L’histoire et l’avenir du sucre suisse

Le sucre est présent dans de nombreux produits et joue un rôle important dans notre alimentation. D’où vient-il? Certaines sources situent sa provenance principalement à Cuba ou dans d’autres pays d’Amérique du Sud, où il est extrait de la canne à sucre. Au milieu du 20ème siècle, cette idée était encore monnaie courante mais elle n’est plus vraie de nos jours. 

Traditionnellement, l’agriculture suisse est et a été principalement orientée vers l’élevage, qu’il soit laitier et/ou producteur de viande. Les produits arables tels que les céréales étaient largement importés, ce qui a entraîné des difficultés à plusieurs reprises. Pendant la Première Guerre mondiale, par exemple, l’importation de céréales était problématique et le pays a connu de graves problèmes d’approvisionnement qui ont entrainé la faim et des problèmes sociaux. Pendant la Seconde Guerre mondiale, Friedrich Traugott Wahlen, professeur à l’EPF, dut se consacrer à la difficile mission d’inciter les agriculteurs à se tourner davantage vers les cultures arables. Son message: en termes d’apport calorifique, on pouvait nourrir la population de façon plus durable et plus substantielle avec des pommes de terre, des céréales et des légumes qu’avec du lait et de la viande. Et il a réussi! Avec le «plan Wahlen», il est vrai que le déjeuner pouvait souvent sembler modeste, mais la population n’eut plus à souffrir de la famine. 
    Après la guerre, le Conseil fédéral tenta de préserver les terres arables et d’empêcher les agriculteurs de se reconvertir rapidement dans l’élevage laitier, dont la production tend facilement à devenir excédentaire. Ce fut un échec! 30 % des terres arables retournèrent rapidement à l’état de terres «vertes». La politique du Conseil fédéral a cependant eu plus de succès avec la culture de la betterave sucrière. 

Une réussite – après un départ laborieux

Les conditions en étaient favorables. Dès le début du 20^ème siècle, on en avait fait l’expérience. A partir de 1899, on a cultivé la betterave sucrière dans le Seeland bernois avant de la transformer localement en sucre comestible à la raffinerie sucrière d’Aarberg. Cependant, la production restait modeste si bien qu’après la Seconde Guerre mondiale le degré d’autosuffisance n’atteignait encore qu’environ 15 %. Il devenait évident qu’il allait falloir édifier une raffinerie sucrière en Suisse orientale et promouvoir la culture de la betterave sucrière avec des fonds fédéraux. Cette politique, après avoir d’abord rencontré d’importants obstacles, devint un succès après la tenue de deux référendums.
    La nouvelle raffinerie sucrière devait être construite à Andelfingen. Les planificateurs du ministère de l’agriculture étaient confiants. Le Conseil national et le Conseil des Etats avaient accueilli favorablement le projet et une large majorité vota en sa faveur. On organisa un référendum et la question fut soumise au verdict populaire – avec une mauvaise surprise en réserve. Le 14 mars 1948, le peuple se prononça clairement en faveur du «non» à 63,3 % (Wüthrich 2020, pp. 123-147). Les raisons de ce vote étaient en grande partie psychologiques. La nouvelle orientation sucrière rappelait par trop, dans sa présentation, celle de l’économie de guerre sous contrôle de l’Etat, dont la plupart voulaient se distancer. Le Conseil fédéral aurait décidé des surfaces à cultiver et fixé le prix de la betterave sucrière, organisé son utilisation et bien plus encore – comme il l’avait fait pour toutes les denrées alimentaires de base pendant la guerre. Pour financer tout cela, il aurait fallu relever les droits de douane sur le sucre importé, ce qui en aurait augmenté le prix pour les consommateurs. Les agriculteurs souhaitaient également retrouver une plus grande liberté d’entreprendre et déterminer eux-mêmes ce qu’ils voulaient cultiver. 

Le «non» du peuple mène au succès

Cependant, le «non» populaire ne mit pas un terme définitif au projet sucrier. Conformément au principe de subsidiarité, les communes, les cantons, les associations et les entreprises privées prirent les choses en main. Ils fondèrent l’Association suisse du sucre, qui à son tour créa une société anonyme dans laquelle n’entrait pas la Confédération Suisse, contrairement à la présence de vingt gouvernements cantonaux, d’associations et d’entreprises du commerce et de l’industrie, ainsi que de nombreux particuliers. Cette société par actions fut ensuite rebaptisée Sucre suisse SAet un nouveau projet de loi sur le sucre y fut mis en préparation «sans la Confédération». Dès le départ, il fut exclu d’augmenter le prix du sucre. On projeta la construction d’une deuxième sucrerie à Frauenfeld. Les tarifs de protection devaient permettre de couvrir les coûts et donc de planifier de manière fiable la culture et l’exploitation. Le projet de loi fédéral fut adopté à l’unanimité au Conseil national et au Conseil des Etats – une rareté en soi. Cette fois, il n’y eut personne parmi les citoyens pour suggérer de soumettre la question à un référendum. 
    Cette séquence d’événements est un exemple parfait du fonctionnement du fédéralisme suisse et duprincipe de subsidiarité, qui mériterait d’occuper une place particulière dans nos manuels d’éducation civique: l’Etat, ou dans ce cas le Conseil fédéral, doit assumer uniquement que les tâches dont les citoyens et les niveaux politiques inférieurs ne peuvent se charger eux-mêmes. 
    Le résultat négatif du référendum de 1948 avait donc abouti à une solution généralement acceptée de tous. Les électeurs de Frauenfeld approuvèrent la construction de la nouvelle manufacture sucrière et se montrèrent également prêts à y contribuer financièrement. La culture de la betterave sucrière s’avéra fructueuse. La betterave est une culture importante pour l’assolement des cultures et contribue au maintien des cultures arables en Suisse. Il y eut en 1974 et 1985 deux autres référendums fédéraux: il fallait agrandir les deux raffineries sucrières avec l’aide du gouvernement fédéral et augmenter la superficie consacrée à la culture de la betterave sucrière. En 1974, les gens votèrent oui, mais en 1985, ils répondirent par le non à un projet aux dimensions jugées trop importantes. 
    Il y a encore quelques années, la culture de la betterave sucrière concernait 6 000 agriculteurs suisses dont la production était ensuite transformée dans les deux raffineries d’Aarberg et de Frauenf eld en quelque 250 000 tonnes de sucre, ce qui correspondait à un degré d’autosuffisance de près de 100 %. Sur ce total, 85 % étaient destinés à l’industrie alimentaire et les 15 % restants aux magasins (à l’entreposage?). En automne, sur les routes menant à Aarberg et Frauenfeld, on peut rencontrer de nombreux tracteurs trainant leur remorque, lourdement chargés de betteraves sucrières. Une «odeur douceâtre» indique également à la population que la polarisation du sucre est en plein boom. Cela ne dérange personne, car l’usine fait tout simplement partie de la région. Le sucre suisse a été et demeure encore un projet de réussite entrepreneuriale participative au sein de laquelle le peuple continue de déterminer les objectifs décisifs, et cela n’est pas limité à la phase initiale. 

Baisse de la production de sucre suisse 

L’accord de libre-échange conclu en 1972 entre l’AELE et la CE de l’époque excluait encore l’agriculture. Longtemps encore, la Suisse a donc pu élaborer sa politique agricole de manière autonome, avec la participation directe de la population. 
    Cela a changé avec le rapprochement politique avec l’UE. Dans le cadre des accords bilatéraux I de 1999, l’UE a conclu avec la Suisse un accord agricole dans certains domaines. Le sucre est ainsi devenu un produit agricole de base. L’accord contenait une clause presque surréaliste permettant à l’UE de se protéger au travers de droits de douane protectionnistes contre les importations à bas prix en provenance de Suisse. En revanche la Suisse en était empêchée. Cela évoquait «les traités coloniaux léonins avec la Chine au 19ème siècle», commenta Samuel Krähenbühl, le rédacteur en chef du magazine Schweizer Bauer/Terre et nature (éd. en allemand du 20/02/16). Là, on peut à juste titre s’interroger sur la manière dont un tel dispositif a bien pu être mis en place dans le cadre de l’accord global. En 2005 a été signé un accord concernant la transformation industrielle du sucre en friandises et autres denrées alimentaires. La Suisse s’est engagée à aligner ses prix sur le niveau de ceux de l’UE. C’est effectivement les prix en euros de l’UE qui sont depuis lors appliqués. Justification: Les entreprises industrielles nationales, telles que les grandes chocolateries devraient être sur un pied d’égalité avec leurs concurrents dans l’UE. De cette manière, l’industrie sucrière suisse devait être autant que possible intégrée dans le marché intérieur de l’UE. 
    Dans les années qui ont suivi, les prix ont commencé à baisser. En 2007, l’agriculteur recevait 98 francs suisses par tonne pour ses betteraves sucrières. En 2014 – sept ans plus tard – il était encore payé 48 Francs. En 2017, le marché du sucre dans l’UE a été complètement libéralisé (c’est-à-dire que le système de quotas a été abandonné) et les prix ont continué à baisser. En 2019, la tonne de sucre était encore à 44 Francs. La perte de revenus des agriculteurs a été quelque peu compensée. Le gouvernement fédéral a augmenté les paiements directs de 1 800 à 2 100 Francs par hectare, mais cela n’a pas suffi à compenser la baisse de rendement. Environ un tiers des producteurs de betteraves ont abandonné la production. Guido Stäger,PDG de Sucre suisse SA, a déclaré en 2018: «Le degré d’autosuffisance en ce qui concerne le sucre suisse est en train de chuter à 60 %, et il faudra importer plus de 100 000 tonnes de sucre en provenance de l’UE» (Schweizer Bauer, 25/08/18, 02/12/20, 15/01/21). 

Conséquences du marché avec l’UE 

Les deux raffineries de Frauenfeld et d’Aarberg ne tournent plus à plein rendement (ce qui augmente les coûts de production du sucre). Le Schweizer Bauerdu 25/08/18 rapporte que 132 000 tonnes de betteraves sucrières ont dû être importées en 2017, selon les rapports des douanes. Malheureusement, «dans la raffinerie de Frauenfeld on traite également la transformation des betteraves du nord de l’Allemagne». Ces transports inutiles de lourdes betteraves à travers la moitié de l’Europe sont non seulement contraires à la stratégie climatique de la Confédération mais aussi contraires à tout bon sens, car ces betteraves pourraient être plantées comme auparavant dans la région, où sont déjà disponibles les surfaces cultivables et les connaissances en la matière.
    De plus l’actuelle production de sucre n’est plus assez rentable en raison de la pression des coûts. Le président des producteurs suisses de betteraves sucrières, Josef Meyer, s’est exprimé là-dessus: «Nous devons réduire les coûts là où nous le pouvons afin que la culture de la betterave sucrière soit finalement fonctionnelle» (Schweizer Bauer, 25/08/18). En conséquence, la grande majorité des exploitants agricoles travaille selon des normes biologiques mais pas selon les exigences IP-Suisse. Seuls s’y conforment 250 producteurs de betteraves de Suisse occidentale et orientale – soit moins de 10 %. Dans la «production intégrée IP», les agriculteurs s’abstiennent d’utiliser des insecticides et des fongicides et acceptent les restrictions sur l’emploi de désherbants. Pour se conformer au programme de biodiversité, chaque exploitation doit planter 10 acres de plates-bandes fleuries (prairie fleurie). Les exploitations sont inspectées chaque année conformément à IP-Suisse. Les deux raffineries sucrières traitent il est vrai des betteraves biologiques mais 90 % de celles-ci sont importées (Schweizer Bauer, 25/08/18, 28/11/20).
    Le fait que l’industrie sucrière suisse soit largement intégrée dans le marché intérieur de l’UE a donc de graves conséquences. L’impression qu’on en retire aujourd’hui est que beaucoup de choses vont mal. Il est possible que le degré d’autosuffisance subisse une nouvelle baisse de 15 % (un taux correspondant au niveau de l’après-guerre) et que la raffinerie de Frauenfeld, dont la construction remonte à cette époque, soit à nouveau fermée. Une étude est pourtant arrivée à la conclusion que la production sucrière à partir d’une seule raffinerie ne serait pas rentable. 
    On ne peut tout simplement pas résoudre les problèmes existant au moyen de versements directs plus ou moins importants aux producteurs suisses, des subventions impliquant un effort gouvernemental considérable et entrainant des conditions que les agriculteurs perçoivent souvent comme une pression. La question fondamentale est celle de savoir si la Suisse est résolue à décider davantage elle-même de sa politique agricole. Une protection adéquate (ci-inclus l’aménagement des tarifs douaniers) garantissant la couverture des coûts de production par le prix de vente des matières premières serait alors indispensable. Ou alors, devrons-nous vraiment nous résoudre à démanteler le travail de reconstruction accompli par les générations d’après-guerre en important du sucre de l’étranger?

Alarme

Au niveau politique, il y a eu un certain nombre de réactions qui ont clairement démontré l’insatisfaction générée par la situation actuelle. Deux exemples au hasard: Dès 2015, Jacques Bourgeois (Parti des Radicaux) Conseiller national et président du syndicat des agriculteurs, a déposé la motion «Stop au ruineux dumping du prix du sucre! Sauvegarde de l’industrie sucrière nationale». Il a demandé que les droits de douane soient fixés à un niveau qui «assure un prix minimum pour le sucre». 
    En automne 2020, Pierre André Grandgirard, Conseiller fribourgeois (PDC) ainsi que 52 cosignataires ont lancé «Non à la disparition de la production sucrière suisse», une initiative déposée par le canton de Fribourg et soutenue par le Parlement fribourgeois. Son contenu: La jaunisse virale de la betterave sévit actuellement dans certaines régions d’Europe, entraînant d’importantes pertes de récolte. Jusqu’à présent, les agriculteurs combattaient cette maladie au moyen du produit «Gaucho». En conséquence de la probable votation à venir au sujet de l’initiative sur l’interdiction des pesticides, le Conseil fédéral vient d’interdire en urgence l’utilisation de ce produit. Cependant, plus de dix pays membres de l’UE ont autorisé son utilisation en incluant des restrictions (Schweizer Bauer du 21/11/20). Dans ce contexte, Andreas Aebi, Conseiller national et lui-même agriculteur a déclaré: «Si l’on nous interdit d’utiliser ces agents pesticides dans notre pays, alors nous refusons d’importer de denrées alimentaires produites à l’aide de ces mêmes agents pesticides. Je suis prêt à diminuer les importations de sucre en Suisse. Voilà ce qui serait cohérent et tout le reste n’est que mensonge» (cité dans Schweizer Bauer, 13/01/20).

Quel type d’agriculture 
voulons-nous pour la Suisse?

Les mesures projetées en vue de la «politique agricole suisse 22+» (PA 22+) renforcent la tendance déjà existante à promouvoir une agriculture «orientée vers la nature» (quel que soit ce qu’on entend par là) au détriment d’une agriculture de productivité – dont la conséquence principale est une réduction de la part de production locale compensée par des importations en augmentation, avec l’effet direct d’une baisse du degré d’autosuffisance. C’est pourquoi l’Union suisse des paysans s’y est clairement opposée. Les deux initiatives (l’Initiative sur l’eau potable et l’Initiative sur l’interdiction des pesticides) qui seront soumises à la votation en juin soutiennent encore cette tendance. Cependant, du point de vue de la plupart des agriculteurs, ils dépassent de loin les objectifs fixés. Et d’ailleurs, que désirons-nous vraiment? Une agriculture «orientée vers la nature»avec pour conséquence la hausse des importations, y compris celles de denrées alimentaires produites selon des méthodes interdites en Suisse, comme le montre l’exemple de l’industrie sucrière? 

Arrêter les opérations 

Le Conseil des Etats a récemment confirmé le cadre financier pour les agriculteurs pour une période de quatre ans, mais a suspendu la «politique agricole 22+» et ordonné un «arrêt des opérations». Le Parlement a déjà adopté les mesures nécessaires pour réduire l’utilisation des produits phytopharmaceutiques sous la forme d’une «trajectoire de réduction». Il faut encourager la culture de la betterave sucrière sous couvert de la PI-Suisse (production intégrée). Pas besoin de mesures supplémentaires. Le Conseil des Etats a chargé le Conseil fédéral d’élaborer un rapport présentant une vue d’ensemble et une stratégie afin que la future politique agricole puisse être à nouveau discutée. La préoccupation du Conseil des Etats est certainement justifiée – surtout après 25 ans d’expérience dans le domaine des subventions directes. 
    Ces derniers jours, le Comité du Conseil national a également critiqué la PA22+ ces derniers jours: «Cela entrainerait une diminution des revenus du secteur agricole, l’abandon de bonnes terres cultivables, il y aurait une hausse des importations et un aggravement des charges administratives pesant déjà sur les agriculteurs. Dans l’ensemble, il y a trop peu de preuves d’une stratégie cohérente» (extrait du communiqué de presse du 2 février 2021). Le Conseil national décidera le 16 mars s’il suivra la décision du Conseil des Etats (voir aussi Horizons et débats n° 4/5 du 23/02/21, p. 7-8). 
    L’environnement politique national et international a changé depuis le tournant du millénaire. Le Cycle de Dohaà l’OMC,qui visait à libéraliser l’agriculture au niveau mondial, a été interrompu au bout de dix ans en 2011 et cela, sans résultat. La même année, le Conseil national et le Conseil des Etats ont chargé le Conseil fédéral d’«interrompre immédiatement» les négociations en cours avec l’UE sur un accord de libre-échange dans le secteur agricole et alimentaire. En 2008, le rapport agricole des Nations unies (World Agricultural Report) avait donné au monde entier de nouvelles priorités.

Bilan et perspectives 

La politique agricole en Suisse n’est pas et n’a jamais été chose aisée. Ses problématiques ont toujours fortement sensibilisé l’ensemble de la population, entrainant ainsi de nombreux référendums au cours des dernières décennies (bien plus en tout cas que sur d’autres questions économiques). Le 12 mars 1995, par exemple, il y a eu trois référendums fédéraux portant sur l’agriculture proposés à la votation dans la même journée (voir Wüthrich 2020, p. 123-147). 
    Dans les années 1960, la situation initiale était encore différente de celle d’aujourd’hui. Un groupe d’experts avait conseillé le Conseil fédéral sur les questions d’intégration européenne et conclu que, considérant le niveau des coûts de revient de l’agriculture, qui atteignent environ 30 % et, dans certains cas, sont même jusqu’à 70 % plus élevés que ceux pratiqués dans les pays voisins de la CEE «toutes les denrées agricoles actuellement produites chez nous peuvent être cultivées dans l’une ou plusieurs des régions des six pays voisins dans des conditions beaucoup plus favorables que chez nous […]. Notre production agricole ne pourrait donc pas être maintenue en cas de démantèlement total de la protection contre les importations […]». (cf. dodis.ch 34185, p. 6-9) 
    Dans l’accord de libre-échange conclu en 1972 entre l’AELE et la CE de l’époque (et qui avait été approuvé par 72 % des électeurs), la Suisse a conservé sa souveraineté en excluant le secteur agricole de l’accord de libre-échange. Elle a ainsi pu élaborer sa politique de manière largement indépendante avec la participation de l’électorat jusqu’au tournant du millénaire. Ainsi, la production de sucre est devenue la perle de la politique agricole. 
    Les liens politiques avec l’UE étant de plus en plus étroits, la situation est devenue beaucoup plus difficile. Le Conseil fédéral a justifié son objectif d’intégrer largement l’industrie sucrière dans le marché intérieur pour que des entreprises de transformation des produits issus du sucre comme l’entreprise de chocolat Lindt & Sprüngli puissent lutter à armes égales avec leurs concurrents à l’intérieur de l’UE. 
    Et pourtant l’industrie suisse des exportations n’a jamais eu des conditions de concurrence équitables. Lindt & Sprüngli, tout comme Läderach, ont gagné en importance même s’ils ont dû payer un peu plus cher que leurs concurrents étrangers les matières premières nationales telles que le sucre et le lait. Cela ne leur a pas nui – au contraire, cela fait partie de leur réussite. Au 19ème siècle, même l’industrie textile devait s’approvisionner en matières premières (coton, soie) dans des endroits lointains et accepter une hausse des coûts d’approvisionnement. Les brodeurs de Saint-Gall, par exemple, ou les imprimeurs de tissus de Glaris ont trouvé leur voie en faisant un effort particulier et en veillant à maintenir leur excellent niveau de qualité. Ils ont ainsi créé de véritables œuvres d’art et ont plus que compensé les désavantages concurrentiels en termes de coûts de revient. On peut en dire autant des horlogers de Genève et du Jura, de l’industrie dans son ensemble et du secteur des services. Les désavantages dans le domaine des marchés publics et des salaires plus élevés ne sont qu’une chose. En outre, il y a souvent eu d’autres inconvénients dans le domaine des devises. Le dollar américain a perdu 80 % de sa valeur par rapport au Franc suisse depuis la Seconde Guerre mondiale, la livre sterling plus de 90 %, et l’euro a perdu environ un tiers de sa valeur depuis 1998. L’industrie d’exportation, et avec elle toute l’économie, a-t-elle donc fait faillite? Bien au contraire, elle s’est renforcée, comme le montrent toutes les statistiques. 
    Ce n’est pas l’économie d’exportation qui est menacée aujourd’hui, mais l’agriculture. Gardons-nous de lui imposer de trop lourdes charges, tant au niveau national qu’international, car une autosuffisance adéquate est dans notre intérêt à tous.•

Sources: 

Nombreuses éditions de l’hebdomadaire Schweizer Bauer, de 2015 à 2021 (éd. en français: Terre et nature).

Wüthrich, Werner. Wirtschaft und direkte Demokratie in der Schweiz – Geschichte der freiheitlich-demokratischen Wirtschaftsverfassung der Schweiz (Économie et démocratie directe en Suisse – Histoire de la constitution économique libérale-démocrate de la Suisse) édition Zeit-Fragen.Zurich 2020

«dodis.ch» Collection de documents diplomatiques de la Suisse