Politique suisse actuelle en matière d’électricité

La sécurité de l’approvisionnement en électricité n’est pas gratuite

par Marianne Wüthrich, docteur en droit

Comme beaucoup d’autres pays, la Suisse se voit confrontée à un défi de taille: assurer l’approvisionnement futur du pays en électricité tout en renonçant autant que possible aux énergies non renouvelables. Les experts, mais aussi le public et les décideurs politiques vont donc devoir se pencher sur le problème du mix énergétique de demain en l’examinant sous toutes ses facettes tout en tenant compte de ses avantages et de ses inconvénients. Si certains jalons ont déjà été posés en matière d’approvisionnement énergétique de la Suisse, d’autres pistes demeurent toujours ouvertes ou ne sont encore qu’à l’état de projet. Bien que le Souverain ait approuvé en 2017 l’interdiction de nouvelles centrales nucléaires, certains acteurs politiques et économiques planchent déjà sur le concept de nouvelles centrales nucléaires de «troisième ou quatrième génération», pour lesquelles il existe des modèles concrets à ne pas négliger. Les approfondir dépasserait le cadre de cet article.

De son côté, le Conseil fédéral a fait référence à une «période de transition» incluant le recours à des centrales au gaz et a concrétisé ses projets le 17 février. Tout le monde est cependant tombé d’accord sur les points suivants: l’obligation pour la Suisse d’accomplir des progrès considérables en matière d’énergies renouvelables; la garantie impérative de  l’approvisionnement énergétique en hiver; la nécessité de combler le manque provoqué par la mise à l’arrêt des centrales nucléaires et d’accroitre l’approvisionnement afin de répondre aux besoins exponentiels du futur.

Ambitieux projet de loi

En juin 2021, le Conseil fédéral a transmis au Parlement son rapport relatif à la «Loi fédérale relative à un approvisionnement en électricité sûr reposant sur des énergies renouvelables».1
    L’objectif principal du projet est de développer «rapidement et de manière conséquente la production nationale d’électricité à partir d’énergies renouvelables».  Pour ce faire, la loi sur l’énergie, qui avait pourtant fait l’objet d’un vote il n’y a pas plus de cinq ans, doit déjà subir de nouvelles modifications, tout comme la loi sur l’approvisionnement énergétique datant de 2007. En effet, jusqu’à présent, le développement des énergies renouvelables s’est avéré beaucoup plus lent que nous ne l’avions imaginé.
    Or, et bien que nous soyons tous tenus de modérer autant que possible notre consommation d’énergie, la consommation d’électricité ne cessera pas pour autant d’augmenter: Comme il faut, parallèlement à la sécurisation de l’approvisionnement en électricité, respecter également la stratégie climatique à long terme de la Suisse, cela implique «une électrification complète dans les secteurs des transports et du chauffage», comme l’a expliqué le Conseil fédéral dans son communiqué de presse. A cela vient s’ajouter la hausse de la demande résultant de l’augmentation continue de l’immigration.
    La «Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie (CEAT-E)» du Conseil des Etats s’est prononcée en janvier à l’unanimité en faveur du dépôt du projet et se concentre désormais sur son contenu exhaustif et détaillé (communiqué de presse de la CEATE-E du 28/01/2022). La date de la session au cours de laquelle le projet sera débattu devant le Conseil des Etats (à titre de première chambre législative) n’a pas encore été déterminée.
    En termes de contenu, la loi doit notamment statuer sur les points suivants:

  • fixer les valeurs cibles contraignantes en matière du développement de l’énergie hydraulique et des autres énergies renouvelables (valeur cible jusqu’en 2050: 39 TWh, réalisable par réaménagement) ainsi que pour la baisse de la consommation individuelle d’énergie et d’électricité par habitant.
  • Extension du recours aux mesures incitatives d’économie d’énergie jusqu’en 2035. Les tarifs de rachat du courant injecté sont remplacés par des participations aux investissements.
  • Sécurisation sur le long terme de l’approvisionnement en électricité en période hivernale: Le Conseil fédéral entend financer au moyen d’une «Majoration hivernale» les grandes centrales à accumulation capables de stocker de l’eau dans leurs lacs de retenue pour l’hiver, mettant ainsi à disposition plus de 2 TWh de réserves d’électricité supplémentaires.

A ces choix concrets nous ajouterons quelques observations et prises de position importantes à ce sujet.

ElCom: le projet de loi fédéral
prévoit des mesures insuffisantes

Werner Luginbühl, président de la Commission fédérale de l’électricité «ElCom», a rappelé que les mesures du projet de loi ne suffiraient probablement pas à sécuriser totalement l’approvisionnement en électricité. Pour écarter la menace d’une éventuelle pénurie d’électricité en hiver, il faudrait non seulement  selon lui non seulement prévoir une unité de stockage (énergie hydraulique), mais également envisager la création de «centrales de réserve à gaz» jointes à des mesures favorisant une plus grande efficacité (économies d’électricité), tout cela applicable d’ici 2025. «Luginbühl espère donc que le Parlement apportera les corrections nécessaires au projet du Conseil fédéral»2 La conseillère fédérale Simonetta Sommaruga, cheffe du Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC), a déjà engagé les premières démarches en ce sens.

Développer l’énergie hydraulique, pilier de l’approvisionnement énergétique en Suisse

En 2020, le mix énergétique suisse est constitué à 58,1 % d’énergie hydraulique, à 32,9 % d’énergie nucléaire, à 2,3 % par des énergies fossiles et à près de 6,7 % de nouvelles énergies renouvelables». (Communiqué de presse de l’Office fédéral de l’Energie du 31 août 2021.)

Compte tenu de ces chiffres, il est évident – mis à part le développement des nouvelles énergies renouvelables – que l’énergie hydraulique, en tant que source naturelle et la plus abondante d’électricité en Suisse, peut et doit être encore bien mieux exploitée à l’avenir.

Simonetta Sommaruga, sur la même ligne semble-t’il que le Conseil fédéral, l’affirme: «Le photovoltaïque a son importance, certes, mais l’énergie hydraulique demeure le pilier de l’approvisionnement en électricité dans notre pays. C’est surtout en hiver, lorsque l’électricité se fait rare, que les lacs de retenue des barrages assurent la sécurité énergétique nécessaire. C’est pourquoi le Conseil fédéral vient de décider la création  d’une surtaxe d’assistance destinée  au financement de la fourniture d’électricité en hiver.»3 Selon Sommaruga, le Conseil fédéral pourrait mettre en place cette mesure par voie d’ordonnance, donc déjà effective l’hiver prochain.

Table ronde sur l’hydroélectricité –
avancées et hésitations

Etant donné qu’en Suisse, la moindre nouvelle centrale d’énergie, le moindre aménagement, font presque toujours l’objet de plusieurs oppositions, souvent portées jusqu’au Tribunal fédéral, Sommaruga a convoqué, en 2021, une «table ronde sur l’hydroélectricité», qui a réuni les autorités fédérales et cantonales compétentes ainsi que quelques représentants du secteur de l’électricité et des associations environnementales.
    Ensemble, ils ont adopté le 13 décembre 2021 une «déclaration commune» présentant 15 projets de centrales hydroélectriques à retenue de barrage offrant «les meilleures perspectives énergétiques dont la réalisation aurait le moins d’impact possible sur la biodiversité et le paysage». Ces 15 centrales permettraient d’atteindre «une production additionnelle de stockage de l’ordre de 2 TWh d’ici 2040», indispensable pour faire face à la menace de pénurie hivernale.4
    Le 13 décembre 2021, la réunion a adopté une «déclaration commune» présentant 15 projets de centrales hydroélectriques à retenue qui «sont les plus prometteurs sur le plan énergétique vu leur capacité de se réaliser avec le moindre impact possible sur la biodiversité et le paysage». Ces 15 centrales permettront d’atteindre «une production d’accumulation supplémentaire de l’ordre de 2 TWh d’ici à 2040», nécessaire elle aussi pour pallier la menace de pénurie hivernale.4 Voilà un succès encourageant et une entreprise exemplaire, les différents acteurs s’étant réunis pour négocier un compromis au service de l’intérêt général. La «déclaration commune» qui a fait suite à cette réunion n’est cependant pas exempte de points faibles: D’une part, elle se contente de fixer des «jalons» et «Ce document n’engage ni les investisseurs, ni les autorités cantonales chargées de délivrer les autorisations, ni les organisations environnementales, ni la Confédération», a déclaré Mario Cavigelli, conseiller d’Etat des Grisons et président des directeurs cantonaux de l’énergie, sur SRF News.5 D’autre part, les 2 térawatt heures – à condition que les 15 projets soient réalisés – ne suffiront dans un premier temps que pour lancer le projet et ne seront qu’une étape parmi d’autres, toutes aussi nécessaires.  Comme l’a souligné Christoph Brand, directeur d’Axpo, lors de cette même émission de la SRF, il faudrait atteindre un total de 50 TWh, soit 25 fois plus, pour que ce tournant énergétique soit une pleine réussite. Alors pourquoi ne va-t-on pas plus vite?

La protection de l’environnement
ne doit pas tout bloquer

Dans une interview accordée à un journal de Suisse Alémanique, Christoph Brand, patron d’Axpo, déclare tout de go que les grands groupes énergétiques suisses construisent plus volontiers des parcs éoliens dans le nord de l’Allemagne que dans leur propre pays: «Il est grand temps qu’on en prenne conscience, le portefeuille éolien d’Axpo en Suisse ne contient en tout et pour tout qu’une seule centrale éolienne, celle de l’Entlebuch [canton de Lucerne]». Chaque nouveau projet doit d’abord faire face à une opposition acharnée. «Les concessions, on attend d’abord et toujours des autres, continue le CEO d’Axpo, les anti-éoliennes nous poussent vers l’énergie hydraulique, dont les opposants réclament de la photovoltaïque. Et pour cette dernière, on a aussitôt affaire à la protection des monuments. Le consensus social, qui voudrait qu’on réalise que l’électricité doit bien venir de quelque part et que cela ne se fait pas sans compromis, fait ici totalement défaut.» Selon le patron d’Axpo, il est techniquement tout à fait possible de prendre le virage énergétique en Suisse, mais il y faudrait des procédures d’autorisation beaucoup plus rapides. Alors qu’en France, Axpo peut construire un parc éolien en quatre ans, «en Suisse, un tel rythme est jusqu’à présent impensable».6
    Luginbühl, le président de l’ElCom, tout comme la cheffe du DETEC, Sommaruga, sont tous deux d’accord pour simplifier les procédures politiques et administratives. Selon Luginbühl «En ce qui concerne les installations éoliennes et photovoltaïques, le secteur suisse de l’électricité investit d’abord aujourd’hui à l’étranger dans», car «le développement de la production nationale est freiné par des procédures d’autorisation extraordinairement compliquées». («Neue Zürcher Zeitung» du 5 novembre 2021).
    Sommaruga insiste elle aussi sur le fait que le manque d’investissements en Suisse «n’est pas essentiellement imputable aux multinationales de l’électricité étant donné qu’aujourd’hui, il faut souvent 20 ans (!) pour qu’un projet éolien ou hydroélectrique puisse aboutir. Les procédures d’autorisation sont d’une grande diversité, les opposants aux projets pouvant porter chaque procédure séparément devant le Tribunal fédéral. De ce fait, les garanties nécessaires à tout investissement feraient également défaut». («Neue Zürcher Zeitung» du 5 février 2022)

L’exemple du hamster dans sa roue

Le 4 novembre 2020, le Tribunal fédéral a «validé le recours de deux organisations de protection de la nature par rapport au projet de surélévation des barrages de la centrale hydroélectrique du Grimsel» renvoyant le dossier devant le Conseil d’Etat bernois.7 De toute évidence, le hamster continue à pédaler dans sa roue. En effet, l’affaire avait déjà été portée devant le Tribunal fédéral en 2017. En 2010 – dix ans avant le dernier arrêté du Tribunal fédéral! – la société Kraftwerke Ober-hasli AG (KWO) avait déposé une demande auprès du canton de Berne sollicitant «la surélévation des deux barrages du lac de retenue du Grimsel, projet permettant de stocker 240 gigawatt-heures d’énergie supplémentaires» [soit un huitième des 2 TWh nécessaires pour la constitution des réserves hivernales! mw.]. L’affaire a connu les étapes suivantes: approbation par le Grand Conseil bernois (parlement), annulation de l’approbation par le tribunal administratif cantonal suite au recours de plusieurs organisations de protection de la nature, acceptation du recours des KWO par le Tribunal fédéral (2017) avec renvoi au tribunal administratif, rejet des recours des organisations de protection de la nature par le tribunal administratif (conformément à l’ordre du Tribunal fédéral), arrêté actuel du Tribunal fédéral de 2020 avec renvoi au Conseil-exécutif bernois (c’est-à-dire à l’instance initiale) et donc retour à sa roue pour notre hamster qui continue sa course haletante.
    Une accélération des procédures serait dans l’intérêt de tous si nous voulons continuer à avoir des ordinateurs qui tournent et des bornes de recharge qui fonctionnent pour les voitures électriques …

Sécurité de l’approvisionnement
contre protection de la nature?

Bien que dans son interview, Mme Sommaruga ait déclaré que le Conseil fédéral souhaitait fusionner toutes les procédures en un seul et unique recours afin de les faire considérablement avancer, le projet de loi «Sur la sécurité de l’approvisionnement en électricité grâce aux énergies renouvelables» n’en fait même pas mention. Le Conseil fédéral craindrait-il la confrontation qui en découlerait inéluctablement en politique intérieure?
    La conseillère fédérale socialiste tient en effet un double discours issu de sa double appartenance: en tant que ministre de l’énergie, elle doit faire progresser le développement des énergies renouvelables; en tant que ministre de l’environnement, elle affirme que «personne ne veut de coupes claires dans la protection de la nature».
    Le développement des centrales hydro-électriques et des parcs à éoliennes ne se fait pourtant pas nécessairement au détriment de l’environnement. Selon Sommaruga, il faudrait le plus vite possible tenir des négociations entre le secteur de l’électricité et les associations environnementales, ajoutant au passage: «ainsi que la volonté de tous les participants de renoncer parfois à leurs exigences maximales».8
    Mais comme nous l’avons vu, cela ne suffira pas. Est-ce pour cette raison que le projet traîne, depuis juin passé, dans la commission du Conseil des Etats – eut égard à la lutte menée par les députés, des Verts à l’UDC, qui se battent pour insérer une procédure plus favorable aux investissements? La commission reste discrète: elle «ne rendra publiques ses décisions qu’à l’issue des délibérations», a-t-elle fait savoir après sa dernière séance du 28 janvier. Ce qui a filtré, c’est que des propositions ont été déposées par les partis du centre, allant dans le sens d’un «développement des énergies renouvelables impossible à conduire sans concessions en matière de protection de la nature». De son côté, le WWF a passé commande d’un sondage: Selon celui-ci, environ 60 pour cent des personnes interrogées seraient contre l’installation de nouvelles centrales hydroélectriques à l’intérieur des réserves naturelles.9 Mais qui parmi nous pourrait en avoir envie? Cependant il faudra bien trouver ailleurs (mais en Suisse!) les bases suffisantes à notre consommation électrique et électronique.

Et les centrales nucléaires?

Le 17 février, le Conseil fédéral a mis sur la table un nouveau projet: Conformément à la recommandation de l’ElCom, celui-ci prévoit – outre les réaménagements des centrales hydrauliques déjà existantes par ordonnance d’urgence – «la construction par étapes de deux à trois centrales à gaz pour une puissance totale allant jusqu’à 1 000 mégawatts (MW)». Coût de l’opération: 700 à 900 millions de francs. Les centrales à gaz «ne doivent être mises en exploitation que dans des situations exceptionnelles, lorsque le marché de l’électricité n’est momentanément plus en mesure de couvrir la demande», précise le Conseil fédéral.10 Pour y arriver, il faut bien sûr une loi avalisée par le Parlement, soumise à l’option d’un référendum facultatif. Ou alors, pourquoi ne pas surélever ou construire les barrages du Grimsel ou ailleurs? Nous ne serions pas alors obligés d’importer encore plus de gaz et nous polluerions moins - et en plus, ce serait moins cher.
    Ces derniers temps, il a également été question de reconsidérer à terme  la construction de centrales nucléaires. Le 12 février 2022, l’assemblée des délégués du PLR Suisse a approuvé une résolution concernant la sécurité de l’approvisionnement en électricité, permettant d’envisager la construction de nouvelles centrales nucléaires sous réserve de conditions rigoureuses. Par 247 oui, 9 non et 4 abstentions, les délégués ont adopté une résolution dont la teneur est la suivante:
    «Il ne doit pas y avoir d’interdictions technologiques légales visant à étendre et à remplacer des installations de production indigènes existantes, afin de garantir un mix énergétique stable pour les générations futures. Il convient donc de créer, à long terme, les conditions juridiques permettant aux centrales nucléaires de nouvelle génération d’apporter une contribution à la sécurité en approvisionnement, en cas de besoin avéré, pour autant que la sécurité soit garantie en tout temps.»11
    Cela ouvre de nouvelles voies déjà empruntées par la recherche actuelle. Cela ne coûte rien d’explorer ces nouvelles pistes.

1Communiqué de presse du Conseil fédéral du 18/06/2021; Message du Conseil fédéral du 18 juin 2021 relatif à la loi fédérale sur la sécurité de l’approvisionnement en électricité au moyen d’énergies renouvelables. Feuille fédérale FF 2021, p.1666s.

2Mesures relatives au réseau visant à garantir la sécurité d’approvisionnement à court et moyen terme ainsi que la stabilité du réseau. Rapport à l’attention du DETEC/Conseil fédéral du 13/10/2021; Vonplon, David. «Elcom-Präsident: Der Umweltschutz steht einer sicheren Energieversorgung im Weg». Dans: «Neue Zürcher Zeitung» du 5/11/2021

3Vonplon, David; Forster, Christof. «Sommaruga zur Energiewende: ‹Niemand will einen Kahlschlag beim Naturschutz›». Entretien dans: «Neue Zürcher Zeitung» du 05/02/2022

4Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK. «Gemeinsame Erklärung des Runden Tisches Wasserkraft» du 13/12/2021

5Burkhardt, Philipp. «Runder Tisch Wasserkraft. 15 Wasserkraftwerke sollen realisiert werden». SRF News du 13/12/2021

6Häne, Stefan; Läubli, Martin. entretien avec le chef d’Axpo. «Was ist schlimmer: Der Klimawandel oder ein neuer Stausee?» dans: «Tages-Anzeiger» du 13/07/2021

7Vonplon, David; Forster, Christof. «Sommaruga zur Energiewende: ‹Niemand will einen Kahlschlag beim Naturschutz›». Entretien dans: «Neue Zürcher Zeitung» du 05/02/2022

8Jugement du 4 novembre 2020 (1C_356/2019). Ausbau Grimselstausee: Beschwerde von Naturschutzorganisationen gutgeheissen. Communique de press du Tribunal fédéral

9Walser, Charlotte. «Umfrage zu Naturschutz – Die Mehrheit will keine Wasserkraftwerke in Schutzgebieten». Ds: «Tages-Anzeiger» du 18/02/2022

10«Versorgungssicherheit: Bundesrat richtet ab dem nächsten Winter eine Wasserkraftreserve ein und plant Reserve-Kraftwerke». Communique de press du Conseil fédéral du 17/02/2022

11«Delegiertenversammlung. FDP sagt ja zu neuen AKW – unter gewissen Voraussetzungen». SRF-News du 21/02/2022.

Une coopération avec les pays voisins sans accord sur l’électricité avec l’UE est également possible

mw. Un accord sur l’électricité faciliterait certainement la coopération avec l’UE, selon la conseillère fédérale Simonetta Sommaruga, mais selon ses propos, nous devrions toutefois «développer la production d’électricité dans notre propre pays même disposant d‘un accord.» Voici un effet secondaire réjouissant de la rupture des négociations sur l’accord-cadre: la libéralisation (euphémisme «ouverture») du marché de l’électricité souhaitée par le Conseil fédéral n’est donc pas une priorité absolue et sera probablement reportée par le Parlement: «L’ouverture du marché est une condition préalable à un accord sur l’électricité avec l’UE. Mais un tel accord n’arrivera pas rapidement, même s’il reste notre objectif.»1 affirme-t-elle.
    Le directeur de l’entreprise suisse de production et distribution d’énergie Axpo, Christoph Brand, a répondu à la question de savoir si la Suisse serait «distanciée» par le marché européen de l’électricité après la rupture des négociations avec Bruxelles: «Au niveau professionnel, tout le monde s’accorde à dire qu’il serait insensé de discriminer la Suisse. Lorsqu’en janvier, une chute de tension s’est produite dans le nord-ouest de l’Europe et qu’il y avait un risque de black-out, la Suisse a fortement contribué à stabiliser le réseau électrique européen. Cela montre l’importance de la Suisse.»2

«Si nous avons un problème, nos états voisins
en auront rapidement un aussi»

La Suisse n’est pas seule à s’inquiéter de la protection contre les futures pannes de courant. Le 1er décembre 2021, les pays du Benelux, l’Allemagne, la France, l’Autriche et la Suisse, ont signé une déclaration d’intention («Memorandum of Understanding») sur la prévention des crises électriques lors d’une réunion ministérielle. Celle-ci «ouvre la voie à la poursuite de la coopération […] et au développement de mesures solidaires qui pourront être mises en œuvre au niveau régional en cas de crise». (Communiqué de presse du Conseil fédéral du 01/12/2021).
    La déclaration n’est certes pas juridiquement contraignante: «Elle n’en est pas moins précieuse», déclare la Conseillère fédérale Simonetta Sommaruga sur RTS-News. «Il est important que nous regardions très concrètement ce que nous pouvons faire ensemble pour qu’une telle crise de l’électricité ne puisse jamais se produire dans notre région.» Et si une crise d’électricité devait tout de même survenir, les procédures seraient définies dès le départ. L’accord est «une manifestation de volonté politique, on veut travailler ensemble ici, car la Suisse est au cœur de l’Europe. Si nous avons un problème, nos états voisins en auront rapidement un aussi».3 (souligné par mw.)
    La Commission fédérale de l’électricité ElCom, qui veille avec la société nationale pour l’exploitation du réseau «Swissgrid» à garantir une exploitation stable du réseau afin d’optimiser les importations d’électricité, a une position tout à fait similaire : «En matière d’exploitation interconnectée, la Suisse est le pays le plus maillé d’Europe continentale, tant au niveau transfrontalier que national. La capacité de transport installée aux frontières suisses dépasse de deux à trois fois les besoins de la Suisse. C’est pourquoi il est potentiellement possible d’importer beaucoup. Toutefois, le degré élevé de maillage des réseaux électriques exige une bonne coordination entre les exploitants de réseau.»4 Nos autorités doivent veiller à cette bonne coordination, par exemple par le biais du Memorandum of Understanding mentionné.

1Vonplon, David; Forster, Christof. «Sommaruga zur Energiewende: ‹Niemand will einen Kahlschlag beim Naturschutz›». Interview dans:
«Neue Zürcher Zeitung» du 05/02/2022.

2Häne, Stefan; Läubli, Martin. Entretien avec le directeur d’Axpo. «Was ist schlimmer: Der Klimawandel oder ein neuer Stausee?» Dans: «Tages-Anzeiger» du 13/07/2021
3Gasser, Tobias. «Stromknappheit ab 2025. Hilfe bei Stromausfällen – auch ohne Stromabkommen mit der EU». SRF News du 2.12.2021.
4Mesures relatives au réseau visant à garantir la sécurité d’approvisionnement à court et moyen terme ainsi que la stabilité du réseau. Rapport à l’attention du DETEC/Conseil fédéral du 13/10/2021

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