Promotion du logement et l’immigration – en point de mire de la démocratie directe

Contexte de la votation populaire du 9 février et du 17 mai 2020

par Werner Wüthrich, docteur en sciences administratives

Le logement et les loyers abordables font partie de l’existence et sont donc un sujet sensible dans les débats politiques. Il n’est pas surprenant qu’un nombre particulièrement important d’initiatives populaires aient été et soient lancées dans ce domaine. C’est à nouveau le cas aujourd’hui: le 9 février, nous voterons sur l’initiative populaire «Davantage de logement abordable», le 17 mai sur l’initiative de limitation. Elle veut mettre fin à la libre circulation des personnes avec l’UE et donner au gouvernement fédéral la possibilité de contrôler à nouveau l’immigration. 

Les électeurs auront leur mot à dire et participeront à la prise de décision et assumeront une coresponsabilité – en coopération avec leurs autorités. Je pense que c’est le secret de la cohésion et de la paix sociale dans un pays où les opinions sont souvent très divergentes – surtout dans les domaines sensibles de la coexistence. 

Les Suisses sont une nation de locataires. Il y a quelques décennies encore, 75% de leurs logements étaient louées. Le nombre d’appartements occupés par leur propriétaire (copropriété) ayant fortement augmenté ces derniers temps, ce chiffre dépasse à peine les 60 %. Le taux de location est de loin le plus élevé en Suisse, par rapport aux pays européens. Un autre facteur a un impact sur le logement: le niveau d’immigration. Une forte augmentation augmente la demande et rend l’espace de vie plus rare. Le logement devient plus cher. Ces deux facteurs – le nombre élevé de locataires et l’ampleur de l’immigration – peuvent entraîner des tensions politiques et le lancement d’initiatives populaires. Il n’était pas rare que l’électorat suisse vote presque simultanément sur diverses initiatives populaires concernant la limitation de l’immigration, les subventions au logement et les loyers abordables. C’est encore le cas aujourd’hui. Ces deux initiatives font partie d’une longue série d’initiatives et de votes populaires qui ont eu lieu au cours des 50 dernières années, et qui ont toutes eu pour but de réglementer l’immigration et de promouvoir le logement à but non lucratif. 

Que veut l’initiative populaire 
«Plus de logements abordables»?

L’initiative populaire entend confier à la Confédération la tâche de veiller, en collaboration avec les cantons et les communes, à ce qu’au moins 10% des nouveaux logements soient construits dans le secteur du logement social. Cet objectif doit être atteint au moyen de subventions, de réglementations en matière de construction et d’une planification appropriée des zones à bâtir. En outre, les promoteurs immobiliers à but non lucratif devraient bénéficier d’un droit de premier refus sur le marché du logement. Pour le contre-comité civique, l’initiative va beaucoup trop loin. Il parle de quotas rigides, d’interventions contre-productives sur le marché, de programmes de logement coûteux ou même de nationalisation du marché du logement, qui créent plus de problèmes qu’ils n’en résolvent. Il n’y a rien de mal à ce que l’objectif de l’initiative soit de créer plus de logements abordables. Mais la voie à suivre est-elle la bonne? 

Quelques statistiques (cf. Office fédéral du logement 2018): dans le canton de Bâle-Ville, 84% des habitants vivent dans un appartement loué, en Valais ou en Appenzell Rhodes-Intérieures, ce chiffre n’est que de 43%. En Suisse, il existe environ 170 000 appartements coopératifs, dont 69 000 dans la ville de Zurich. On trouve également des coopératives de construction et des lotissements coopératifs principalement dans des zones urbaines comme Zurich, Lucerne, Berne, Bâle et Genève. Dans les zones rurales, on ne les trouve presque jamais. Au Tessin, par exemple, seuls trois habitants sur mille vivent dans un appartement coopératif, alors que dans le demi-canton de Bâle-Ville, ils sont 87.

En général, le nombre de coopératives est passé d’environ 13 000 à 8 000 au cours des 20 dernières années – en partie parce que de nombreuses petites coopératives ont été fusionnées en grandes. Un quart d’entre elles (2000) sont des coopératives de construction. Leur nombre a cependant augmenté. Les nouveaux lotissements coopératifs ne sont presque jamais construits aujourd’hui, mais de nombreux lotissements existants sont démolis et reconstruits de manière dense et compacte, de sorte que le nombre d’appartements augmente. Des coopératives plus petites sont nouvellement créées, proposant par exemple des appartements pour les personnes âgées. 

Il existe des différences entre les diverses régions. Il y a des raisons historiques à cela (voir Wüthrich 2018, p. 41-71). Les cantons de Zurich et de Bâle présentent deux particularités. Dès 1869, le peuple du canton de Zurich a voté une constitution démocratique libre l’autonomie municipale, les libertés civiles, la séparation des pouvoirs et de nombreux droits populaires. L’article 23 stipule: «Le canton encourage le système coopératif basé sur l’auto-assistance et promulgue des lois pour la protection des travailleurs. Karl Bürkli, un des premiers socialistes, avait déjà fondé le Konsumverein Zürich en 1849, a fait campagne pour cet article au Conseil constitutionnel du canton avec beaucoup de passion et de succès. Les coopératives n’ont pas besoin de subventions, elles devraient seulement être soutenues dans la levée de capital initial, a été l’un de ses arguments. Le souverain (le peuple) a donné son accord. Cela s’est produit par la suite. Des fonds ont été mis en place pour fournir des prêts sans intérêt mais remboursables aux coopératives de construction émergentes. Dans le canton, et surtout dans la ville de Zurich, une véritable culture d’établissement coopératif s’est ainsi développée. Les appartements promus avec des prêts sans intérêt ne sont accessibles qu’aux locataires dont les revenus ne dépassent pas une certaine limite. Cependant, 70% des 69 000 appartements coopératifs de la ville de Zurich aujourd’hui ont été construits sans soutien et ne bénéficient pas de subventions.

Le Freidorf de Muttenz (canton de Bâle-Campagne) est un autre exemple de culture coopérative particulière. Il a été construit après la Première Guerre mondiale selon les idées d’une coopérative à part entière. La majeure partie du capital a été donnée par le Verein Schweizerischer Konsumgenossenschaften (VSK). La colonie comprend 150 maisons. Leurs habitants forment une sorte de communauté vivante. Non seulement ils vivent ensemble, mais ils travaillent aussi ensemble dans leur propre entreprise gérée en coopération – dans le Konsumverein Basel (qui a récemment été absorbé par la Coop). Des magasins, des jardins d’enfants, des écoles, des équipements culturels et de loisirs, de nombreuses associations et des milices font partie de cette coopérative. Au centre se trouve un grand bâtiment coopératif, aujourd’hui protégé à titre de monument historique, qui offre beaucoup d’espace. La culture des coopératives de construction et de logement a été créée parce qu’il y avait un besoin parmi la population et parce que des citoyens d’initiative comme Karl Bürkli ont pris les projets en main. 

Toutefois, l’initiative populaire actuelle «Plus de logements abordables» adopte une approche différente. Elle veut confier au gouvernement fédéral la tâche d’assurer une telle culture par le haut. Compte tenu des situations de départ très différentes dans les nombreuses communes et cantons, on peut se demander si un quota national est nécessaire. Ce dernier ne peut être mis en œuvre qu’avec un bureau de planification centralisé. Et on peut se demander si cela permettrait d’atteindre le but recherché. 

Le contre-projet indirect du Parlement
à l’initiative populaire

La Confédération soutient les coopératives de logement depuis 1975 par le biais d’un fonds (aujourd’hui Fonds de Roulement). Elle dispose d’un capital d’un demi-milliard de francs, accorde des prêts à long terme, à faible taux d’intérêt ou sans intérêt, et garantit également des prêts. Jusqu’à présent, 45 000 appartements de la coopérative ont été soutenus de cette manière. Si l’initiative populaire est rejetée, les Conseils ont décidé d’augmenter ce fonds d’un quart de milliard de francs à titre de contre-proposition. Je crois que cette approche est conforme au principe de subsidiarité et à l’esprit de la Suisse fédéraliste.

Les cantons et les municipalités
trouvent la meilleure façon de procéder

Les électeurs des 26 cantons et de quelque 2500 communes connaissent le mieux les besoins et les possibilités sociales locales. Neuf cantons ont déjà adopté une loi qui soutient la construction de logements à but non lucratif. Ces lois ont généralement été adoptées par votation populaire avec une nette majorité.

En 2007, le canton de Genève a décidé d’augmenter la proportion de logements coopératifs de 9 à 20% à plus long terme. En 2012, les électeurs de la ville de Zurich ont décidé de promouvoir plus fortement la construction de logements coopératifs et d’augmenter leur part de 24%, déjà élevée, à 33%. Peu de temps après, une initiative populaire a été adoptée dans le canton demandant la création d’un fonds pour promouvoir la construction de logements à but non lucratif. Le souverain zurichois a également approuvé une loi sur la construction et la planification permettant aux municipalités de fournir une proportion minimale de logements à bas prix dans le zonage. En 2014, la ville de Berne a adopté l’initiative municipale «Pour un logement abordable», et en 2017, les habitants de Nidwald ont adopté la contre-proposition à l’initiative populaire «Pour un logement abordable à Nidwald». – Ces exemples montrent les voies qui s’inscrivent dans le cadre de la Suisse fédéraliste. La centralisation croissante de plus en plus de domaines de la vie ne correspond pas au modèle suisse.

Perspective

Nous pouvons voter sur deux initiatives populaires le 9 février et le 17 mai: l’une veut promouvoir la construction de logements à but non lucratif et garantir des loyers abordables, tandis que l’autre veut redonner au gouvernement fédéral le pouvoir de contrôler l’immigration. Il s’agit de tracer la voie de l’avenir. Quel genre de Suisse voulons-nous? Dans les années 60, la Suisse comptait environ cinq millions d’habitants et une proportion d’étrangers de 10 à 12%. Aujourd’hui, il y en a 8,4 millions avec une population étrangère de 25%. Au cours des 13 dernières années, un million de personnes ont immigré. On parle déjà d’une «Suisse à 10 millions». Les problèmes connexes sont souvent encore plus pressants – comme l’intégration, l’infrastructure très demandée (par exemple, les CFF fonctionnent de plus en plus à plein régime), l’expansion du système éducatif, l’approvisionnement en énergie … Ces questions ont été relativement bien résolues à l’époque, même dans des situations difficiles – par la démocratie directe avec la participation du peuple. L’intégration des nombreux méridionaux des années soixante, au départ principalement d’origine d’Italie, a également été couronnée de succès. Sans eux, la Suisse moderne n’aurait pas pu être construite.

La Suisse est politiquement stable. Nous avons une économie efficace et, en particulier, une industrie de la construction performante. Mais en tant que petit Etat avec un espace limité, nous sommes confrontés à la situation suivante : de plus en plus de surfaces naturelles doivent être céder à la construction et la construction doit se faire vers le haut. Au cours des 13 dernières années, une zone de 57 000 terrains de football a été construite. Un million de personnes supplémentaires ont un besoin urgent de logements, d’écoles, de routes, de transports publics, etc. En outre le nombre de navetteurs et de travailleurs transfrontaliers a fortement augmenté.

Les locataires et les propriétaires actuels ont eu de la chance. Les taux d’intérêt hypothécaires très bas ont apaisé la situation tendue sur le marché du logement. Si les promoteurs immobiliers avaient dû payer des intérêts normaux, les problèmes auraient certainement été bien plus importants.

L’initiative de limitation sur laquelle nous voterons le 17 mai est différente des initiatives correspondantes des 50 dernières années. Alors que toutes ces initiatives contenaient une limite supérieure et visaient à réduire à nouveau le stock de résidents étrangers, l’initiative d’aujourd’hui vise simplement à rétablir la compétence du gouvernement fédéral à gérer lui-même l’immigration – comme il le faisait avant les accords bilatéraux I. L’initiative de limitation, qui sera soumise au vote le 17 mai, fait suite à l’initiative sur l’immigration de masse du 8 février 2014 et appelle à la mise en œuvre du «oui» du souverain (le peuple) suisse.

Aujourd’hui, la relation avec l’UE est centrale. Une plus grande implication politique, comme l’exigent le traité-cadre et la directive sur la citoyenneté européenne, modifierait, voire rendrait impossible, l’interaction éprouvée des citoyens avec leur autorités. Dans la Suisse fédéraliste, la démocratie directe a apporté une contribution significative à la stabilité politique et à la paix sociale, même dans des situations difficiles et sensibles. Cela nécessite une souveraineté politique suffisante. Nous sommes un pays de la base au sommet. Le reste de l’Europe est de nature plus ou moins autoritaire et fonctionne différemment. 

On oublie souvent dans les débats d’aujourd’hui ce fait : la Suisse n’est pas seulement un pays d’immigration avec une économie qui fonctionne bien. Environ 700 000 Suisses vivent à l’étranger. Les entreprises suisses ont créé environ deux millions et demi d’emplois à l’étranger. Elle est donc plus cosmopolite et libérale que beaucoup d’autres pays. Les initiatives populaires présentées à plusieurs reprises pour améliorer la situation du logement ou pour limiter l’immigration étaient surtout une réaction à cette ouverture et parfois un exutoire à des conflits et des problèmes ignorés par le Parlement– mais en aucun cas un signe d’isolement ou même de xénophobie, comme on le prétend parfois. 

Les sources :

Office fédéral 2018: Office fédéral du logement. Davantage de logements abordables. Initiative populaire et alimenter le fonds de roulement. Rapport additionnel de l’administration à l’intention de la CER-N. Berne 2018

Linder, Wolf; Bolliger Christian; Rielle, Yvan. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen. Berne 2010 (Manuel des votations populaires)

Wüthrich, Werner. «Charles Fourier, Victor Considerant und Karl Bürkli als Wegbereiter der direkten Demokratie und des Genossenschaftswesens in der Schweiz des 19. Jahrhunderts»; dans: Roca, René (éditeur) Frühsozialismus und moderne Schweiz. Basel 2018 (Charles Fourier, Victor Considerant et Karl Bürkli comme précurseur de la démocratie directe et des coopératives dans la Suisse du 19ièmesiècle)

Wüthrich, Werner. Wirtschaft und direktre Demokratie in der Schweiz – Geschichte der freiheitlich-demokratischen Wirtschaftsverfassung der Schweiz. Zürich 2020 (Economie et démocratie directe en Suisse – Histoire de la Constitution économique liberal-démocrate de la Suisse)

«Economie et démocratie directe en Suisse»

Nouvelle parution aux éditions de Zeit-Fragen

hd. Dans de nombreux pays, on parle aujourd’hui d’une économie sociale de marché. Il s’agit généralement d’un système d’économie de marché dans lequel une vie digne est garantie – dans la vieillesse, dans les soins de santé et aussi dans la vie professionnelle. Toutefois, les disparités entre les différents pays sont considérables. Il n’y a qu’en Suisse que le mot «social» a acquis une autre signification, ce qui contribue de manière significative à la paix sociale et à la stabilité politique du pays.

Depuis le XIXe siècle, le peuple détermine et façonne activement les événements économiques et sociaux grâce à ses droits populaires – en coopération avec ses autorités. Ils assument une coresponsabilité directe – bien plus que dans les pays où le peuple n’élit des hommes politiques que tous les deux ou trois ans, qu’il connaît à peine. Cette nouvelle publication montre les origines et le développement du modèle suisse.

Werner Wütherich a étudié l’économie et le droit et a obtenu un doctorat sur le thème du partenariat social. Dans sa vie professionnelle, il a travaillé pendant de nombreuses années comme professeur de commerce dans des écoles de commerce et comme publiciste. Il a parfaitement réussi à démontrer l’importance essentielle de la démocratie directe pour un ordre économique libre et social. Il s’avère être non seulement un spécialiste de l’histoire économique, mais aussi un auteur sachant présenter le sujet d’une manière à la fois lisible et stimulante pour les experts et les profanes.

Wüthrich, Werner: Wirtschaft und direkte Demokratie in der Schweiz – Geschichte der freiheitlich-demokratischen Wirtschaftsverfassung der Schweiz“ [Economie et démocratie directe en Suisse – Histoire de la constitution économique libre et démocratique de la Suisse] édition Zeit-Fragen, Zurich 2020; Version cartonée 397 pages. ISBN 978-3-909234-24-0: prix CHF 36.- 

A commander auprès de: Genossenschaft Zeit-Fragen. Redaktion und Verlag. Postfach 8044 Zürich; E-Mail: hd@zeit-fragen.ch; abo@zeit-fragen.ch

 

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