La Suisse neutre dispose de voies beaucoup plus efficaces que de reprendre des sanctions incompatibles avec sa raison d’être

par Dr. rer. publ. Werner Wüthrich

Etait-il vraiment judicieux que la Suisse neutre reprenne à cent pour cent les sanctions de l’UE dirigées à l’encontre de la Fédération de Russie, inhabituelles par leur ampleur, participant ainsi à une guerre économique déclarée? Dorénavant, la Suisse figure donc sur la liste des Etats hostiles à la Russie – et ceci après que les deux belligérants aient auparavant sollicité la Suisse par leur demande de médiation. Aujourd’hui, les deux parties négocient dans la région frontalière avec la Biélorussie (de manière assez improvisée) et en Turquie – et non pas à Genève. Avec sa politique actuelle, le gouvernement Suisse a abandonné la voie de la neutralité éprouvée depuis plus de deux cent ans avec beaucoup d’insouciance.

 

Dans les lignes qui suivent, je vais montrer à l’aide d’un exemple concret comment la Suisse neutre a su miser, avec succès, sur ses bons offices, et ceci dans une situation de guerre tout aussi difficile et dangereuse que celle actuelle, renforçant ainsi sa position au sein de la communauté internationale. Après réussite de cette épreuve, personne ne pouvait sérieusement prétendre que la neutralité suisse ne lui servait qu’à faire valoir ses propres intérêts égoïstes. Ce défi est survenu lors de la guerre d’Algérie qui s’est terminée à Evian (F) après huit ans de combats acharnés par une paix véritable et durable, grâce à l’aide inconditionnelle de la Suisse. Les quelques lignes qui suivent mettent en scène cette grave crise internationale.

La guerre d’Algérie (1954–1962)

A l’époque,l’Algérie était la plus grande et la plus ancienne colonie française, formellement considérée comme faisant partie de la France. Plus d’un million de colons français s’y étaient installés. La guerre d’indépendance de l’Algérie a commencé en 1954. Le Front de Libération Nationale algérien (FLN) était soutenu par la Tunisie et le Maroc, tous deux déjà indépendants. La France avait déployé environ un demi-million de soldats en Algérie, comme les Etats-Unis au Vietnam quelques années plus tard. Jusqu’en 1962, environ 1,7 million de militaires ont combattu en Algérie – outre les militaires de carrière et la Légion étrangère un grand nombre de conscrits. Cette grande guerre était controversée dès ses débuts, surtout en France elle-même.
    En décembre 1958, le général Charles de Gaulle a été élu Premier ministre pour la deuxième fois et, en 1959, Président de la République, avec sa volonté fermement affichée de mettre fin à la guerre et d’accorder son indépendance à l’Algérie. Le 8 janvier 1961, de Gaulle a organisé le référendum voué à ce défi. 75% des votants en France ont soutenu sa politique. Mais l’objectif n’était pas encore atteint. Quelques jours plus tard, le 20 janvier, une opposition farouche a fondé l’Organisation de l’Armée Secrète (OAS) à Madrid, dont faisaient partie de nombreux colons français qui avaient du mal à imaginer qu’un jour, ils ne se réveilleraient plus dans le département français d’Algérie, mais dans une Algérie indépendante. Des officiers supérieurs de l’armée française se sont retrouvés à sympathiser avec l’OAS. L’OAS comprenait une organisation clandestine qui commettait des attentats pour perturber le processus de paix. Le 21 avril 1961, l’OAS a mené un putsch à Alger, auquel ont participé quatre généraux de l’armée française opposés à l’indépendance de l’Algérie et à la politique de paix avancée par de Gaulle. Le putsch a certes échoué, mais la situation restait très dangereuse. De véritables négociations de paix semblaient impossibles.

Les aspirations visent
les Bons offices de la Suisse

Dans cette situation difficile, de Gaulle et le FLN se sont tourné vers la Suisse en lui demandant de les aider par le biais de ses bons offices. Dans un premier temps, il s’agissait d’organiser des discussions directes en face à face. Les contacts et entretiens se passaient dans le plus grand secret, compte tenu de la situation dangereuse. Aujourd’hui, les rapports de ces entretiens peuvent être consultés dans tous leurs détails sur dodis.ch (dodis.ch/9709/10392/10413/10389/10307/398; «dodis.ch» étant le portail officiel d’information des Archives fédérales suisses).
    Il faut surtout mentionner le rapport de cinquante pages du ministre Olivier Long : deux collaborateurs du Département politique de la Confédération (aujourd’hui Département des affaires étrangères DFAE), Olivier Long et Gianrico Bucher, avaient préparé et organisé les rencontres dans la plus grande discrétion possible. Dans un premier temps, les adversaires devaient se rencontrer à Lucerne, dans un cadre non officiel et privé. De Gaulle avait désigné Georges Pompidou (futur président de la République française), un proche, comme négociateur. Les discussions ont eu lieu à l’hôtel Schweizerhof. Algériens et Français se sont rencontrés après le repas du matin, ont passé toute la journée ensemble et ont discuté jusque tard dans la nuit. Long et Bucher étaient assis dans la pièce d’à côté veillant à ce que rien de suspect ne filtre et puisse inciter l’OAS à perturber les négociations de paix en cours par la force. Après quelques jours à transmettre les négociations à Neuchâtel, Long et Bucher ont toutefois estimé que la situation était dangereuse. Après la deuxième série de pourparlers, le concept de négociations de paix officielles a été fixé de la sorte: elles devaient avoir lieu à Evian – du côté français du lac Léman. Dans une première phase de négociations – qui s’est déroulait toujours en secret – il ne s’agissait que du cessez-le-feu. Les négociations de paix officielles ne devaient commencer que lorsque les armes se seraient tues en Algérie. Ce n’est qu’à ce moment-là que les médias pourraient être impliqués – entreprise hautement exigeante.

Préparation des négociations
de paix au niveau de l’Etat-major

L’enjeu étant de taille, il fallait donc que tout se passe bien. Pour des raisons évidentes, la délégation algérienne ne voulait pas résider sur le sol français. Elle était logée du côté suisse du lac léman et traversait chaque jour en hélicoptère militaire ou, en cas de mauvais temps, en vedette. Mais même hébergés du côté suisse, les Algériens ne se sentaient pas en sécurité. L’armée suisse mobilise un bataillon de soldats qui a comme tâche de garantir leur sécurité. De plus, les Algériens changeaient chaque jour de domicile, notamment pour être protégés des médias. Les coûts de cette opération d’envergure, organisée par un état-major, ont été entièrement pris en charge par la Confédération. La conférence d’Evian a donc été un succès et s’est terminée par les accords de paix d’Evian. L’Algérie a obtenu son indépendance. Bucher et Long ont rédigé un rapport à l’attention du département (celui mentionné ci-dessus). Avec le recul temporel, il s’est avéré que le travail extrêmement prudent et hautement professionnel des deux collaborateurs du Département politique était complètement adapté à la situation.

Succès des Bons offices suisses

Fidèle à son attitude neutre, la Suisse a ainsi contribué à mettre fin à une des guerres les plus brutales des temps modernes, garantissant les préalables à l’instauration d’une paix durable. Sans le maintien de sa stricte neutralité, la réussite n’aurait pas été possible. Sur le plan politique, cette atteinte rapide à la paix a coupé l’herbe sous le pied de l’OAS, organisation combattante illégale, ce qui a permis d’apaiser les tensions, même dans une France divisée. Pourtant pas immédiatemment puisque, quelques semaines seulement après l’accord de paix, les balles d’une attaque terroriste ont transpercé la limousine de Charles de Gaulle qui a échappé de peu à l’assassinat.

Les répercussions de l’accord
de paix d’Evian sur la Suisse

Quelques semaines après l’accord, le président de la Confédération Friedrich Traugott Wahlen a reçu une invitation de l’Elysée. Le général de Gaulle remercie la Suisse pour ses offices bénéfiques. Wahlen profite de l’occasion pour exposer au président français le principal problème qui le préoccupait alors, ainsi que l’ensemble du Conseil fédéral. Les Etats-Unis pressaient la Suisse de conclure un contrat d’association avec la CEE, contrat qui devait également intégrer la Suisse à la CEE sur le plan institutionnel – manoeuvre identique à celle qui, dans notre actualité, avait inspiré le contrat-cadre qui a échoué. L’Europe pourrait ainsi parler d’une seule voix, raisonnaient les Américains. De Gaulle a répondu pleinement à la demande de la Suisse. Ses paroles sont aujourd’hui connues, car Wahlen a rédigé un procès-verbal qui peut, lui aussi, être consulté sur dodis.ch/30270. Durant cette rencontre, Wahlen dit à De Gaulle,: «Une autre raison qui nous empêche d’adhérer à la Communauté européenne […] sont les problèmes constitutionnels. Nous ne pouvons pas, dans notre démocratie référendaire, céder à une autre communauté les pouvoirs qui sont réservés au peuple, qui est le souverain au sens plein du terme.» De Gaulle y a répondu en ces termes: «La France comprend votre souhait d’une forme d’entente avec la Communauté européenne, qui ne sera pas facile à trouver. Mais soyez assuré qu’aucune difficulté ne sera mise sur votre chemin par la France.»
    Concernant cette question importante, La Suisse s’était donc fait une allliée, capable et volontaire d’aplanir le terrain pour le traité de libre-échange à venir avec la Communauté européenne. Au cours des années suivantes, la Suisse (et les autres pays de l’AELE) ont réduit leurs droits de douane au même rythme que la CEE, préparant ainsi le traité de libre-échange souhaité qui devait conduire à une sorte de zone de libre-échange entre les pays de la CEE et de l’AELE. Après l’aboutissement des négociations, le traité a été signé, le 22 juillet 1972, à Bruxelles. A l’occasion de la signature, le président de la Confédération de l’époque, Ernst Brugger, prononce un discours qui s’ouvrie par les mots suivants:
    «L’accord entre la Suisse et les Communautés européennes, que j’ai l’honneur de signer aujourd’hui au nom du Conseil fédéral, représente un pas décisif dans notre effort traditionnel de collaborer à l’intégration de notre continent, dans la mesure où nous pouvons le faire dans le respect de la démocratie directe, des compétences parlementaires et de la neutralité de notre politique étrangère.» (dodis.ch/36209) De Gaulle avait en effet politiquement préparé le terrain pour le traité de libre-échange que la délégation de négociation avait élaboré à Bruxelles – correspondant dans son fond aux souhaits suisse, renonçant à toute superstructure politique, c’est-à-dire sans intégration institutionnelle de la Suisse. Le 3 décembre 1972, le peuple suisse a approuvé le traité par 72 % des voix et celles de tous les cantons. Jamais plus une «question européenne» aura obtenu une pareille approbation dans les urnes de votation populaire. Le traité a été un succès, puisqu’il a été régulièrement adapté par plus de 100 traités complémentaires au cours des décennies suivantes. Il est toujours en vigueur aujourd’hui et a largement contribué à la prospérité dont les Suisse ne sont pas les seuls à jouir aujourd’hui. Dans quelques mois – le 22 juillet 2022 nous commémorerons le cinquantième anniversaire de la conclusion du traité. Il sera intéressant de voir dans quel sens la Berne fédérale appréciera ce traité de libre-échange. Il s’agit à mes yeux de l’un des traités économiques les plus importants ou même du traité économique le plus important de l’histoire de la Confédération moderne.

Et où en sommes-nous aujourd’hui?

La neutralité est beaucoup plus qu’une particularité de la Suisse parmi d’autres. Elle est la doctrine étatique (selon l’historien Edgar Bonjour) qui imprègne toute sa politique. Avec sa politique actuelle, notre gouvernement national néglige le potentiel résidant dans ses bons offices. Il a laissé passer l’occasion unique de contribuer – éventuellement – à la paix mondiale. Dans une situation très particulière, il aurait pu assumer une tâche pour laquelle aucun autre n’est mieux placé. Notre monde a besoin de la Suisse neutre!

Pour le contexte et plus de détails, voir Wüthrich, Werner. Wirtschaft und direkte Demokratie in der Schweiz. Geschichte der freiheitlich-demokratischen Wirtschaftsverfassung der Schweiz, Zurich 2020; p. 293–317

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