Cette loi anti-terroriste est-elle nécessaire ?

par Marianne Wüthrich

Le 25 septembre 2020, le Parlement a approuvé la Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme ainsi que son protocole additionnel. Afin de remplir les obligations de la Suisse au titre de cette Convention, le Parlement a simultanément modifié le Code pénal pour y inclure de nouvelles dispositions pénales relatives à la participation à des organisations criminelles et terroristes et à des infractions terroristes.1
    Sur la base des attentats terroristes perpétrés à l’étranger et du constat de la présence d’adolescents et de jeunes adultes vivant en Suisse qui se sont rendus au Moyen-Orient afin d’y rejoindre des groupes terroristes armés, le Conseil national et le Conseil aux Etats ont approuvé le même jour la «Loifédérale sur les mesures policière de lutte contre le terrorisme (MPT)». Plusieurs commissions ont déposé un référendum contre cette mesure en invoquant l’état de droit (Brochure de vote,2p. 105). 
    C’est donc ce projet de loi référendaire que nous allons examiner ci-dessous.

Les points clés du projet de loi 

Le texte du projet de loi se trouve dans le livret de vote (p. 114 et suivantes). 
    Principe: La police doit pouvoir intervenir de manière préventive dès lors qu’une personne est présumée représenter une menace terroriste (Brochure explicative du vote, p. 105).

  • Il sera possible de prendre des mesures à l’encontre des «terroristes potentiels»:«s’il y a lieu de supposer, sur la base d’indices concrets et actuels que l’intéressé est susceptible de se livrer à une activité terroriste». (art. 23e al. 1)
  • Définition des «activités terroristes» (art. 23e, al. 2): «actions destinées à influencer ou modifier l’ordre étatique etsusceptibles d’être concrétisées ou favorisées par le biais d’infractions graves ou la menace de telles infractions graves ou par la propagation de la crainte et de la terreur. 
  • C’est le Fedpol (Office fédéral de la police) qui est chargé d’ordonner les mesures (art. 23f al. 1) à la demande de la commune, du canton ou du SRC (Service de renseignement de la Confédération) (art. 23i).
  • L’exécution et le contrôle des mesures relèvent de la compétence des cantons (art. 23r).
  • Ces mesures ne peuvent être adoptées que si elles sont «proportionnées»[cela s’applique à toute mesure étatique relevant de l’État de droit] et si les mesures précédemment appliquées dans les cantons ou les communes se sont révélées insuffisantes (art. 23f al. 1 b) (Brochure de vote, p. 108).
  • Mesures envisagées (art. 23k-q): obligation de participer à des discussions ouvertes, interdiction de contact, interdiction de quitter le pays, obligation d’enregistrement et de contrôle auprès des autorités locales, interdiction de voyage à l’intérieur et à l’extérieur des frontières (interdiction de se rendre dans certains lieux ou de les quitter), assignation à résidence, détention en vue d’expulsion (uniquement pour les étrangers; aucune mesure de détention/d’arrestation n’est prévue pour les citoyens suisses), surveillance électronique (Brochure de vote, p. 107).

Dispositifs communs:

  • Limite d’âge: 12 ans (art. 24f).
  • Durée maximale d’application d’un dispositif: six mois (possibilité de prolongation non renouvelable de six mois maximum) (art. 23g al. 1)
  • Protection juridique: «Les décisions de Fedpol peuvent faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal administratif fédéral.»(art. 24g al. 1) «Les recours n’ont pas d’effet suspensif». Toutefois, le juge d’instruction peut accorder l’effet suspensif à un recours «si la finalité de la mesure n’en est pas compromise»(art. 24g al. 3).
  • Dispositions pénales: «Quiconque contrevient aux mesures prévues au titre des articles 23l-23q est passible d’une peine privative de liberté n’excédant pas trois ans ou d’une sanction pécuniaire.»(art. 29a)

De sérieux obstacles juridiques 

Les deux comités référendaires dénoncent les définitions approximatives recouvrant les termes de «personne dangereuse»et d’«activité terroriste», qui ouvrent la porte à l’arbitraire. 
    La conseillère fédérale Karin Keller-Sutter, cheffe du Département fédéral de justice et police (DFJP), affirme que bien sûr, les mots «personnes dangereuses»ne désignent pas les manifestants lambda, «même pas ceux qui fracassent les vitrines» – mais le flou demeure. En outre, les mesures prévues par la loi pourraient être appliquées sur la base de simples soupçons et sans preuves tangibles à l’encontre de citoyens irréprochables et d’enfants de plus de 12 ans (en violation flagrante de la Convention européenne des droits de l’homme et de la Convention des Nations unies relative aux droits de l’enfant). En outre, la séparation des pouvoirs ne serait pas non plus respectée: Ces mesures seraient prescrites en même temps qu’exécutées par les mêmes autorités de police (exécutif), mais dans un Etat de droit, elles devraient être ordonnées par un tribunal. Donc, selon les opposants:«cette loi est une attaque contre l’Etat de droit sans qu’elle apporte plus desécurité». (Brochure de vote, p. 110 ss.).
    Outre les opposants au référendum, de nombreux avocats suisses soulèvent, eux aussi, de sérieuses réserves sur le plan juridique face à cette loi antiterroriste, notamment le rapporteur spécial des Nations unies, Nils Melzer, dont nous savons qu’il milite vigoureusement en faveur de la libération du lanceur d’alerte Julian Assange. Avec quatre autres rapporteurs spéciaux de l’ONU, il a appelé le Parlement à rejeter le projet de loi car «la police se verrait attribuer des pouvoirs étendus dans la lutte contre le terrorisme – des pouvoirs trop étendus, selon l’avocat suisse et rapporteur spécial de l’ONU Nils Melzer».3
    Dès septembre 2020, plus de cinquante experts suisses en droit pénal avaient adressé une lettre ouverte au Parlement pour lui demander de rejeter le projet de loi, car «les mesures actuelles permettent de restreindre de manière importante les droits fondamentaux et les droits de l’homme dont la protection est garantie par la Constitution fédérale et les accords internationaux (CEDH, Pactes I et II de l’ONU, etc.)»Les juristes ont notamment critiqué le «concept extrêmement imprécis de ‹menace terroriste› et, surtout, les carences du contrôle judiciaire: «On établit une présomption de dangerosité qui devra être réfutée devant l’autorité judiciaire. Cette pratique est étrangère à notre système juridique et aux valeurs sur lesquelles il est fondé. L’absence d’effet suspensif du recours tout comme d’un contrôle juridictionnel préalable signifie que la personne concernée par les mesures de police doit en subir les conséquences professionnelles, sociales et psychologiques,même si ces dispositifs s’avèrent infondés.»
    Dans leur lettre ouverte, les pénalistes concluent: «S’il ne fait aucun doute que le terrorisme appelle une réponse forte de la part de nos institutions, l’action de l’Etat doit se dérouler dans le cadre de l’Etat de droit. C’est d’un Etat de droit fort dont la Suisse a besoin pour contrer la menace terroriste. Par contre, le projet de loi soumis à l’Assemblée fédérale pose en revanche de nombreux problèmes au regard de la Constitution fédérale et des accords internationaux en matière de droits de l’homme. Son adoption porterait atteinte à notre Etat de droit».

Une ingérence inacceptable de la Confédération dans 
la souveraineté policière cantonale

La position de force que le projet de loi confère à l’Office fédéral de la police (Fedpol) est totalement étrangère à la conception suisse de l’Etat. Fedpol sera le seul à pouvoir décider de la gestion des mesures prises à l’encontre de la «menace terroriste»(art. 23f et j) tandis que les autorités cantonales et communales compétentes seront reléguées au rang de simples requérants (art. 23i) et d’auxiliaires d’exécution (art. 23r al. 1). En effet, selon l’alinéa 2, l’Office fédéral doit même «assister»le canton compétent: «Fedpol fournit une assistance en matière d’administration et de répression.» Il s’agit d’une ingérence absolument inacceptable dans la souveraineté policière qui a toujours été entre les mains des cantons.
    Donnons la parole à Fedpol lui-même sur ce point. Sous le titre «Structure de la police – structure fédéraliste», on peut lire sur sa page d’accueil: «En Suisse, les 26 cantons disposent en principe de la souveraineté policière. Il s’agit d’une compétence originelle des cantons, c’est-à-dire une compétence qui existait déjà lorsque la Constitution fédérale suisse n’existait pas encore. La Constitution fédérale n’y a rien changé et reconnaît donc cette compétence. Les cantons sont donc responsables de la sécurité et de l’ordre publics sur leur territoire».5Il faudrait peut-être qu’avant de rédiger une loi, les fonctionnaires du DFJP6jettent d’abord un coup d’œil aux informations fournies par leurs propres offices fédéraux.

La conclusion s’impose: 
la loi antiterroriste, du superflu

Aujourd’hui, la police n’a «que des possibilités limitées de prendre des mesures préventives contre les menaces terroristes. Avec la présente loi fédérale, le Conseil fédéral et le Parlement veulent combler cette lacune»(brochure de vote, p. 105).
    Cependant, le Conseil fédéral occulte le fait que le décalage n’est pas si important. Car le jour même de l’adoption de la loi antiterroriste, le Parlement a également criminalisé un certain nombre d’actes préparatoires à des actes d’ordre criminel ou terroristes (voir le générique). Contrairement à celles qui sontcontenues dans la loi antiterroriste, ces nouvelles mesures seront incluses dans le code pénal et seront ainsi conformes à toutes les règles de procédure et aux droits fondamentaux garantis par l’Etat de droit.
    En vertu de l’art. 260ter CSC, toute personne se mettra en infraction qui:

  1. participe à une organisation dont le but est de: 
    a. commettre des crimes violents […], ou 
    b. commettre des crimes violents destinés à intimider la population ou à contraindre un Etat ou une organisation internationale à faire ou à s’abstenir d’entreprendre une action quelle qu’elle soit; ou:
  2. d’apporter assistance à une telle organisation criminelle dans ses activités. […] 

Selon l’art. 260ter, se rendradésormais également punissable quiconque:

  1.  recrute quelqu’un pour commettre ou participer à la réalisation d’une telle infraction; 
  2. reçoit l’ordre de fabriquer ou d’utiliser des armes, des explosifs, des matières radioactives, des gaz toxiques ou d’autres dispositifs ou substances dangereuses, ou donne l’ordre à quiconque de le faire, dans le but de commettre ou de participer à une telle infraction; ou: 
  3. entreprend un voyage hors frontières dans l’intention de commettre une telle infraction, d’y participer ou de suivre un entrainement dans le but de la commettre.

Depuis 2003, le fait de «collecter ou de mettre à disposition des biens à des fins terroristes»(art. 250 quinquies) et, depuis 1995, le fait de «terroriser la population par la menace ou la simulation d’un danger pour la vie, l’intégrité physique ou les biens»(art. 258) constituent également des infractions pénales.
    En d’autres termes, la loi établie considère déjà toute personne qui se déplace avec du matériel dangereux ou en compagnie de criminels, qui envoie des courriers et des tweets menaçants, qui se rend à l’étranger pour y rejoindre des groupes terroristes ou qui collecte de l’argent pour ces groupes est susceptible d’être poursuivie en raison de ces actes préparatoires. Dans son cas, il n’aura pas à se soumettre aux douteux dispositifs de Fedpoltels que résumés ci-dessus, mais il sera carrément inculpé et passera en jugement, avec toutes les garanties de ses droits fondamentaux (droit d’être entendu, droit à un avocat, droit d’agir en justice, etc.). Où est donc l’intérêt d’une loi antiterroriste juridiquement douteuse qui justement restreint massivement ces droits fondamentaux?

En conclusion, une question brûlante:
que faire de ces jeunes prêts à recourir à la violence?

La conseillère fédérale Keller-Sutter fait la promotion de la loi antiterroriste au moyen de l’exemple d’un adolescent âgé de 17 ans annonçant sur les réseaux sociaux «qu’il va tuer tous ces musulmans». Le jeune homme met en ligne des extraits de la vidéo de ce néonazi australien qui a assassiné 51 musulmans dans deux mosquées à Christchurch, en Nouvelle-Zélande, en mars 2019. Sur quoi il ajoute: «Un jour, j’aimerais faire la même chose en Suisse». Pratiquant le chatting, il y laisse également échapper qu’il y a une mosquée «tout près de chez lui».7
    Comment nous, les adultes, pouvons-nous nous attaquer à des problèmes de cette envergure? Que savons-nous, nous, les parents et les enseignants, des terrifiantes vidéos violentes et des textos d’intimidation qui circulent parmi nos enfants? Comment pouvons-nous évaluer si les individus sont des délinquants potentiels ou s’ils peuvent revenir à la raison si on les traite sérieusement? Ce sont là des questions difficiles auxquelles notre société doit faire face. Nous sommes responsables de nos jeunes, nous devons essayer de trouver des solutions aux problèmes posés par ceux qui sont prêts à pratiquer la violence et pour les autres, nous devons les protéger. Et ce ne sont pas les mesures préconisées par Fedpolqui en viendront à bout.•

1«Arrêtéfédéral portant sur l’approbation et la mise en œuvre de la Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme et de son protocole additionnel et sur le renforcement des instruments de droit pénal contre le terrorisme et la criminalité organisée»du 25/09/20.
2Explications du Conseil fédéral sur la votation du 13/06/21
3Poletti, Gregor. «Experten warnen vor Antirerrorgesetz. Auch unbescholtene Bürger könnten als terroristische Gefährder eingestuft werden.», dans: Tages-Anzeiger du 27/04/21
4https://unser-recht.ch/2020/09/24/51-universitaere-rechtsexpertinnen-und-experten-rufen-zur-ablehnung-des-antiterrorgesetzes-auf/
5https://www.fedpol.admin.ch/fedpol/de/home/polizei-zusammenarbeit/national.html
6Département fédéral de justice et police
7Pelda, Kurt. «Justiz lässt mutmasslichen Terroristen entwischen», dans: Tages-Anzeiger du 19/04/21.

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