Incitation aux fusions de communes et démocratie directe

par René Roca, Institut de recherche pour la démocratie directe (www.fidd.ch)

Chaque année, le Département de l’économie et des affaires intérieures du canton d’Argovie (Suisse) organise une conférence des communes. Les conseils municipaux (instances exécutives) du canton d’Argovie, comptant aujourd’hui 210 communes, sont invités à y participer. Après une présentation introductive, une discussion de podium passionnante est organisée à chaque événement au cours de laquelle des experts s’expriment sur un sujet particulier. Ensuite, les membres des autorités communales présentes profitent de l’occasion de discuter. L’événement se terminera par un apéritif où les discussions informelles se poursuivent.

Cette année, tout était différent à cause de la pandémie. Malgré les circonstances difficiles, l’administration cantonale d’Aarau a réalisé l’événement de manière professionnelle par le biais d’un streaming en direct. Cette année, la conférence municipale était consacrée au thème «Opportunités et risques des fusions municipales». Toutes les présentations ainsi que la discussion ultérieure du panel sont à disposition sur le site web du canton d’Argovie (www.ag.ch; Aargauer Gemeindetagung 2020).

Bien que le texte suivant se réfère au canton d’Argovie, les résultats scientifiques et les considérations s’y référant s’appliquent à d’autres cantons suisses aussi et à de pareilles évolutions ailleurs.

Carrière politique typiquement suisse

Je suis conseiller municipal, sans appartenir à un parti, à Oberrohrdorf-Staretschwil depuis près de quinze ans, adjoint au maire depuis cinq ans. J’ai commencé ma carrière politique involontairement lorsque j’ai assisté à une manifestation d’information dans ma nouvelle commune peu après un changement de résidence, le sujet étant la possible fusion avec Niederrohrdorf, commune avoisinante. Je suis rapidement entré en contact avec d’autres citoyens critiques de la commune et nous avons fondé l’association «Pro Oberrohrdorf-Staretschwil». Nous disposions de bons arguments pour que notre commune reste indépendante. Au cours de nos engagements, nous nous sommes défendus avec succès contre une expertise coûteuse entreprenant d’examiner les effets de la fusion avec notre commune voisine. Nous avons eu du succès, aussi bien à l’assemblée communale préalable à la votation aux urnes. Pour l’élection suivante au conseil municipal, je fus proposé candidat par notre association et je fus élu. Les deux communes se développent, sans fusion jusqu’à présent, à pleine satisfaction.

Entre-temps, je me suis impliqué davantage dans la question des fusions, notamment en tant que conseiller municipal au sein du comité «Pour l’autonomie communale et une Argovie solidaire» se dressant contre les plans de la «Réforme communale argovienne» (GerAG) qui incite aux fusions, même en y aboutissant par la contrainte. Nous avons également réussi à remporter la victoire lors d’autres votations à ce sujet. Néanmoins, le canton continue ses avances soutenant malheureusement les fusions communales par le biais des conseillers et le fait d’y débloquer beaucoup d’argent, même si les résultats scientifiques montrent que ces fusions ne tiennent pas les promesses

Fusions de communes – 
résultats scientifiques

Lors des débats sur la création éventuelle d’une fusion communale, les partisans en vantent généralement trois prétendus atouts: structures plus efficaces, professionnalisation des services communales et économies de coûts. Ce sont donc principalement des considérations administratives et financières qui devraient inciter deux ou plusieurs municipalités à décider d’unir leurs forces en vue d’un avenir commun. Cependant, les implications politico-démocratiques et leurs effets négatifs sur la vie communale sont souvent éclipsés. A tort, parce qu’ils jouent un rôle important, même s’ils sont constamment sous-estimés et dénommés «facteurs doux», donc négligeables. Face à ce raisonnement, il est de mise de tenir compte des études scientifiques.

Réfutation de l’argument financier

En théorie comme en pratique, les fusions de communes sont souvent motivées par des prétendus effets d’épargne. On s’attend à ce que divers effets conduisent à de plus grandes synergies, ce qui réduirait les coûts. Les études sur les effets des fusions de communes sur l’efficacité, se basant jusqu’à présent sur des études de cas de fusions particulières réalisées et à des enquêtes auprès de représentants municipaux. Christoph A. Schaltegger, professeur àl’Université de Lucerne, a mené un vaste projet de recherche visant à examiner 142 fusions de communes en dix cantons divers, entre 2001 et 2014. M. Schaltegger explique les résultats de son étude en disant: «L’analyse montre qu’aucun effet d’économie systématique n’est perceptible, et ce pour l’ensemble des fusions de communes analysées. Par conséquent, on ne peut pas prétendre que des économies de coûts résultent automatiquement des fusions de communes». Dans le domaine des tâches administratives, un léger effet d’économie est perceptible, il est vrai, mais aucun effet d’économie systématique n’est évident en considérant les dépenses totales. M. Schaltegger poursuit en affirmant: «On peut donc supposer que les économies réalisées dans le domaine de l’administration seront compensées par les augmentations de dépenses dans d’autres postes budgétaires. Aucune différence systématique entre les municipalités fusionnées et non fusionnées n’a pu être constatée, ni dans les indicateurs de développement de la population» et de «prix de l’immobilier». Le résultat n’est donc que décevant, un «résultat zéro», le déclare M. Schaltegger. L’affirmation selon laquelle une fusion de municipalités génère des effets d’économie appartient donc plutôt aux «mythes de la fusion». A titre d’exemple, certains médias ont fait état, ces derniers temps, que les habitants du pays de Glaris, ayant connu une fusion d’envergure avec plusieurs communes, souffre d’une «gueule de bois» dorénavant, car au lieu d’économies promises il se voit confronter avec des chiffres rouges.

La démocratie communale sous le choc 

Par-dessus tout, les fusions de municipalités ont de graves conséquences quant à la démocratie interne. Selon une étude du Centre pour la démocratie (ZDA), les fusions déclenchent un véritable «choc» quant à la politique locale. Selon cette étude, il se manifeste par une participation électorale plus faible, résultat signifiant que les gens s’intéressent moins à la politique et se désengagent des structures sociales basées sur le système de milice. Ces aspects sont clairement négligés de la part des protagonistes aux fusions.

Le choc, selon l’étude de ZDA, est plus fort pour les petites communes ayant rejoint des plus grandes. Tandis qu’avant la fusion, des réseaux politiques locaux fonctionnaient bien dans les communes particulières, ces derniers se voient démanteler après la fusion. A l’exception de la participation plus faible aux élections locales, une autre conséquence négative à la démocratie locale est le fait que les représentants des initiatives civiques locales ou les candidats sans parti ont moins de chance d’être élus ce qui les amène souvent à se désolidariser des activités politiques au niveau communal. Tout cela montre le besoin que ces effets négatifs sur la démocratie locale doivent être clairement expliqués aux citoyens locaux face à une éventuelle fusion et qu’ils puissent se rendre compte de de ce qui est en jeu.

Tout ne relève pas de statistiques – 
l’importance des «facteurs doux» 

Nous tombons de plus en plus dans l’illusion de vouloir tout mesurer. Malgré le fait qu’il existe, comme on vient de le démontrer, des études empiriques sur les fusions de communes mettant clairement le doigt sur les effets négatifs d’une fusion, il existe d’autres facteurs encore, moins faciles à mesurer. Ce qui est évident: les gens veulent essentiellement participer à la vie politique de leur commune. Notre système de milice, fondamental pour la démocratie suisse, l’illustre très bien. Une fusion sape la volonté du citoyen de contribuer activement au bien commun. De cette façon, les meilleures forces d’une commune risquent de se perdre. Risques graves face à l’avenir puisque ces pouvoirs humains seront nécessaires pour répondre et maîtriser les questions difficiles qui se posent. La crise de la Corona en est un exemple particulièrement clair, ces jours-ci. L’avenir ne peut être maîtrisé qu’avec des citoyens qui réfléchissent et contribuent volontairement à le façonner. 

Thèses 

1En conclusion de son étude, M. Schalteggerdéclare: «Si, face à tous les cas analysés de fusions réalisées, on ne constate, en moyenne, aucun effet annoncé, la fusion des communes ne peut en principe pas servir de recette en vue de réduire les coûts ou améliorer la qualité.» Le fait que certains milieux politiques s’adonnent à la «frénésie de la fusion», contre toute évidence, ne peut être qualifié que d’idéologique. Ces cercles semblent s’intéresser davantage au pouvoir et au centralisme qu’aux communes florissantes.

2Les résultats scientifiques montrent que la coopération pragmatique, axée sur les problèmes dans leurs contacts réciproques peuvent ouvrir d’importants potentiels de synergie, sans fusion.

3e Le canton d’Argovie doit cesser de soutenir activement les fusions de communes sans pouvoir se fonder sur une base scientifique suffisante, en fournissant aux communes en difficulté des conseils partisans et des contributions financières onéreuses. En effet, le fait que le canton d’Argovie ne compte pas de grande ville est à mon avis un avantage. Ce sont les petites structures qui donnent aux gens un sentiment d’appartenance et d’identité, surtout aujourd’hui, car la devise «Small is beautiful» s’applique sur beaucoup de domaines. Quels sont les objectifs des projets tels «Baden ville modèle» ou de la «Grande région d’Aarau»? Avec des projets aussi mégalomanes, le canton d’Argovie, les autorités municipales responsables et les planificateurs ne font en effet qu’encourager la poursuite du démantèlement démocratique du système municipal coopératif, ancré dans les communes, pierre angulaire de la démocratie directe suisse.

4Les fusions de communes ne sont pas le «moyen idéal» d’affronter les défis de l’avenir. Au contraire, il faut que le système de milice, cœur de la vie politique communale, et ainsi la qualité de la démocratie se maintienne et que les citoyens puissent continuer à participer à la vie publique et sociale, en faveur du bien commun.

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