La commune – cette base trop négligée de la démocratie fédérale

Les communes constituent la base de l’engagement démocratique des citoyens. Il est d’autant plus inquiétant qu’elles soient de plus en plus contrôlées et contingentées par les instances cantonales et fédérales.

Voilà déjà quinze ans que je suis membre du Conseil communal. – sans étiquette – d’Oberrohrdorf-Staretschwil (village au canton d’Argovie) et, depuis presque six ans, adjoint au maire. Dans le cadre de mes fonctions, je suis sans cesse confronté au même problème, celui des manœuvres du Canton qui cherche – et ce dans divers domaines – à réaliser l’uniformisation au niveau communal, ce qui finalement devrait déboucher sur une centralisation accrue. Cela peut se traduire par des ordonnances promulguées par le gouvernement cantonal, lesquelles sont ensuite appliquées par l’administration cantonale au niveau communal (par exemple, le Plan d’études 21*), ou encore par le Grand Conseil qui légifère et approuve de nouvelles lois entraînant des restructurations et des réformes, celles-ci devant être appliquées et prises en charge financièrement au niveau communal (comme par exemple, la nouvelle loi sur les professions de santé). Il en résulte une augmentation des charges qui s’accumulent dans le budget communal, ce qui ne laisse à la commune elle-même qu’une marge de manœuvre de plus en plus réduite. Dans ce contexte de démantèlement progressif des structures décentralisées, le canton encourage également les fusions entre les communes. Tel qu’exposé ci-dessus, ce processus va affaiblir chaque commune en particulier jusqu’à l’amener à accepter une fusion avec d’autres communes, surtout si elle reçoit en contrepartie des fonds provenant du canton. Des collectivités élargies, anonymes, dirigées par des exécutifs communaux «professionnels», profitent au Canton car elles lui permettent de faire passer plus facilement des initiatives politiques en usant de la «stratégie du haut vers le bas». Mais cela porte de plus en plus atteinte au fédéralisme et au principe de subsidiarité.¹
  Il serait cependant possible de prendre le contrepied de ces mesures: Dans le cadre de mon mandat politique, je me suis engagé en tant que conseiller communal dans le comité «Pour l’autonomie communale et une Argovie solidaire» qui s’élève contre la «Réforme communale argovienne», laquelle prévoyait notamment la possibilité de fusions imposées par la force.
  Nous avons remporté, et de loin, l’adhésion des votes cantonaux. Néanmoins, le Canton a présenté de nouvelles initiatives, dans le cadre desquelles il continue hélas à promouvoir les fusions entre communes en offrant conseils d’«experts» et argent à profusion, alors même que les résultats d’études scientifiques démontrent que ces fusions ne sont guère profitables.² Il convient donc de persévérer sur ce plan dans la résistance contre le Canton, car la «liberté communale» est un élément historique fondamental de la démocratie suisse.

L’importance de la liberté communale

Plus que quiconque, l’historien suisse Adolf Gasser (1903–1985) a souligné l’importance de la «liberté communale» et de son corollaire, le rôle essentiel joué par le principe coopératif dans l’histoire suisse. Pour Gasser, l’histoire européenne a été fortement marquée par l’opposition de deux approches différentes, celle de la «régence» et celle de la «coopération».
  Selon cette dichotomie, souligne M. Gasser, deux mondes s’affrontent en adoptant l’un et l’autre des principes de développement totalement divergents: le monde où le gouvernement de l’état s’exerce du haut vers le bas et celui où il s’applique du bas vers le haut – en d’autres termes le monde de la subordination et le monde de la coordination, le monde du centralisme et celui du fédéralisme, le monde de l’administration par décrets et celui de l’autogestion, le monde des communes administrées et celui de la liberté communautaire: «L’opposition entre la gouvernance établie et la société coopérative est probablement un des principaux antagonismes reconnus de l’histoire sociale. L’opposition entre état autoritaire et état coopératif porte sur les fondamentaux, c’est-à-dire les bases élémentaires de la vie humaine communautaire.»³ Dans son ouvrage majeur «Gemeindefreiheit als Rettung Europas» (L’autonomie communale, uneplanche de salut pour l’Europe), M. Gasser constate que c’est très justement le principe coopératif de l’ordre étatique qui mène à une éthique communautaire et soutient donc aussi le fédéralisme, lié au principe de la subsidiarité: «Alors que dans un état de type autoritaire-bureaucratique, la politique et la morale se situent à des niveaux fondamentalement différents, dans l’Etat social-communautaire, elles sont indissociables. En conséquence, le principe coopératif de l’ordre, tel qu’il sous-tend les communautés construites selon le principe du bas vers le haut, mérite à juste titre son nom d’‹éthique communautaire›».⁴
  Ce principe de coopération, consigné par écrit dès le début du Moyen Age, dans de nombreux documents fondateurs de la Confédération suisse, par exemple dans les Statuts des vallées («Talbücher») est ainsi l’une des composantes permanentes et intégrales de l’éthique de la Confédération. On retrouve ce concept exprimé de manière particulièrementvivante, dans la citation de l’historien suisse Wolfgang von Wartburg(1914–1997): «Ces petites communautés naturelles autogérées sont devenues l’école et le terreau de la liberté et de la démocratie suisses. Elles le sont encore de nos jours.»⁵
  Avec la fondation de l’Etat fédéral, les cantons ont perdu la souveraineté qui était la leur au sein de la Confédération, mais grâce au Conseil des Etats et à la majorité des cantons, ils ont regagné une influence considérable au niveau fédéral. Mais qu’en est-il des communes?

Un référendum communal au niveau fédéral

Depuis quelques années, il est devenu de plus en plus évident que par rapport à la condition actuelle des communes, la complexité croissante des tâches, la tendance de les inonder par des réglementations et à transférer les compétences communales vers le canton et la Confédération ont rendu l’exécution des tâches des communes difficilement compatibles avec l’autonomie. Selon une enquête menée à intervalles réguliers depuis 1994 auprès des gestionnaires communaux, l’autonomie communale est en baisse constante.
  Afin de contrecarrer ce processus et pour renforcer le système de milice (principe selon lequel certaines prestations communales sont imparties de préférence aux habitants eux-mêmes, ndt.) ainsi que l’autonomie communale, l’Association suisse des communes(ASC) a lancé en 2017 l’idée d’un référendum communal au niveau fédéral. Le constat de départ se basait sur le raisonnement cité plus haut, en vertu duquel aujourd’hui les communes ont une marge décisionnelle de plus en plus réduite. L’ASC voudrait éviter que les communes ne se retrouvent reléguées au rang de simple instance exécutive de la Confédération et des cantons. L’association souligne donc: «L’autonomie communale est un véritable rempart contre les tendances à la centralisation. […] Lorsque les communes indépendantes gèrent une part importante des affaires publiques, le partage du pouvoir se fait verticalement. L’autonomie communale est la seule limite réelle au pouvoir de la Confédération et des cantons».⁶
  L’ASC soutient que le fédéralisme spécifiquement suisse et la démocratie directe ne peuvent continuer à fonctionner que dans la mesure où ils permettent de maintenir à l’avenir leur effet intégrateur aux trois niveaux de gouvernement. Les communes doivent donc conserver leur propre marge de manœuvre en matière décisionnelle. Ce n’est qu’autant qu’ils jouissent de l’entière liberté de gérer leurs propres affaires que les citoyens se soucieront des charges de milice prévues à l’échelon communal. Maiscomment atteindre cet objectif?
  Depuis plusieurs années, on a développé des mécanismes institutionnels visant à préserver l’autonomie communale. Ainsi, sept cantons (Bâle-Campagne, Grisons, Jura, Lucerne, Soleure, Tessin et Zurich) disposent déjà d’un «référendum communal» permettant aux communes de lancer elles-mêmes un référendum contre un décret cantonal afin de recueillir par les urnes l’avis de leurs concitoyens sur la question. Le nombre minimum de communes requis permettant de lancer un référendum communal au niveau cantonal varie d’un canton à l’autre. Ces cantons ont cependant un point commun: ils ne prévoient pas de seuil minimal d’habitants et ne prennent donc pas en compte les effectifs démographiques des différentes communes. Le recours au référendum communal renforce très certainement la position des communes au sein des cantons tout en permettant de s’opposer activement à celles des décisions du parlement cantonal qui touchent plus particulièrement certaines des communes. 
  La proposition la plus ambitieuse de l’ASC était d’introduire un référendum communal au niveau fédéral en complément du référendum cantonal. Cela permettrait au peuple de jouer un rôle d’arbitre face à un projet de loi potentiellement menaçant pour la liberté d’action des communes, et donc de décider en dernier ressort de donner son adhésion à l›arrêté du Parlement fédéral ou bien de manifester son accord avec les communes. Concrètement, la proposition était que 200 communes issues d’au moins 15 cantons puissent soumettre un référendum. En 2017, par le biais d’une initiative parlementaire, le conseiller national Stefan Müller-Altermatt (PDC, Centre) a tenté de lancer le référendum communal prévu par l’ASC au niveau fédéral. L’année suivante toutefois, le Conseil national a clairement balayé l’initiative après un débat relativement court.⁷ A cet égard, il convient de se demander si, pour rester dans l’esprit du principe de subsidiarité et de la structure démocratique du bas vers le haut, le référendum communal ne devrait pas être introduit dans d’autres cantons avant d’être examiné au niveau fédéral. Ce qui est certain, en revanche, c’est que de tels débats incitent à s’interroger sur les instruments politiques appropriés, susceptibles à l’avenir de soutenir les communes dans le cadre du système fédéral suisse face aux évolutions actuelles.

Une conception républicaine de la liberté

L’objectif doit être de renforcer le système de milice et l’autonomie communale, afin de ne pas nuire davantage à la qualité de la démocratie et d’éviter que les gens ne se détournent du concept de la vie publique orientée vers le bien-être de tous. Il n’en demeure pas moins vrai que c’est dans le modeste territoire recouvert par la commune que sont ancrées les bases de l’engagement des citoyens en faveur du bien public. C’est ce qui fait de notre conception républicaine de la liberté la base du système fédéraliste-subsidiaire suisse et qu’il faut à tout prix préserver.  •

* Plan d’études 21: Il s’agit du nouveau curriculum des écoles primaires suisses, englobant également les années d’école maternelle, et qui a été accepté par la quasi-totalité des cantons germanophones. Ce plan «éducatif» se caractérise par sa perspective anti-pédagogique et son orientation technocratique, supposées toutes deux remplacer les bases pédagogiques de l’école primaire suisse traditionnelle, jadis la pièce maîtresse de la formation des enfants, qui mettait l’accent – en les développant – sur leurs capacités intellectuelles et émotionnelles, dans un sens positif sur le plan social et humain. (ndt)

¹ Roca, René. Gemeindefusionen führen zu Demokratieverlust. (Les fusions municipales entraînent une perte de démocratie). Dans: Neue Zürcher Zeitung, 03/02/21, p. 19
² Schaltegger, Christoph A.; Studerus, Janine. Gemeindefusionen ohne Spareffekt. (Fusions municipales sans effet d’épargne). Dans: Neue Zürcher Zeitung,14/03/17, p. 9.
³ Gasser, Adolf. Gemeindefreiheit als Rettung Europas. Grundlinien einer ethischen Geschichtsauffassung. (La liberté municipale, le salut de l’Europe.), Bâle: Verlag Bücherfreunde, deuxième édition largement augmentée, 1947, p. 13.
⁴ Gasser, Gemeindefreiheit, p. 18
⁵ von Wartburg, Wolfgang. Geschichte der Schweiz (Histoire de la Suisse), Munich: Oldenbourg, 1951, p. 17.
⁶ Lindegger, Reto; Müller, Andreas. Für ein Gemeindereferendum auf Bundesebene. (Pour un référendum communal au niveau fédéral). Dans: Neue Zürcher Zeitung,12/09/17, p. 10.
⁷ https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/amtliches-bulletin/amtliches-bulletin-die-verhandlungen?SubjectId=43947

Première publication ds. Schweizer Monat, mai 2021, www.schweizermonat.ch.