Rapport de politique étrangère 2020 du Conseil fédéral

Une littérature prolifique, mais quelques incohérences

par Marianne Wüthrich, Suisse

Le 3 février 2021, le Conseil fédéral a présenté au Parlement son rapport de politique extérieure 2020.1 La Commission de politique extérieure du Conseil national (CPE-N) a succinctement demandé à son Conseil de «prendre acte du rapport», ce que le Conseil national a fait le 9 mars (après un bref débat). Le Conseil des Etats en traitera lors de la session d’été.
    
Il faut prendre la peine de parcourir le rapport afin de, pour ainsi dire, prendre connaissance des activités de politique étrangère de la Confédération sous une forme concentrée. Certains des points les plus importants seront repris et commentés dans cet article. Nous laisserons pour l’instant de côté le sujet des relations avec l’UE. Il ne contient rien qui soit nouveau pour le lecteur d’Horizons et débats; ce point fera le sujet d’une étude approfondie lors d’une autre occasion. 
    
Pour un petit pays neutre mais économiquement fort, il existe de nombreuses possibilités de contribuer à un monde plus pacifique ainsi qu’à l’amélioration du sort des populations d’autres pays, mais également de cultiver et d’utiliser les échanges et la co-opération avec les Etats voisins et la communauté des Etats. Le rapport du Conseil fédéral montre que l’administration fédérale et les diplomates font effectivement du bon travail. Par ailleurs, ils ne devraient pas trop en faire mais bien plutôt évaluer les forces et possibilités de leur petit Etat souverain et se montrer parfois un peu plus modestes. «N’élargissez pas trop la barrière!», voilà l’avertissement sérieux du frère Nicolas aux anciens Confédérés* – et il me semble que les responsables de la politique étrangère à Berne devraient se souvenir de temps en temps de ce sage conseil.

Selon l’article 148, alinéa 3, de la loi sur le Parlement, le Conseil fédéral rend compte au Parlement des activités de politique étrangère de la Confédération. Le Conseil national et le Conseil des Etats ne font qu’en prendre acte, il s’agit donc d’une simple formalité. Bien entendu, cela ne signifie pas que le Conseil fédéral puisse faire tout ce qu’il veut en matière de politique étrangère. Dans une large mesure, l’exécutif doit mettre en œuvre les décisions du Parlement mais il peut aussi agir lui-même ou esquisser de futures décisions. C’est le souverain qui aura le dernier mot sur les traités internationaux importants.

Seuls les Etats-nations se sont avérés capables
de garantir la sécurité d’approvisionnement

«L’année 2020 a été sous la botte de la pandémie.» C’est ainsi que débuta le rapport. Bien entendu, le Coronavirus a façonné les activités de la Suisse en matière de politique étrangère à bien des égards. Le Conseil fédéral ne peut faire autrement que de se rendre à l’évidence: les flagrantes faiblesses inhérentes à la mondialisation s’annonçaient dès le début de la pandémie: «Les risques des chaînes de valeur et des circuits d’approvisionnement mondiaux, que la crise de Covid-19 a mis en lumière, renforcent la tendance à davantage de régionalisation et de localisation» (rapport, p. 6). Et encore: «La pandémie a focalisé le maximum d’attention sur la sécurité de l’approvisionnement. En février déjà, la fermeture temporaire d’usines en Chine a affecté les chaînes de valeur de l’industrie et du commerce, car de nombreuses entreprises ne pouvaient se rabattre ni sur des stocks ni sur des fournisseurs alternatifs»(rapport, p. 25, mise en relief de l’autrice). On connait le reste de l’argumentaire, qui ne sera pas reproduit en détail ici: En raison de la pénurie de matériel médical et des risques sanitaires encourus par la population, la Suisse, comme de nombreux autres Etats, a pris les mesures nécessaires dans ses relations avec d’autres Etats et sur le plan intérieur (rapport, p. 25 ss). 
    L’affirmation du Conseil fédéral selon laquelle «l’importance du bon fonctionnement du marché intérieur, en particulier pour assurer la sécurité d’approvisionnement de l’Europe, est devenue clairement visible» au niveau de l’UE est plutôt audacieuse. Pour tous les lecteurs de la presse une évidence s’est imposée, celle une fois de plus du disfonctionnement – comme lors de la plupart des situations de crise – du colossal appareil bureaucratique de l’Union Européenne. En tout état de cause, les défis de la politique sanitaire et économique ne pouvaient être relevés efficacement que par les différents Etats membres eux-mêmes – en coopération avec d’autres Etats, bien entendu – la plupart des Etats membres de l’UE ayant été contraints d’introduire des restrictions massives à la libre circulation des personnes pour protéger leurs populations. En pleine contradiction avec lui-même, le Conseil fédéral continue cependant en déclarant que «la crise économique mondiale a reçu des réponses essentiellement au niveau national» (rapport, p. 26). Le conseiller national M. Gerhard Pfister, Président du Centre (anciennement PDC), arrive à la même conclusion dans une interview récente où il dit: «La crise du Coronavirus conduira à une réévaluation de la mondialisation. On relève une indéniable tendance à la renationalisation. La valeur de la sécurité sociale et de la souveraineté de l’approvisionnement est redevenue évidente.»2

L’aide humanitaire en période de pandémie 

Le rapport de politique étrangère 2020 retrace les défis extraordinaires que doit affronter l’aide humanitaire dans des pays aux populations déjà affaiblies, bien avant le Coronavirus, par la guerre et les privations: «L’engagement humanitaire en 2020 a également été dominé par le Covid-19. Selon l’ONU, il faudrait 10,3 milliards de dollars afin de répondre aux besoins humanitaires entrainés par la pandémie dans les pays les plus pauvres. Il s’agit du plus grand appel aux dons de l’histoire de l’ONU. La Suisse a fourni des fonds supplémentaires pour la lutte internationale contre le Covid-19 et ses conséquences humanitaires» (rapport, p. 23). Concrètement, la Suisse a réorganisé plusieurs centaines de projets humanitaires en cours. Par exemple, au Burkina Faso et au Tchad, divers établissements de santé ont reçu du matériel pour produire des solutions désinfectantes. En 2020, le Parlement a approuvé une aide supplémentaire d’environ 600 million de francs pour ces projets et d’autres projets similaires de la DDC (Direction du développement et de la coopération). Un certain nombre de pays (dont la Syrie, le Soudan et le Kirghizstan, mais aussi l’Italie et la Grèce) ont bénéficié d’une aide sous forme de matériel de protection contre le Covid-19. A Genève, la Suisse est impliquée dans la fourniture de vaccins et de tests aux pays en développement (rapport, p. 16).
    La Suisse, qui s’engage depuis longtemps à améliorer l’accès de tous à l’eau potable et aux installations sanitaires de base, a intensifié ses efforts durant l’année de la pandémie de 2020, en intervenant notamment auprès de 200 écoles au Bangladesh, au Bénin, en Ethiopie, à Madagascar et au Népal. Selon le Conseil fédéral «la pandémie de Covid-19 en 2020 a montré l’importance primordiale de l’accès à l’eau courante: se laver les mains est la technique de santé publique la plus efficace et la moins chère dans la prévention de la transmission des maladies, qu’il s’agisse du coronavirus, de la dysenterie, du choléra ou de la typhoïde. Ce sont pourtant 40 % de la population mondiale, soit environ 3 milliards de personnes qui n’ont toujours aucun moyen de se laver les mains à leur domicile» (rapport, p. 32/33). Il est de notre devoir et de notre responsabilité de faire tout notre possible pour remédier à cette situation. 

Aide en cas de catastrophes 
et aide au développement

L’année 2020 a vu l’explosion qui s’est produite dans le port de Beyrouth avec les terribles conséquences qu’elle a entrainées. Dans de telles situations, l’aide suisse en cas de catastrophe s’est spécialisée par la rapidité de ses services d’assistance. En moins de 40 heures, 38 experts du Corps suisse d’aide en cas de catastrophe sont arrivés sur place. Ils ont notamment remis en service deux hôpitaux où de nombreux enfants, mères et nouveau-nés ont pu être soignés et réparé 19 bâtiments scolaires (rapport, p. 23). 
    Quant à la coopération internationale (CI) 2017-2020, au cours de ces quatre années, de nombreux autres projets d’aide ont été réalisés pour les personnes en situation d’urgence et pour la reconstruction dans les pays en développement à la suite de catastrophes. Ces actions font partie de l’aide au développement dite «normale» et ne sont pas détaillées dans ces lignes (v. rapport, p. 28 ss.). Les pays neutres et nantis sur le plan économique comme la Suisse continueront malheureusement à avoir fort à faire. Dans cette optique, le Parlement a approuvé en automne 2020 la stratégie de la CI pour les quatre prochaines années et les crédits-cadres associés de 11,25 milliards de francs (rapport, p. 30).

La politique extérieure 
de la Suisse reste indépendante 

Compte tenu de l’actuelle situation mondiale de tensions, notamment entre les grandes puissances, le Conseil fédéral déclare qu’il suit de près les changements politiques mondiaux et qu’il maintient son cap: «Par ses positions indépendantes, ses bons offices et son habile diplomatie, la Suisse contribue à la stabilisation de l’ordre international» (rapport, p. 9/10). C’est bien ainsi que la Suisse neutre doit se positionner dans le monde au niveau des Etats.
    Cependant, le Conseil fédéral et son équipe administrative ne s’en tiennent pas toujours à leurs propres déclarations et leur drapeau flotte souvent dans le sens du vent qui souffle depuis Bruxelles ou de celui qui déferle de régions situées encore plus à l’ouest. Par exemple, au cours de l’année de référence 2020, «à la suite des élections présidentielles contestées du mois d’août et du recours massif à la force des unités de sécurité contre les manifestants qui s’en est suivi», la Suisse s’est jointe aux sanctions de l’UE contre la Bélarussie (rapport, p. 46). Elle a également condamné, faisant sienne la version de l’OTAN, «l’empoisonnement d’Alexeï Navalnypar un agent chimique du groupe Novichok» et a appelé la Russie à «clarifier les faits» (rapport, p. 10). La Suisse a également suivi l’UE dans ses sanctions contre le Venezuela et le Nicaragua, en raison de «l’atteinte continue aux droits de l’homme, à la démocratie et à l’Etat de droit» (rapport, p. 51).
    En fait, les diplomates suisses devraient attirer l’attention du Conseil fédéral sur le fait que plusieurs gouvernements des Etats de l’UE/OTAN violent, eux aussi, de manière flagrante les droits de l’homme, la démocratie et l’Etat de droit (souvent aussi le droit international) surtout au travers des conflits entrainés mais aussi par des sanctions en infraction du droit international et des droits de l’homme, sanctions qui touchent souvent en premier lieu la population civile sans défense. Dans le dernier numéro de Horizons et débats, Mme Alena Douhan, enseignante d’université et rapporteur spécial de l’ONU en matière des sanctions unilatérales, en a rendu compte de manière aussi impressionnante que déprimante.3 En conséquence, près de la moitié des Etats dans le monde entier devraient être soumis à des sanctions – il vaudrait donc mieux pour la Suisse neutre de s’en abstenir entièrement.

Y contribuer sans siège représentatif 
au Conseil de sécurité de l’ONU

La Suisse a toujours été très active au sein des organisations de l’ONU et, avant-même de devenir un membre à part entière, elle y a contribué financièrement davantage que de nombreux pays membres normaux. A Genève l’onusienne, par exemple, les contribuables mettent la main à la poche en faveur des organisations internationales, ce que la plupart des Suisses considèrent comme acquis. En 2020, la Suisse a été élue au Comité intergouvernemental de sauvegarde du patrimoine culturel immatériel de l’UNESCO pour les quatre prochaines années. Daniel Fink a été réélu en tant qu’expert suisse auprès du Sous-comité des Nations Unies pour la prévention de la torture. Et Stéphane Rey a été nommé membre du Groupe consultatif du Fonds de l’ONU pour la consolidation de la paix par le Secrétaire général des Nations Unies (rapport, p. 53). A l’Assemblée générale de l’ONU, la Suisse, avec cinq autres Etats, a pris l’initiative de la première résolution de l’ONU sur la gestion de la crise de Covid-19, ayant été adoptée à l’unanimité (rapport, p. 52).
    L’adhésion de la Suisse à l’ONU en tant que membre à part entière n’a été approuvée par le souverain suisse qu’en 2002, après un rejet clair en 1986. L’argument principal des opposants (l’auteur de ce texte en faisait partie) était l’incompatibilité avec la neutralité; surtout après que le conseiller fédéral et chef du DFAE de l’époque, Joseph Deiss, ait affirmé faussement qu’un siège au Conseil de sécurité ne violerait pas la neutralité.
    Le moment est malheureusement venu: le Conseilfédéral a annoncé (avec l’approbation de la majorité parlementaire) la candidature de la Suisse à un siège au Conseil de sécurité de l’ONU pour les années 2023-2024 (Horizons et débats en a fait état4). Selon le Conseil fédéral, la Suisse veut «partager la responsabilité de la paix et de la sécurité» (rapport, p. 10). D’accord, mais pas comme ça, enfin! La Suisse neutre dispose de suffisamment de possibilités constructives pour œuvrer à un monde plus pacifique. Elle n’a pas sa place dans le cercle de pouvoir des grandes puissances.

Bons offices et consolidation de la paix

«La demande de contributions de la Suisse à la paix et à la sécurité reste élevée. Cela s’applique en particulier aux bons offices.» C’est avec cette formule réjouie mais néanmoins surprenante que le rapport sur la politique étrangère 2020 présente cette situation (rapport, p. 18). 
    Par exemple, dans le cadre de ses mandats de puissance protectrice pour les relations mutuelles entre les Etats-Unis et la République islamique d’Iran, la Suisse a contribué à la libération d’un citoyen américain en Iran et d’un Iranien aux Etats-Unis en décembre 2019 et juin 2020 (pendant la présidence de Donald Trump). «Dans le domaine de la médiation, la Suisse a préparé et accompagné 17 processus de paix durant l’année sous revue, par exemple en Libye, au Cameroun et en Ukraine.» En Libye, la Suisse dirige, avec les Pays-Bas et sous l’égide de l’ONU, le groupe de travail pour la promotion du droit international humanitaire. Et au Cameroun, à la demande des parties en conflit, elle mène des pourparlers entre les différents belligérants en tant que facilitateur (médiateur) afin de trouver des solutions pour une paix durable (rapport, p. 18).
    Le fait que ces tentatives n’aboutissent pas toujours fait malheureusement partie du quotidien des pays secoués par la guerre, les luttes de pouvoir sanglantes et les intérêts économiques de tiers. C’est ce que confirme l’ambassadeur suisse et diplomate chevronné, M. Paul Widmer, dans son excellent ouvrage «La politique étrangère suisse»: «Les bons offices d’un petit Etat échouent plus souvent qu’ils ne réussissent dans les conflits internationaux –même si les quelques succès restent bien ancrés dans les mémoires.»5 Mais rien que le fait d’offrir la médiation ouvre toujours de nouvelles opportunités et de nouveaux espoirs. Un siège pour la Suisse au Conseil de sécurité de l’ONU mettrait à mal une grande partie de ces efforts d’assistance, basés sur la confiance.
    D’autres domaines d’activité importants de la Suisse dans le domaine de la promotion de la paix sont la recherche de personnes disparues – en coopération avec le CICR – ou l’assistance au déminage, mais aussi la participation à l’observation des élections (rapport, p. 20). 
    En outre, la «promotion militaire de la paix» par des membres de l’armée suisse sous le commandement de l’UE et de l’OTAN (par exemple dans les Balkans) et, plus encore, l’intégration à l’OTAN par le biais du «Partenariat pour la paix» (rapport, p. 20 et suivantes) impliquant le rattachement à une catégorie totalement étrangère à la neutralité de la Suisse. Sortir le pays de tels imbroglios doit rester l’objectif à long terme de tout électeur suisse épris de paix.

Promotion du droit 
international humanitaire par le CICR 

Le CICR est le partenaire le plus important de la Confédération suisse dans le domaine humanitaire: environ un tiers du budget de l’aide humanitaire lui est destiné. La surveillance et la promotion du respect du droit international humanitaire constituent la principale tâche du CICR. Le principal objectif de ses opérations – notamment pendant la pandémie – est de soutenir les installations sanitaires et les mesures d’hygiène, la santé mentale et la protection des détenus. Pour atténuer l’aggravation des effets de la pandémie dans les zones de guerre, le Conseil fédéral a accordé au CICR un prêt supplémentaire de 200 millions de francs en avril 2020 (rapport, p. 56). •



21.009 Rapport de politique extérieure 2020 du Conseil fédéral du 3 février 2021 Feuille fédérale BBl 2021 230 (cité: rapport).
Neuhaus, Christa et Tribelhorn, Marc. «L’ordre économique de ce pays doit changer». Entretien avec le conseiller national Gerhard Pfister, Président du Centre, ds: Neue Zürcher Zeitung du 03/03/21.

«Une majorité alarmante de sanctions unilatérales viole le droit international». Entretien avec la Prof. Dr. habil. Alena Douhan, ds: Horizons et débats du 02/03/21
Wüthrich, Marianne. «Le programme de politique étrangère du Conseil fédéral avec des points d’interrogation. Que fait la Suisse neutre au Conseil de sécurité de l’ONU?» dans: Horizons et débats du 21/07/20.
Widmer, Paul. «La politique étrangère suisse. De Charles Pictet de Rochemont à Edouard Brunner». Edition Neue Zürcher Zeitung. 2èmeédition révisée 2014

Nicolas de Flue, ascète, visionnaire et mystique politique suisse connu dans toute l’Europe (1417-1487). Le conseil cité «N’élargissez pas trop la barrière!» est le plus connu. Il s’agit d’un sérieux avertissement à l’adresse des cercles bellicistes désireux, pendant les guerres d’Italie du début du 16esiècle, d’agrandir le territoire suisse par une politique ambitieuse en Lombardie. On a souvent employé cette citation en 1986 et en 1992, lors des campagnes sur l’adhésion de la Suisse aux Nations unies et à l’Espace économique européen, tel un appel à la prudence dans la politique d’ouverture de la Suisse. (ndt.)

Source: Dictionnaire historique suisse

Débat du Conseil national sur le rapport de politique étrangère 2020

mw. A la demande de sa Commission des affaires étrangères (CPE-N), le Conseil national a pris connaissance du rapport du Conseil fédéral le 9 mars.1 Les porte-parole des groupes parlementaires ont eu l’occasion d’exprimer leurs critiques, par exemple sur la politique de l’UE – provenant de divers «coins» politiques – ou sur la politique migratoire. Mme Claudia Friedl(SP, SG), au nom de la Commission, a salué la déclaration du Conseil fédéral en faveur du «soutien indéfectible de la Suisse aux organisations multilatérales. Des règles du jeu communes permettent même aux petits Etats de participer sur un pied d’égalité et de forger des alliances». 

Candidature au Conseil de sécurité de l’ONU: absence de critiques 

Malheureusement, la majorité de la Commission et la plupart des porte-parole des groupes parlementaires comprennent la «participation sur un pied d’égalité» comme signifiant avant tout la candidature de la Suisse au Conseil de sécurité de l’ONU en 2023/24: «La candidature de la Suisse au Conseil de sécurité en 2023 fait également partie de cette visibilité internationale de la Suisse. La participation sera un grand défi pour la Suisse, mais aussi une plateforme unique.» (Claudia Friedl). Il est vrai que les bons offices de la Suisse et en particulier son engagement dans 17 processus de paix ont été reconnus positivement dans plusieurs votes, par exemple par le groupe des Verts (Mme Christine Badertscher, Berne): «Nous sommes impressionnés par les nombreuses réalisations du DFAE et le remercions pour ce travail important, que ce soit dans la coopération au développement, la promotion de la paix ou l’offre de bons offices. La bonne réputation de la Suisse a beaucoup à voir avec l’engagement du DFAE.» Mais personne n’a élevé la voix pour rappeler le lien nécessaire entre des activités indispensables et le statut de neutralité de la Suisse.

Renforcement de l’aide humanitaire dans la crise de Covid-19

La crise de Covid-19 a été soulignée par la Commission et par tous les porte-parole des groupes comme ayant une influence formatrice sur la politique étrangère et de développement de la Suisse en 2020. Par exemple, il a été noté positivement que la Suisse «a redéfini les priorités des programmes de coopération en cours, a répondu aux appels des organisations internationales en matière d’aide humanitaire et a contribué à des initiatives multilatérales telles que le développement et l’accès aux tests de diagnostic et aux vaccins» (Mme Brigitte Crottaz, SP, Vaud). (Ce qui est curieux, en revanche, c’est de savoir comment la Suisse a pu aider d’autres pays à se faire vacciner alors qu’elle n’a pas pu en réunir suffisamment pour sa propre population). En tout état de cause, la Commission a demandé au Conseil fédéral d’intensifier ses efforts pour lutter contre la crise de Covid-19 et assurer une distribution équitable des vaccins dans les régions les plus pauvres du monde.

Cassis considère pour la première fois l’échec possible de l’accord-cadre 

M. Ignazio Cassis, chef du DFAE, a conclu la conférence par une déclaration remarquable sur l’accord-cadre controversé avec Bruxelles: «La consolidation de la voie bilatérale avec l’UE reste difficile [...]. Reste à savoir si nous parviendrons à franchir la dernière étape de l’accord-cadre institutionnel. Si tel n’est pas le cas, la question européenne restera centrale. Une politique étrangère indépendante ne signifie pas que nous pourrions tourner le dos à l’Europe.» 
    Nous autres Suisses pouvons très bien vivre sans accord-cadre, la Suisse reste tout de même au milieu de l’Europe – entourée d’amis (pour la plupart). Personne ne veut se «détourner» de l’UE, Monsieur le conseiller fédéral; nous voulons coopérer, mais d’égal à égal. 

21.009 Politique extérieure 2020, rapport du Conseil fédéral. Débat du Conseil national du 09/03/21

 

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