaires fonciers, qui demandait la suppression de la valeur locative comme revenu fictif dans les déclarations fiscales des propriétaires.

Les nombreux débats et votes n’ont-ils pas pris beaucoup de temps et empêché de bonnes solutions?
Non, au contraire: la démocratie directe s’est montrée comme le garant de la paix sociale. Le débat souvent tendu sur l’immigration et le logement, qui a duré plus de trente ans, a été marqué par un grand nombre d’initiatives populaires et de contre-propositions du Parlement. Malgré les problèmes sérieux qui se posaient, il a été possible de maintenir la paix sociale dans un domaine sensible. L’interaction réussie entre la population et les autorités a conduit à des solutions avec lesquelles tout le monde peut vivre aujourd’hui. Le grand nombre d’initiatives populaires est également dû au fait que les associations de locataires espéraient que leurs initiatives passeraient facilement, parce que dans notre pays les locataires sont majoritaires. Il est intéressant de noter que cette logique n’a pas fonctionné. Non seulement les différents intérêts ont joué un rôle, mais aussi la responsabilité pour l’ensemble et le souci du bien commun et du vivre ensemble en Suisse. Les instruments de la démocratie directe ont fait leurs preuves dans la résolution de problèmes selon un haut un niveau d’exigence. •