Les Etats membres de l’UE doivent rester les «maîtres des traités»

L’enjeu du différend entre les organes de l’UE et la Pologne

par Marianne Wüthrich

Le 19 octobre, le Premier ministre polonais Mateusz Morawiecki a prononcé un discours très remarqué devant le Parlement européen à Strasbourg. D’une part, il a abordé le concept d’Etat de droit et la relation entre le droit européen et les constitutions nationales des Etats membres; d’autre part, Mateusz Morawiecki a posé la question qui préoccupe de nombreux Européens de l’UE qui se demandent quelle direction va prendre «le cas polonais». Par sa déclaration devant les parlementaires européens et à la Commission européenne, Moraviecki a insisté sur la décision très disputée de la Cour constitutionnelle polonaise du 7 octobre ainsi que sur le concept d’une UE constituée d’Etats membres restés souverains. Ceux qui connaissent la décision du tribunal et qui avaient suivi la déclaration du Premier ministre polonais (avec traduction simultanée) ne pouvaient que se frotter les yeux, stupéfaits devant les réactions des politiciens et des médias, totalement hors de propos. Certains auditeurs ne l’avaient-ils donc même pas écouté? 

La législation polonaise dans le collimateur
des «gardiens des valeurs» de l’UE 

Depuis que le parti «national conservateur» PIS (parti Droit et Justice) a remporté la majorité des voix en Pologne et ainsi celle des sièges au parlement, la Commission européenne, de concert, avec la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) sont intervenues dans la structure de l’Etat polonais à plusieurs reprises. Depuis 2017, les institutions de l’UE s’attaquent notamment aux modifications législatives dans le domaine de la justice, par le biais du soi-disant mécanisme d’Etat de droit. Sans aborder en détail le contenu des lois soulevées, il convient d’affirmer que toutes les révisions de lois polonaises ont été décidées par le parlement légalement élu. Le fait que la majorité parlementaire approuve souvent les projets du gouvernement n’a rien d’inhabituel.

  • Recourons au 5 novembre 2019 – arrêt de la CJUE: certaines parties d’une loi sur les tribunaux ordinaires, modifiée par le Parlement polonais, sont «incompatibles avec le droit de l’Union»: à savoir la réduction de l’âge de la retraite des juges et la compétence du ministre polonais de la Justice pour prolonger le mandat des juges (mettant en danger «l’indépendance des tribunaux polonais»), ainsi que l’âge de la retraite différant selon le sexe des juges (les hommes à 65 ans et femmes à 60 ans), selon la CJUE une «discrimination se basant sur le sexe.1 Petit commentaire d’une femme suisse: «Dieu merci  que nous n’ayons pas conclu d’accord-cadre avec Bruxelles, sinon le privilège suisse des femmes accédant à l’âge de la retraite (et donc d’avoir droit aux prestations AVS) un an avant les hommes constituerait, pour la CJUE, forcément une enfreinte contre la loi bruxelloise en tant que «discrimination se basant sur le sexe» et donc voué à l’amendement.
  • Avril 2020 – décision de la CJUE: la chambre disciplinaire polonaise, chargée des procédures disciplinaires à l’encontre des juges, met en danger «l’indépendance judiciaire». En août 2021, la Cour suprême polonaise, sous la pression de l’UE, a suspendu provisoirement la chambre disciplinaire2

Conclusion: la principale accusation des «gardiens des valeurs» occidentaux est que la politique ou le parti PIS, élu par le peuple mais mal aimé à Bruxelles, influence les tribunaux. En réalité, les dirigeants européens sont probablement gênés par tout autre chose: par le fait que la Pologne et d’autres Etats situés à l’Est de l’Europe insistent sur leur droit de déterminer eux-mêmes leur propre structure étatique et leurs valeurs culturelles.
    A propos, la familiarité la plus étroite au sein de l’UE européenne elle-même régnant entre l’exécutif et le judiciaire est sans doute celle, bien installée, entre la Commission européenne et la Cour de justice de l’Union européenne, qui – très souvent dans les jeux bruxellois – se passent habilement les balles. 

La Cour constitutionnelle polonaise insiste sur le fait
que la Constitution reste la loi suprême de la République de Pologne

Face aux ingérences de la CJCE dans le droit polonais, la décision de la Cour constitutionnelle polonaise du 7 octobre 2021 est tout à fait compréhensible, comme le montre l’extrait suivant tiré de la décision du Tribunal constitutionnel polonais: Il y est dit que la Cour européenne de justice s’est immiscée dans la procédure de nomination des juges selon la Constitution polonaise en contrôlant et en critiquant la «légalité de la procédure de nomination des juges […]» polonais (décision du Tribunal constitutionnel, paragraphe 2 lit a). Une telle ingérence est incompatible avec la Constitution polonaise. Par son interprétation large de divers articles du traité sur l’Union européenne (TUE), la Cour de justice de l’Union européenne avait autorisé les institutions de l’UE à «agir en dehors des limites des compétences attribuées à la République de Pologne dans ces traités» (paragraphe 1 lit a). Cependant, toujours selon le texte de la Cour constitutionnelle polonaise, l’Union européenne avait été «fondée par des Etats égaux et souverains», ayant simplement transféré certaines de leurs compétences à l’UE. La constitution de l’Etat individuel – en l’occurrence la Pologne – reste donc «la loi suprême de la République de Pologne» (paragraphe 1 lit b). Dans le cas contraire, «la République de Pologne ne peut fonctionner en tant qu’Etat souverain et démocratique» (paragraphe 1 lit c).3 
    Qui peut s’opposer à ce qu’un Etat – même membre de l’UE – reste souverain et démocratique et veuille se conformer à sa constitution? 

Vives protestations contre le pouvoir absolu de la CJUE
et de la Commission européenne

Le tollé qui a circulé dans  les médias occidentaux après ce jugement est connu de tous les lecteurs de journaux. Comment la Pologne, la Hongrie ou tout autre Etat membre de l’UE sont-ils censés se défendre autrement lorsque la Cour de justice européenne, conjointement avec la Commission européenne, accorde à l’Union de plus en plus de pouvoirs dépassant le contenu des traités de l’UE? Ceux qui ne s’alignent pas seront mis sous pression et punis, comme l’a démontré la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, à Strasbourg le 19 octobre – avant même que le Premier ministre polonais n’ait eu son mot à dire. 
    «Nous ne pouvons ni voulons permettre que nos valeurs communes soient mises en danger», a-t-elle déclaré avec beaucoup de pathos. Selon elle, le jugement de Varsovie est «un défi direct à l’unité de l’ordre juridique européen». Ce qui la faisait immédiatement énumérer les mesures punitives qu’elle entendra mettre en œuvre contre la Pologne: de nouvelles procédures d’infraction et, surtout, l’application du mécanisme d’Etat de droit4
    Le mécanisme d’Etat de droit prévu par l’article 7 du traité de l’UE a récemment été étendu par le Conseil de l’UE pour permettre à Bruxelles de suspendre ou de réduire les paiements aux Etats membres individuels s’ils «violent l’Etat de droit». Pour que les Etats membres ne puissent pas se protéger mutuellement de ce véritable marteau (qui peut se passer des millions et des milliards de Bruxelles?), le principe de l’unanimité dans le mécanisme de l’Etat de droit a été renversé.5 

A Strasbourg, von der Leyen a mis la pression sur le gouvernement polonais en le menaçant d’une telle réduction des prestations.6 Le 27 octobre, la CJUE a déjà accédé à la demande de la Commission en lui infligeant un million d’euros par jour d’amende à cause des «dommages graves et irréparables» que la Pologne causait à l’ordre juridique de l’UE. Ce n’est pas tout : un demi-million d’euros par jour lui a été imposé depuis septembre suite à l’incapacité de la Pologne à abandonner l’exploitation du lignite; déjà en 2017, la CJUE lui avait imposé une amende journalière de 100 000 euros en réprimande de la déforestation dans une réserve naturelle.7 Comme je l’ai dit: l’affinité d’âme entre la Commission de l’UE (exécutif) et la Cour de justice de l’Union européenne (judiciaire) fonctionne parfaitement – par ce biais on peut même s’immiscer dans l’approvisionnement énergétique national et le droit forestier d’un Etat.

On ne s’étonnera donc guère à ce que le Premier ministre polonais se soit ensuite défendu – sans mâcher ses mots – contre ce chantage et le fait d’outre passer des compétences par les institutions de l’UE: Ce n’est pas ainsi que les démocraties procèdent!» En dépit de tout, il a pourtant tendu la main pour entamer une issue viable digne aux Etats en tant que partenaires équitables et souverains (voir encadré ci-dessous). 

Comme on le sait, il n’existe aucun recours juridique contre les décisions de la CJUE. en tant qu’autorité suprême, elle détermine le droit et les valeurs à appliquer dans la «communauté de valeurs» que constituerait l’UE. En rétrospective, tout cela réaffirme la sagesse du Conseil fédéral suisse qui a rompu les négociations sur le traité-cadre avec Bruxelles – on imagine mal ce qui nous serait arrivé, à nous Suisses épris de liberté, et quels «aménagements» notre droit aurait dû accepter par les autorités bruxelloises!  •



«La Commission se félicite de l’arrêt de la CJCE sur l’âge de la retraite des juges polonais». Déclaration de la Commission européenne», 05/11/19.
««Justizreform. Polen legt Disziplinarkammer für Richter begrenzt lahm»». Deutsche Welle du 06/08/21
«Evaluation de la compatibilité de certaines dispositions du traité sur l’Union européenne avec la Constitution polonaise». Tribunal constitutionnel, K 3/21, réf. jugement au nom de la République de Pologne du 07/10/2021. traduction Hd. https://trybunal.gov.pl/postepowanie-i-orzeczenia/wyroki/art/11662-ocena-zgodnosci-z-konstytucja-rp-wybranych-przepisow-traktatu-o-unii-europejskiej
Steinvorth, Daniel. «Im Streit um die Rechtsstaatlichkeit in Polen droht von der Leyen mit Sanktionen der EU». Dans: Neue Zürcher Zeitung,19/10/21.

5 Voir Wüthrich, Marianne. «Qui détermine des valeurs dans la communauté de valeursde l’UE?» Dans: Horizons et débats du 20/07/21. 
6 Steinvorth, Daniel. «Im Streit um die Rechtsstaatlichkeit in Polen droht von der Leyen mit Sanktionen der EU». Dans: Neue Zürcher Zeitung du 19/10/21.
7 Steinvorth, Daniel. ««Polen zu saftiger Strafzahlung verurteilt ». Dans: Neue Zürcher Zeitung du 28/10/21

Extrait du discours du Premier ministre polonais

Le chef du gouvernement polonais, Mateusz Morawiecki, n’a pas été découragé par le brouhaha qui a suivi la décision de la Cour constitutionnelle polonaise, mais s’est jeté dans la gueule du loup, ou plutôt dans celle du Parlement européen à Strasbourg. Voici quelques extraits frappants de son discours. 

– Les règles du jeu doivent être les mêmes pour tous
«La politique doit être fondée sur des principes. Le principe principal que nous professons en Pologne et qui est à la base de l‘Union européenne est le principe de la démocratie. Par conséquent, nous ne pouvons pas rester silencieux lorsque notre pays – y compris dans cette Assemblée – est attaqué de manière injuste et partiale.»[…]
    «Il est inacceptable d‘étendre les pouvoirs, d‘agir par le biais de faits accomplis. Il est inacceptable d‘imposer ses décisions à autrui sans base légale. Il est d‘autant plus inacceptable d‘utiliser à cette fin le langage du chantage financier, de parler de pénalités, ou d‘utiliser des mots encore plus lourds de conséquences contre certains États membres. […] Ce n‘est pas ainsi que les démocraties font les choses.»

– L’Union européenne n’est pas un Etat
«Le droit de l‘Union précède le droit national – au niveau des statuts et dans les domaines de compétence accordés à l‘Union. Ce principe s‘applique dans tous les pays de l‘UE. Mais la Constitution reste la loi suprême. Si les institutions établies par les traités excèdent leurs pouvoirs – les Etats membres doivent disposer des instruments nécessaires pour réagir.»

– Le principe de la primauté du droit de l’Union ne doit pas porter atteinte à la constitution nationale
Même les chiens des rues le savent: d’autres cours constitutionnelles de pays de l’UE ont déjà protesté contre l’usurpation absolue de pouvoir par la CJUE. Dans ce sens, le chef du gouvernement polonais cite des décisions du Conseil constitutionnel français, de la Cour suprême danoise et de la Cour constitutionnelle fédérale allemande et nomme d’autres Etats ayant des décisions judiciaires similaires. En voilà un exemple: 
    «La Constitution interdit le transfert de pouvoirs dans une mesure telle que cela signifierait qu’[un Etat] ne peut être considéré comme un pays souverain et démocratique.»
    Toutes ces cours constitutionnelles nationales ont un point commun, selon M. Morawiecki: elles insistent sur leur «droit de contrôler si le droit de l’Union est appliqué dans les limites de ce qui lui a été confié».

– Le pluralisme constitutionnel et le choix de la voie future de l’UE
«Le pluralisme constitutionnel signifie qu‘il existe un espace de dialogue entre nous, nos pays et nos systèmes juridiques. Ce dialogue passe aussi par les décisions de justice. Comment les tribunaux sont-ils censés communiquer si ce n‘est par leur décision? Cependant, il ne peut y avoir de consentement à donner des instructions et des ordres aux Etats. Ce n‘est pas ce qu‘est l‘Union européenne. Nous avons beaucoup de choses en commun, nous voulons avoir de plus en plus de choses en commun – mais il y a des différences entre nous. Si nous devons travailler ensemble, nous devons accepter l‘existence de ces différences, nous devons les accepter, nous devons nous respecter mutuellement.»
    «L‘Union ne s‘effondrera pas du fait que nos systèmes juridiques sont différents. [...] Aujourd‘hui, il y a deux attitudes que nous pouvons adopter : soit nous acceptons toutes les tentatives extra-juridiques, extra-traités de limiter la souveraineté des pays européens, y compris la Pologne, l‘expansion rampante des compétences d‘institutions telles que la Cour de justice, la révolution silencieuse [...], soit nous disons: ‹Non, mes chers!› - si vous voulez faire de l‘Europe un super-Etat sans nation, obtenez d‘abord le consentement de tous les pays et sociétés européens pour cela.»

– La Pologne respecte les traités conclus avec l’UE dans le cadre de sa constitution
«Je le répète une fois de plus: la loi suprême de la République de Pologne est la Constitution. […] Toutefois, il convient également de souligner que le Tribunal polonais, également dans le récent arrêt, n‘a jamais déclaré que les dispositions du traité sur l‘Union sont totalement incompatibles avec la Constitution polonaise.»

– Une base juridique claire au lieu d’une réinterprétation créative
«Le phénomène du déficit démocratique est discuté depuis des années. Et ce déficit n‘a cessé de s‘aggraver. Jamais, cependant, il n‘a été aussi visible que ces dernières années. De plus en plus, par le biais de l‘activisme judiciaire, les décisions sont prises à huis clos […]. Et de plus en plus souvent – cela se fait sans base claire dans les traités, mais par leur réinterprétation créative. Et - sans aucun contrôle réel. [...] Aujourd‘hui, ce processus a atteint un tel stade que nous devons dire: stop. Les compétences de l‘Union européenne ont leurs limites. Nous ne devons plus rester silencieux lorsqu‘elles sont dépassées.»

– Une Europe qui se bat pour la justice, la solidarité et l’égalité des chances
«Mesdames et Messieurs les députés. Je veux une Europe forte et grande. Je veux une Europe qui se bat pour la justice, la solidarité et l‘égalité des chances. Une Europe qui soit capable de tenir tête aux régimes autoritaires. Une Europe qui donne la priorité aux solutions économiques les plus récentes. Une Europe qui respecte la culture et les traditions dont elle est issue. Une Europe qui reconnaît les défis de l‘avenir et travaille aux meilleures solutions pour le monde entier. C‘est une grande tâche pour nous. Pour nous tous, chers amis. Ce n‘est que de cette manière que les citoyens européens trouveront en eux l‘espoir d‘un avenir meilleur. Ils trouveront en eux la volonté d‘agir et la volonté de se battre. C‘est une tâche difficile. Mais entreprenons-la. Entreprenons-la ensemble. Vive la Pologne, vive l‘Union européenne des Etats souverains, vive l‘Europe, le plus bel endroit du monde! Merci beaucoup.»

Source: https://www.gov.pl/web/primeminister/statement-by-prime-minister-mateusz-morawiecki-in-the-european-parliament

(Traduction: Horizons et débats)

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