L’Etat libre grisonnais des trois Ligues – joyau démocratique

Pour tout ami de la démocratie directe de la Suisse souveraine, c’était un plaisir d’être présent à Ilanz ce 2 octobre. Dans une vue d’ensemble scientifique, les quelque 90 participants à la 7e Conférence scientifique de l’Institut de recherche de la démocratie directe (IRDD) ont suivi avec attention les exposés centrés sur le développement historique de la démocratie directe comme elle a évolué sur le territoire de l’ancienne République libre des Trois Ligues des Grisons, aujourd’hui canton de la Confédération suisse. Il s’agit d’une sorte de modèle qui remonte loin dans l’histoire et qui est riche en apprentissages sur ce qui a contribué au développement de la démocratie directe suisse.1 Le texte présenté ci-dessous retrace, en reproduction libre, le cœur de ce modèle développé par les différents exposés des intervenants, tous experts en la matière.

«Sans une culture de la paix activement vécue, il ne peut y avoir de démocratie directe.» Cesmots clés, prononcés lors de l’introduction de René Roca, directeur de l’IRDD, ont ouvert les esprits et les cœurs sur l’histoire de l’Etat libre des Grisons avec ses trois ligues d’origine: Gotteshausbund (Ligue de la Maison-Dieu), Grauer Bund (Ligue grise ou supérieure) et Zehngerichtenbund (Ligue des Dix-Juridictions), et les droits démocratiques uniques de ses quelque 50 communes judiciaires qui ont façonné l’ordre juridique et pacifique de cet organisme, aussi bien dans les communes que dans l’ensemble du territoire des trois ligues.
    Avec 150 vallées qui s’étendent sur 7 105 km2 (de la superficie totale suisse de 41 285 km2), le canton montagneux des Grisons est de loin le plus grand canton suisse. Une Landsgemeinde (diète) à l’instar d’autres cantons de l’ancienne Suisse, aurait donc été impossible, par raison pratique. Néanmoins, les Grisons avaient organisé leur Etat libre sur une base communautaire solide depuis le 14e siècle déjà (presque simultanément avec leurs alliés suisses confédérés), forts de leurs Décrets comportant les articles d’Ilanz de 1524 et 1526, scellés sous forme écrite. C’est ainsi que la République des ligues rhétiques a pu se maintenir à travers les tempêtes de la Réforme et des Troubles des Grisons, à l’époque de la guerre de Trente Ans jusqu’à l’occupation de la Suisse par Napoléon, en 1798. Uneréalisation remarquable! Jusqu’à l’époque de la République helvétique, la République des trois ligues rhétiques a pu se maintenir indépendante en tant qu’alliée de la Confédération suisse; à partir de 1803, les Grisons existent sous la forme d’un canton de la Confédération suisse. 

Tout au long de leur histoire documentée, les communautés judiciaires souveraines grisonnes décident sur leur propre destin 

La Ligue rhétique tripartite était une confédération d’Etats de structure plutôt lâche, à dimension fédérale qui réglait surtout la politique étrangère et l’administration commune des territoires soumis. Toutefois, ce n’était pas le Bundtag (la diète générale)qui «tirait les ficelles», mais les quelque 50 communes judiciaires, dont par exemple Ilanzavec ses douze voisinages (communes). Les communes étaient souveraines pour toutes les questions internes, mais elles déterminaient également la politique des trois ligues de manière originale, par le biais du référendum. Bien plus tard, au XIX^e siècle, lorsque le droit de veto a été introduit dans les cantons de Saint-Gall et de Lucerne, la loi référendaire grisonne leur a servi de modèle. 
    Le fait que les villages des vallées grisonnes se soient réunis très tôt pour régler leurs affaires juridiques sur une base démocratique trouve son origine dans la manière dont ils ont également coopéré dans d’autres domaines. Pour ce qui concerne la gestion de leurs forêts et de leurs alpages, l’utilisation de l’eau ou la régie des muletiers transportant des voyageurs et des marchandises à travers les Alpes, les Grisons – à l’instar des habitants d’Uri ou du Valais – sont organisés en coopératives depuis les 13^e /14^e siècles déjà. Ils étaient donc habitués à résoudre ensemble les problèmes quotidiens et les différends juridiques. Dans les assemblées des communes à compétence judiciaires, ils recouraient à la méthode du «Mehren» (décisions à la majorité). 
    A l’époque, il existait également de pareilles manières à façonner les tâches collectives dans d’autres communautés populaires. Au 19e siècle, le théoricien de la démocratie grisonne, Florian Gengel, affirmait que les droits populaires tels qu’ils existaient aux anciens Grisons seraient en principe à accorder à tous les peuples, même sans définition légale puisqu’ils se basaient sur le droit naturel, c’est-à-dire qu’ils leur étaient dus par nature. En Suisse, la souveraineté du peuple est à la base de toutes les constitutions. (Stefan G. Schmid) 

Le référendum grisonnais – fascinante application de la démocratie directe

L’ancien référendum dans sa forme grisonne était le «véritable pivot de la démocratie des anciens Grisons» (Florian Hitz). 
    Les décisions sur les questions de politique intérieure étaient, comme mentionné, prises souverainement par les communes judiciaires lors des assemblées de citoyens. En ce qui concerne la politique étrangère (accords avec les pays étrangers) et l’administration commune des territoires soumis (Valtellina, Chiavenna, Bormio), les communes disposaient d’un droit de référendum dont les résultats étaient coordonnés au sein des Trois Ligues. Aux XVII^e et XVIII^e siècles, le droit au référendum s’étendit également à d’autres domaines. Les décisions étaient prises aux «Bundstage» (diètes) à Coire,Ilanz ou Davos ou aux «Beitage» (diètes auxiliaires) où les communes judiciaires envoyaient leurs messagers qui se réunissaient dans des compositions plus restreintes et changeantes selon besoins. 
    Tout cela convenait donc aux traditions grisonnes, mais voilà un élément particulierà l’évolution de la démocratie basale aux Grisons, on serait tenté de dire «révolutionnaire» –il s’agissait d’une chose essentiellement évolutive qui s’est développée sur un terrain coopératif, démocratique et non-violent: dans les décisions entièrement fédérales décrites ci-dessus, «les communautés judiciaires ont joué un rôle plus décisif que le Bundstag lui-même» (Florian Hitz). Chaque député déposait donc son vote (dans les grandes communautés deux ou trois votes). Ce faisant, il devait suivre à la lettre les instructions précises de sa municipalité. Si les députés n’avaient pas d’instructions sur une question, le Bundstag se trouvait hors compétence de décider. Le Bundstag fonctionnait donc de manière similaire à la diète de l’ancienne Confédération suisse où les députations étaient également étroitement liées aux instructions de leurs cantons et où aucune décision ne pouvait être prise en cas de désaccord majeur. Dans les périodes plus difficiles, le Bundstag devait se réunir plus fréquemment, les communes rendant leurs réponses aux questions référendaires par écrit.
    Les différentes communes judiciaires apportaient leurs réponses en ayant recours au procédé du «Mehren». Cela pouvait impliquer des questions très exigeantes, telles que l’opportunité et le type d’accord à conclure avec les grandes puissances, telle Venise. Par conséquent, les réponses des communes grisonnes ne se limitaient souvent pas à un simple oui ou non, les citoyens délibéraient en détail des contenus et arrivaient ainsi à des résultats différenciés. Le référendum des Vieux Grisons était donc également unique par sa complexité: les réponses comme «peut-être», «à condition que …» ou «oui, mais …» entraient tout à fait dans l’ordre de ces réunions. Les chefs des trois ligues étaient donc compétents à trier les différentes réponses et évaluer, sur cette base, les choix qui devaient correspondre à la majorité. 
    Ainsi, comme le constatait René Roca, c’est grâce aux débats exigeants et à la manière complexe d’arriver aux choix politiques des communautés judiciaires que les Grisons pouvaient se doter d’une éducation civique et de s’assurer sur leurs valeurs fondamentales, et ceci bien avant que la formation scolaire soit devenue obligatoire en Suisse (au XIXe siècle seulement) (René Roca).
    Le Bundstag et le droit au référendum des communes judiciaires ont existé jusqu’à la création de la Confédération suisse moderne en 1848, où ces deux institutions démocratiques de fond ont dû céder la place au droit de vote individuel (Jon Matthieu). Toujours est-il que dans la constitution du canton des Grisons en vigueur, les communes disposent d’un droit deréférendum facultatif: selon l’article 17, «1 500 électeurs ou un dixième des communes» ont le droit de solliciter le référendum sur les décisions du Grand Conseil (parlement cantonal) concernant les lois, les traités intercantonaux ou internationaux ou les dépenses importantes (référendum financier). 

Comment les Grisons ont fait 
face à la période de la Réforme 

Alors qu’au XVIe siècle, on adoptait la règle «cuius regio, eius religio» dans les autres pays d’Europe – c’est-à-dire que le souverain déterminait la confession qui régnait sur ses sujets, ce qui aboutissait souvent au changement de la confession imposée aux gens – les Suisses résolvaient cette tâche difficile de manières différentes, pas toujours démocratiquement. Les Appenzellois, par exemple, se sont divisés en Rhodes-Intérieures (catholiques) et Rhodes-Extérieures (réformées) tandis que dans certains cantons, il y avait des municipalités ou des parties de cantons réformées et catholiques à la fois. En Suisse centrale, les populations sont restées majoritairement catholiques tandis qu’à Berne, Genève et Zurich, les conseils municipaux ont déterminé l’introduction de la foi réformée (même pour la population rurale!) en abolissant les monastères et couvents. 
    Aux Grisons aussi il y avait des familles nobles séculaires ainsi que des évêques et des abbés déterminés à imposer leur confession et leur droit à leurs populations. Mais les citoyens sont parvenus à élire eux-mêmes leurs pasteurs et, plus tard, d’autres fonctionnaires – à leur manière habituelle, en appliquant le principe bien installé de l’«Über-Mehren»: se «passer» des seigneurs féodaux par des majorités proches à la population (Randolph Head). Ce n’était pas si facile, c’était une période tendue, mais les Grisons ont géré les problèmes de façon démocratique, préservant ainsi la paix confessionnelle à long terme.

Les articles d’Ilanzdéploient leur capacité à régler les différends religieux –
consolidation du fondement de la Ligue rhétique indépendante

L’alliance rhétique indépendante des Trois Ligues a ainsi consolidé son statut; basée sur les deux Décrets composant les articles d’Ilanz (de 1524 et 1526), en maintenant son statut d’Etat à part entière à travers toute débrouille, et ceci sans se doter d’une autorité centrale faisant entrave à la souveraineté des communes. C’est là où se trouvent les fondements qui ont tracé les bases de la paix confessionnelle ultérieur. Ces articles déterminaient la place de l’Eglise dans l’Etat libre en accordant aux communautés judiciaires le droit de déterminer, par leur propre choix (majoritaire), si elles voulaient rester aux croyances traditionnelles ou devenir protestantes (la liberté de foi individuelle n’étant pas encore prévue à l’époque). En ce qui concernait le Gotteshausbund (Ligue de la Maison-Dieu, territoire de Coire, ndt.), il interdisait d’ailleurs à l’évêque de Coire, ainsi qu’à tout le clergé des deux autres ligues, d’accorder des offices séculiers. L’évêque de Coire était élu par le chapitre de la cathédrale – et avec le consentement du Gotteshausbund. Il fallait mettre un terme aux abus ecclésiastiques, ce qui illustre l’exemple suivant. Si une personne, homme ou femme, était malade ou mourante, aucun clerc, qu’il s’agisse d’un prêtre, d’un moine ou d’une religieuse, n’était autorisé à persuader le malade de faire un testament en absence de tous les héritiers légitimes. Apparemment, la dérive sur le plan des héritages en faveur de l’Eglise faisait problème. 
    Ce qui était révolutionnaire, c’est que les charges de base (prélèvements, dîmes) devaient être réduites, voire supprimées. L’Etat libre devient ainsi progressivement un pays de propriétaires fonciers libres et paysans qui n’étaient redevables que de prélèvements limités, comme ils résidaient sur leurs propres terres. Il fut convenu de «permettre le libre-échange». 
    C’est en 1526 que la Disputation d’Ilanz eut lieu. Le pasteur de Coire, Johannes Comander avait rédigé 18 thèses d’inspiration de la Réforme et les avait fait imprimer à Augsbourg. Ce bréviaire protestant devait également faire l’objet de la Disputation de Berne, deux ans plus tard. L’abbé de Saint-Luziainsi que des ecclésiastiques du chapitre de la cathédrale envisageaient une action juridique contre Comander. A Ilanz, la diète programma des disputations religieuses sur la base de ses thèses réformatrices. Le résultat de la dispute fut que Comander ne fut pas condamné puisque la diète conclut, bien au contraire, que le prêtre pouvait décider à lui-même s’il voulait «lire la messe ou prêcher la parole de Dieu» (Jan-Andrea Bernhard). Cette décision conciliante ouvrit la voie à la coexistence pacifique des deux confessions pour les siècles à venir. 
    Les Décrets d’Ilanz annoncent l’avènement d’un nouveau monde politique et économique dans l’Etat libre. En effet, ce sont les habitants des communautés qui dirigeaient la République rhétique libre – et non l’évêque etles seigneurs. Les articles d’Ilanz qui ont gardé tout leur poids juridique jusqu’à la fin de la république libre des Ligues rhétiques en 1798 ont fixé les directions du développement interne et façonné la forte autonomie communale des Grisons jusqu’à ce jour.•

1«Le canton des Grisons et sa contribution à la démocratie directe en Suisse. 7^èmeconférence scientifique de l’Institut de recherche pour la démocratie directe, IRDD, dirigée par l’historien suisse Dr. phil. René Roca.

Interventions: Exposé d’ouverture du Dr. phil. René Roca: «Le canton des Grisons et sa contribution à la démocratie directe en Suisse – une vue d’ensemble»; Prof. Dr. théol. Jan-Andrea Bernhard: «Eglise et Etat – l’impact des Décrets d’Ilanz et des thèses de disputation»; Dr. phil. Florian Hitz: «Le référendum de l’ancienne République rhétique des trois Ligues grisonnes. Sa pratique sous l’Ancien Régime et sa réception par les historiens du droit des Grisons dans la première moitié du 20e siècle»; Prof. em. Dr. Jon Mathieu: «Les formes de la politique ‹démocratique› dans les Grisons modernes»; Prof. Dr. iur. Stefan G. Schmid: «Florian Gengel (1834-1905) – théoricien grisonnais de la démocratie directe»; Prof. Dr.Randolph C. Head: «Y avait-il une démocratie moderne précoce? Une perspective contemporaine sur les Grisons».