par Marianne Wüthrich, docteur en droit
Au cours du premier trimestre 2020, le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) doit soumettre au Conseil fédéral une «note de discussion énonçant les points-clés d’une ouverture complète du marché ainsi que les modifications requises au niveau de la loi sur l’approvisionnement en électricité». Avec cette «note de discussion», le Conseil fédéral tente de sauver son avant-projet de révision de la loi sur l’approvisionnement en électricité, mis en consultation en octobre 2018. Le principal objectif de la révision est l’ouverture complète du marché suisse de l’électricité, condition préalable à la conclusion d’un accord sur l’électricité avec l’UE.
L’avant-projet prévoit en principe que chaque consommateur final est libre de choisir son fournisseur d’électricité (ouverture totale du marché). Afin d’apaiser les citoyens qui insistent sur un service public garanti par l’Etat, les ménages et les petites entreprises devraient avoir droit, auprès du gestionnaire de réseau local, à une fourniture de base de la quantité souhaitée selon des tarifs raisonnables. L’approvisionnement de base devrait consister en «énergie locale en majeure partie renouvelable» (article 5/6)1. Seules trois lignes du commentaire du Conseil fédéral, qui compte plus de 100 pages, sont consacrées à l’accord sur l’électricité avec l’UE: les négociations doivent se poursuivre avec l’UE «parallèlement aux négociations relatives à un accord-cadre» (p. 26).
En septembre 2019, le Conseil fédéral a annoncé les résultats de la procédure de consultation. Comme les réponses de nombreux destinataires contenaient beaucoup de critiques, parfois même de nature fondamentale, le Conseil fédéral a demandé la «note de discussion» mentionnée plus haut. Nous verrons fin mars ce que contient le document en question et comment le Conseil fédéral entend l’utiliser.
Mais prenons le temps pour un bref retour en arrière.
Pas de vente de l’énergie hydraulique suisse
sans l’accord de la population
Depuis le début du millénaire, le Conseil fédéral et son équipe administrative s’efforcent d’«ouvrir» le marché de l’électricité à l’UE, c’est-à-dire de le libéraliser et de préparer la privatisation de l’industrie électrique, une démarche qui est en porte-à-faux avec les circonstances que nous connaissons en Suisse. L’approvisionnement en électricité fait en effet partie intégrante du service public et la majorité des nombreuses centrales électriques de Suisse appartiennent aux communes et aux cantons ou sont organisées en coopératives, de la plus petite centrale jusqu’à Axpo Holding AG (entièrement détenue par les cantons du nord-est de la Suisse et les services cantonaux). Le fait est que la démocratie directe de la Suisse ne permet pas une restructuration aussi radicale du système sans l’approbation du peuple. Et cela est une bonne chose!
• Le 22 septembre 2002, les électeurs suisses ont voté à 52,6 % contre la loi sur le marché de l’électricité, avec laquelle le Conseil fédéral et le Parlement voulaient mettre l’industrie suisse de l’électricité en conformité avec les exigences de l’UE. Le référendum avait été organisé par les syndicats et le parti des Verts.2
• Dès 2004(!), le Conseil fédéral a présenté un nouveau projet de libéralisation du marché de l’électricité. Le 23 mars 2007, contre la volonté déclarée des électeurs, le Conseil national et le Conseil des Etats ont voté en faveur d’une ouverture partielle du marché de l’électricité: garantie de l’approvisionnement en électricité des ménages sur l’ensemble du territoire national (service public), accès éventuel au marché pour les entreprises (c’est-à-dire électricité provenant de l’étranger à des prix plus bas) et adaptation à la réglementation européenne du marché de l’électricité.3
• En 2007 également, le Conseil fédéral a entamé des négociations avec l’UE en vue d’un accord bilatéral sur l’électricité. L’objectif était de permettre à la Suisse d’accéder au marché européen de l’électricité.4 De solides raisons expliquent pourquoi l’accord est maintenant en suspens depuis 13 ans. Premièrement, la plupart des citoyens dans les communes et les cantons refusent catégoriquement de fusionner leurs quelque 800 centrales électriques et sociétés/coopératives de centrales électriques en seulement quelques groupes et de les vendre éventuellement à l’étranger (comme cela s’est produit avec certains grands groupes tels qu’Alpiq). Deuxièmement, selon Bruxelles, l’accord sur l’électricité serait accessible uniquement en conjonction avec un accord-cadre institutionnel, c’est-à-dire que la Suisse devrait adopter en permanence les règles du marché intérieur de l’électricité de l’UE et toute modification de celles-ci. (Horizons et débats a fourni à plusieurs reprises des informations à ce sujet).
• Le 17 mai 2017, les électeurs suisses ont clairement adopté la «Stratégie énergétique 2050» et ont ainsi approuvé l’abandon progressif de l’énergie nucléaire, combiné à une expansion massive des énergies renouvelables. Il apparaît déjà aujourd’hui que les énergies renouvelables ne se développent pas comme on le souhaite, d’où l’appel clair de presque toutes les voix en faveur de la sécurité d’approvisionnement lors de la consultation qui a suivi.
Consultation 2018/2019:
peu conforme aux souhaits du Conseil fédéral
Après ce bref retour en arrière, nous en arrivons aux principaux résultats de la consultation sur l’avant-projet de révision de la loi sur l’approvisionnement en électricité. (En tant que non-experte des questions énergétiques, je me limiterai aux principaux points juridiques, qui sont assez révélateurs). 299 réponses ont été reçues au 31.1.2019, un nombre considérable! Elles proviennent de cantons, de villes, de partis politiques et d’associations, dont 98 réponses de propriétaires de centrales électriques, souvent des municipalités.
Large refus d’une ouverture
du marché de l‘électricité
Selon le communiqué de presse du Conseil fédéral du 27.9.2019.5, «La consultation a montré qu’une majorité des participants adhérait à cette ouverture», ce qui justifierait le maintien de sa décision fondamentale à cet égard. Il semble donc vouloir passer en force.
En réalité, la résistance contre la privatisation de l’énergie hydraulique suisse et d’autres énergies domestiques est énorme. La majorité des gouvernements cantonaux et des chefs de partis y sont favorables, et, sans surprise, les organisations économiques comme economiesuisse. Mais les opposants sont nombreux, et le Conseil fédéral ne peut pas simplement les ignorer:
«Dans l’ensemble, la CGCA, plusieurs villes et l’UVS sont opposés à l’ouverture du marché, de même que Les Verts et le Parti socialiste (PS). Dans le secteur de l’énergie, la plupart des associations de gestionnaires d’un réseau de distribution (et les entreprises affiliées) ainsi que les petits fournisseurs d’énergie sont défavorables à cette ouverture. Par ailleurs, les associations et organisations écologistes se montrent critiques en la matière, voire rejettent cette idée. Enfin, les organisations d’employés et les syndicats refusent clairement l’ouverture du marché.»6 (cantons d’Uri, d’Obwald, de Nidwald, de Glaris, des Grisons, du Tessin et du Valais; c’est-à-dire les cantons possédant la plus grande part de l’énergie hydraulique, mw.)
Les raisons invoquées contre l’ouverture du marché sont les suivantes:
• «la mise en péril des investissements dans les technologies renouvelables locales et, dès lors, les effets négatifs sur la sécurité de l’approvisionnement;
• la crainte que l’assortiment d’électricité des consommateurs finaux n’engendre davantage d’importations (chargées en CO2);
• la pression exercée sur les marges des fournisseurs d’énergie ainsi que la dégradation des conditions de travail et ainsi les risques pour le service public.» (Rapport de consultation, p. 9)
Accepter en connaissance de cause et dans notre propre intérêt
un échec de l’accord dans le domaine de l’électricité avec l’UE.
De l’avis de la Conférence gouvernementale des cantons alpins
CGCA du 20 décembre 2018 (les cantons d’Uri, d’Obwald, de Nidwald, de Glaris, des Grisons, de Tessin et de Valais)
mw. Dans les médias suisses, il est souvent question des trois domaines que les politiciens et les partenaires sociaux suisses souhaitent voir clarifiés par l’UE concernant l’accord-cadre avec Bruxelles. La CGCA aborde l’un de ces domaines, à savoir l’interdiction des aides de l’UE, en relation avec la loi sur l’approvisionnement en électricité: Il s’agit plus précisément de savoir si nous voulons abandonner la garantie d’un service public dans le secteur de l’électricité ou si nous sommes prêts à stopper ce processus si nécessaire.
En ce sens, la CGCA demande entre autres:
«Il est impératif d’inclure comme disposition subsidiaire dans la révision de la loi sur l’approvisionnement en électricité un instrument garantissant la sécurité de la planification et des investissements pour l’énergie hydraulique suisse. […]»
Le Conseil fédéral doit indiquer clairement s'il est prêt à adhérer aux instruments fondamentaux de la révision de la LApEl (condition sine qua non) même si cela signifie l’échec d’un accord sur l'électricité avec l'UE. (CGCA, p. 4)
Le «mécanisme de compensation» demandé est probablement incompatible avec l'interdiction des aides de l'UE:
Selon la CGCA, «de divers instruments proposés dans le projet de révision, ainsi que le ‹mécanisme de compensation› demandé, ne sont pas compatibles avec le droit européen [...].» C'est pourquoi la Suisse, «dans le cadre des négociations sur un accord sur l'électricité avec l'UE [...], pourrait être confrontée à la décision si elle insistera strictement sur ces instruments à la promotion des énergies renouvelables nationales, à savoir l'énergie hydraulique (condition sine qua non), même si cela n'aboutit pas à un accord sur l’électricité. La sécurité de la planification et des investissements fortement souhaitée et urgente nécessiterait forcément un tel engagement.»
La CGCA ajoute: «Ici aussi, nous exigeons beaucoup plus de clarté de la part de la politique intérieure. Sans cette clarté nécessaire, un accord-cadre institutionnel devra également faire l'objet d'un examen critique.» (CGCA, p. 4ss)
La promotion de l'énergie hydraulique est probablement incompatible avec l'interdiction des aides de l'UE :
De même, l'UE pourrait juger que le soutien à l'énergie hydraulique suisse à l'aide d'un prix minimum constitue une préférence non autorisée par rapport aux autres producteurs d'énergie. Traduit dans le jargon bureaucratique de Bruxelles: «Du point de vue des producteurs d'énergie, il est important de noter qu'une révision de la loi des aides pourrait remettre en question la nécessité d'un prix minimum et son calcul. En effet, si l'énergie hydraulique est subventionnée, cela pourrait constituer, selon la pratique de la Commission européenne, un avantage sélectif concernant la loi des aides par rapport aux autres sources d'énergie (renouvelables ou fossiles).» (CGCA, p. 5)
Nous, les Suisses, pouvons être reconnaissants que nos concitoyens dans les cantons alpins connaissent bien le droit européen et consacrent leur temps et leur attention à porter à notre connaissance des faits si importants que nous n'aurions pas appris autrement. Il est à espérer qu'un certain nombre d'autres hommes politiques s'y intéressent également.
Il s’agit là d’objections sérieuses: qui voudrait un marché ouvert pour les grandes entreprises énergétiques du monde entier, pour lesquelles ni l’hydroélectricité suisse, ni l’approvisionnement le plus élevé possible en énergies renouvelables, ni une gestion respectueuse de l’environnement, ni la préservation du service public et des emplois dans le secteur de l’énergie ne sont importants? Il est exclu que le Conseil fédéral et son équipe administrative évitent de prendre position face à ces objections.
Principale préoccupation de la quasi-totalité
des participants à la consultation
Pour la grande majorité des répondants, y compris de nombreux partisans fondamentaux de la libéralisation du marché, la sécurité d’approvisionnement est une priorité: la «réserve de stockage proposée lors de la consultation pour garantir (à court terme) la sécurité de l’approvisionnement» est largement soutenue, notamment par environ un tiers des cantons, la majorité des partis politiques, l’industrie de l’électricité, les associations de consommateurs et les organisations économiques (rapport de consultation, p.10).
Toutefois, la Conférence gouvernementale des cantons alpins (CGCA), dont les membres ont évidemment étudié la proposition de manière approfondie, souligne qu’une réserve à court terme ne suffit pas à garantir la sécurité d’approvisionnement: selon eux, «la réserve stratégique proposée (réserve d’énergie) ne peut constituer qu’un élément ponctuel pour garantir la sécurité d’approvisionnement, qui doit être replacée dans un contexte plus large»7. La CGCA demande donc «une clause générale, qui devrait servir de filet de sécurité pendant les phases de bas prix plus longues motivées politiquement. Cet instrument devrait être disponible pour les périodes de crise et ne devrait donc être appliqué uniquement lorsque et aussi longtemps qu’il est réellement nécessaire.» (CGCA, p. 3) D’autres réponses comprennent également «l’exigence de nouvelles mesures visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement à long terme.» (Rapport de consultation, p. 14)
Manque de planification
et de sécurité des investissements
L’hydroélectricité est la principale source d’énergie locale de la Suisse. Elle est également très efficace et respectueuse du climat et de l’environnement. Elle couvre environ 56 % des besoins en électricité de notre pays. Aujourd’hui déjà, les centrales hydroélectriques suisses sont exposées au contexte ardu du marché international de l’électricité, et dans certains cas, les prix bas de l’électricité ne permettent pas de couvrir leurs coûts de revient. C’est pourquoi de nombreux participants à la consultation se montrent préoccupés par le manque de sécurité des investissements.
Quiconque pensait que le marché intérieur de l’UE était soumis à la libre concurrence moyennant des conditions égales pour tous les acteurs du marché doit être détrompé par la Conférence gouvernementale des cantons alpins (CGCA): le marché de l’UE est «tellement faussé et imprégné de protectionnismes qu’il est impossible de parler d’un véritable marché. Le cours de la bourse est caractérisé dans une large mesure par des prix subventionnés et des règles de priorité de rachat, qui sont préjudiciables à l’hydroélectricité suisse et la mettent ou sont susceptibles de la mettre sous une pression excessive». La Suisse ne pourrait «pas atteindre les objectifs de politique climatique et énergétique qu’elle s’est engagée à atteindre aux niveaux national et international sans une augmentation de la production d’électricité d’origine hydraulique.» (CGCA, p. 3) Sans incitations supplémentaires à l’investissement dans l’énergie hydraulique, les cantons du JU et VD, le PS et les Verts notamment rejettent en bloc la proposition.
Conclusion sur la révision prévue
de la loi sur l’approvisionnement en électricité
Compte tenu de l’opposition fondamentale et bien fondée de nombreux participants à la consultation, nous déconseillons de toute urgence d’abandonner notre énergie hydraulique à un marché de l’électricité totalement ouvert, respectivement à un accord sur l’électricité lié à l’accord-cadre exigé par Bruxelles. Ainsi nous serons bien préparés lorsque le DETEC présentera au printemps la «note de discussion énonçant les points-clés d’une ouverture complète du marché ainsi que les modifications requises au niveau de la loi sur l’approvisionnement en électricité».
Deux déclarations fondamentales offrant une vision plus large sont jointes en annexe: sur la nécessité pour la Suisse d’être aussi indépendante que possible des importations d’électricité (rapport de la Commission fédérale de l’électricité ElCom sur la sécurité d’approvisionnement de la Suisse publié en mai 2018) et sur la nécessité de renoncer à un accord sur l’électricité avec l’UE, pour des raisons d’intérêts nationaux (réponse à la consultation de la Conférence gouvernementale des cantons alpins CGCA du 20.12.2018). •
1 Confédération suisse. Révision de la loi sur l’approvisionnement en électricité (ouverture complète du marché de l’électricité, réserve de stockage et modernisation de la régulation du réseau). Rapport explicatif sur le projet mis en consultation en octobre 2018, p. 29
2 Raaflaub, Christian. «Elektrizitätsmarktgesetz abgelehnt». swissinfo.ch, 22.9.2002
3 Services du Parlement. 04.083 Loi sur les installations électriques et loi sur l’approvisionnement en électricité.Modification
4 Désormais l’infrastructure électrique suisse est depuis longtemps reliée au système européen. voir: DFAE. fiche d’information électricité, août 2019
5 «Le Conseil fédéral réaffirme son souhait d’ouvrir complètement le marché de l’électricité». Communiqué de presse du Conseil fédéral, 27.9.2019
6 DETEC. Révision de la loi sur l’approvisionnement en électricité (ouverture complète du marché de l’électricité, réserve de stockage et modernisation de la régulation du réseau). Rapport sur les résultats de la consultation, septembre 2019, p. 8
7Réponse de la Conférence gouvernementale des cantons alpins CGCA, 20.12.2018 (en allemand), p. 6
Rapport ElCom de mai 2018: accord sur l’électricité avec l’UE –
pas de garantie d’une meilleure sécurité d’approvisionnement de la Suisse
mw. Afin de persuader la Suisse et nous, les Suisses, d’accepter un accord-cadre institutionnel, la prétendue plus grande sécurité juridique est mise en avant. Par ailleurs, afin de populariser un accord sur l’électricité, ses partisans font valoir que celui-ci améliorerait la sécurité de l’approvisionnement. Ces deux arguments sont entièrement faux. Le premier a déjà été traité à plusieurs reprises dans Horizons et débats, quant au second, il est clairement traité par une institution incontournable: la Commission fédérale de l’électricité (ElCom). Elle est nommée par le Conseil fédéral pour surveiller la sécurité de l’approvisionnement en électricité et peut également lui soumettre des mesures si elle estime que cet approvisionnement est menacé (loi sur l’approvisionnement en énergie, art. 9 et 22).
L’ElCom souligne qu’un accord sur l’électricité avec l’UE apporterait au mieux des améliorations formelles, mais pas davantage de sécurité d’approvisionnement pour la Suisse: «Un accord sur l’électricité entre la Suisse et l’UE aiderait à régler plus systématiquement les aspects transfrontaliers dans une perspective de régulation. [...] Cependant, il n’existe aucune assurance que les intérêts de la Suisse soient en toute situation mieux voire totalement pris en compte, même en cas de conclusion d’un accord sur l’électricité.» (Rapport ElCom, p. 4 et 52)
Adoption de la législation européenne
L’ElCom donne corps à la condition préalable de l’UE selon laquelle un accord sur l’électricité ne serait possible que si un accord-cadre a été conclu au préalable: «Adopté en 2009, le troisième paquet relatif au marché intérieur de l’énergie de l’UE (et le quatrième paquet en préparation) visait à renforcer l’intégration et l’harmonisation des marchés nationaux de l’électricité, organisés jusqu’alors de manière essentiellement indépendante. Les règlements qui en sont issus sont directement applicables dans les Etats membres de l’UE et, par voie de conséquence, dans l’Espace Economique Européen. Contrairement aux directives, ils n’ont donc pas besoin d’être transposés en droit national». Un accord sur l’électricité et un accord-cadre soustrairaient aussi largement le marché suisse de l’électricité à la souveraineté nationale (Rapport ElCom, p. 50). Personne ne devrait prétendre qu’un tribunal d’arbitrage pourrait peut-être convaincre les juges de l’UE de faire une exception dans le cas de la Suisse ...
L’approvisionnement en électricité
de la Suisse dépend de la capacité
d’exportation
Selon l’ElCom, depuis 2004 la Suisse «a recours à l’importation d’électricité au cours de chaque semestre hivernal» (Rapport ElCom, p. 31). Après le démantèlement de centrales nucléaires, des pays exportateurs actuels comme l’Allemagne ou la France pourraient toutefois disposer par moments de réserves de puissance défaillantes pendant les mois d’hiver, de sorte qu'en cas de pénurie de la production nationale, la Suisse serait tributaire de la volonté des pays voisins d'exporter. Au cours de l'hiver 2016/17, il serait apparu clairement que la volonté d'exporter en cas de goulets d›étranglement pouvait être «une question de prix»: des centrales électriques (au gaz) plus onéreuses auraient permis de combler les manques (p.36). Mais en situation de crise, la question de la capacité d'exportation des pays voisins se pose également: «Avec l’arrêt définitif de la centrale nucléaire de Mühleberg prévu pour la fin 2019 et comme la quantité d’électricité qu’elle produisait ne pourra être que très partiellement compensée par la production suisse, il faut s’attendre à ce que la Suisse soit obligée d’importer de plus en plus d’électricité au cours des prochains hivers. L’approvisionnement en électricité de la Suisse dépend ainsi de la capacité d’exportation de ses pays voisins.» (Rapport ElCom, p. 37). En d’autres termes: si ces pays sont eux-mêmes en pénurie, même un accord sur l'électricité ne serait d'aucune utilité.
Une sécurité d’approvisionnement
élevée comme condition fondamentale de la qualité de vie
«L’ElCom estime que la sécurité d’approvisionnement élevée de la Suisse constitue l’une des conditions fondamentales de notre qualité de vie et qu’elle contribue dans une large mesure à maintenir l‘attrait de la place économique suisse. A long terme, l’importation d’électricité ne saurait être l’unique solution envisageable pour préserver ces atouts. […]
Si la dépendance de la Suisse envers les importations lors des semestres hivernaux devait subir une modification considérable (augmenter) en raison des mises à l’arrêt des centrales nucléaires, il faudrait s’assurer qu’une part substantielle de la production hivernale précédemment assurée par les centrales nucléaires continue d’être produite en Suisse afin de garantir la stabilité du système. Dans ce contexte, il convient de suivre l’avancement des projets d’extension des énergies renouvelables.» (Rapport ElCom, p. 60)
Source: La sécurité d’approvisionnement en électricité de la Suisse 2018.
Rapport de la Commission fédérale de
l’électricité ElCom, mai 2018
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