La politique fédérale de l’équilibre

L’ère historique suisse entre 1798 à 1848, c’est-à-dire du système napoléonien imposé à la Suisse d’antan jusqu’à la création de l’Etat fédéral, a été une période de bouleversements politiques. La Guerre du Sonderbund de 1847 [un an avant la Constitution suisse ndt.) représente le point culminant. Le «Sonderbund» [Alliance séparée, la littérature historique suisse maintient le terme de Sonderbund, ndt.]  ou «Schutzvereinigung» [Alliance d’Entraide] de 1845, tout comme le concordat libéral des Sept et le Ligue de Sarnen conservateur (tous deux fondés en 1832) contrevenaient aux dispositions du Pacte fédéral de 1815. Des violations flagrantes de la paix religieuse [imputables au côté libéral], comme les suppressions de couvents en 1841, les deux trains de francs-tireurs en 1844/45, ainsi que l’inaction de la Diète fédérale permettent toutefois de comprendre cet acte fondateur. Cependant, pour certains libéraux-radicaux, le Sonderbund (comme la question des jésuites) était une sorte de pain béni, car ils anticipaient qu’une transformation de la Suisse dans leur sens ne se réaliserait que péniblement sans recours à la contrainte. C’est pourquoi ils ont poussé le conflit jusqu’à la guerre civile, notamment par le biais de la propagande. De leur côté, les partisans du Sonderbund se sont marginalisés en accentuant la confessionnalisation, au point que les conservateurs réformés, entre autres, qui étaient favorables aux objectifs politiques du Sonderbund, se sont détournés ou sont restés neutres. Comme la population des cantons du Sonderbund était majoritairement opposée à une guerre offensive au-delà des frontières cantonales, que le commandement militaire n’était pas suffisant et qu’il n’y avait pas d’accords entre eux, les actions du Sonderbund étaient vouées à l’échec. L’évaluation historique des antécédents du Sonderbund, tout de même décisive pour la perception de l’époque, n’était généralement pas suffisamment pondérée pour servir de base décisive pour l’Etat fédéral ultérieur. L’historien suisse Oskar Vasella (1904-1966) a destiné plusieurs recherches à la phase de fondation de l’Etat fédéral et au rôle qu’y jouaient les forces catholiques-conservatrices. Il constate que, face à l’évaluation du conservatisme catholique, une «plus grande ouverture de pensée historique» est nécessaire, afin d’intégrer les antécédents de la fondation de l’Etat fédéral de manière plus fidèle à la réalité. En ce qui concerne ses antécédents, il convient tout d’abord d’examiner de plus près deux développements historiques importants de la Suisse, à savoir la neutralité suisse et son principe coopératif, tous deux remontant loin dans l’histoire. Tous deux ont donc été constitutifs pour pouvoir maintenir la «politique d’équité», principe éprouvé de la politique suisse. Il sera ensuite question des tentatives de révision du pacte fédéral pendant la Régénération et, enfin, des efforts déployés par les pères fondateurs pour créer un Etat fédéral, fortement marqués par la volonté d’intégration.

Politique d’équité

La «politique d’équité» appartient aux traditions qui ont façonné l’histoire suisse, bien avant la création de l’Etat fédéral. Il est intéressant de se pencher sur l’histoire de la neutralité suisse. La neutralité s’est développée progressivement au fur et à mesure de la croissance de la Confédération suisse depuis 1291. Les raisons issues de sa politique intérieure et extérieure ont toujours été cruciales. Par exemple, lorsque Bâle a rejoint la Confédération en 1501, le nouveau partenaire de l’alliance a été obligé de «s’asseoir en silence» [ne pas prendre le parti d’un camp lors de divergences internes, ndt.] et de faire office de médiateur en cas de conflit entre les anciens Lieux des confédérés suisses. Les  expériences des Huit anciens lieux ont favorisé une cohabitation pacifique et une collaboration constructive aussi aspirées qu’inéluctables. Avec le temps, le «silence»et la médiation, qui préservent généralement la paix dans les relations humaines en politique intérieure, sont devenus importants également en politique extérieure et ont finalement conduit à la première déclaration officielle de neutralité de la Diète fédérale, en 1674. Mais comme la Confédération était toujours empêtrée dans de nombreuses alliances externes, des contradictions non clarifiés et des intérêts de politique de puissance de différents lieux ont toujours paralysé un développement pacifique. Le mercenariat indomptable n’a pas non plus favorisé une politique étrangère basée sur la confiance. Malgré tout, la neutralité déclarée de la Suisse lui a graduellement apporté l’unité à laquelle elle aspirait, de sorte que le pays multilingue, divisé sur le plan confessionnel, a pu se développer de manière relativement indépendante après la reconnaissance de la souveraineté de l’Etat par le droit international public lors de la paix de Westphalie (1648). La Confédération a donc mieux réussi à se tenir à l’écart des guerres de religion, des conquêtess et des succession caractérisant l’ère moderne. Avec la guerre de Trente Ans (1618–1648), la neutralité armée a pris forme avec la Défensionale de Wil (1647), le premier règlement de défense concernant la totalité du territoire de la Confédération. De manière autonome, la Suisse a ensuite développé des procédures d’arbitrage pour le règlement pacifique des litiges qui ont d’abord été utilisées en politique intérieure et qui ont ensuite donné lieu à des mandats de puissance protectrice en faveur d’autres Etats.
    Dans le contexte de la politique équitable, il convient de mentionner la tradition coopérative de la Suisse. Dans l’ancienne Confédération déjà, de nombreux domaines d’intérêt public et social étaient organisés sous forme de ce qu’on appelle aujourd’hui coopératives. Dans ce contexte, on parlait des trois «auto-» constitutifs, à savoir l’auto-assistance, l’auto-responsabilité personnelle et l’autodétermination. Dans les conflits récurrents, de nombreux problèmes ont ainsi pu être réglés pacifiquement par les concernés ce qui a renforcé le principe sousjacent: le bien commun ou bonum commune. Vasella souligne en particulier la Diète fédérale, qui représentait une «parenthèse» importante pour le pays de manière autonome: «La naissance et le caractère de la Diète fédérale sont caractéristiques de l’esprit coopératif et de l’idée d’équité. […] Elle a contribué de manière décisive à l’approfondissement de l’idée de la compensation des plus faibles. […] Ses négociations sont le reflet de la lutte constante pour l’équilibre des revendications les plus diverses. Elle a favorisé, comme aucune autre institution, le sentiment d’appartenance commune».
   Après les phases difficiles de la République helvétique (1798–1803) et de la Médiation (1803–1815) qui avaient cependant donné des impulsions importantes, la Suisse a une fois de plus réussi à se développer de manière autonome et à réintégrer la tradition de la «compensation» sur le plan politique. Dès l’époque de la Restauration (1815–1830), les cantons peuvent être qualifiés de «laboratoires de la liberté», ce qui a finalement contribué au développement de la démocratie au niveau communal et cantonal. Ces processus, qui ont conduit vers l’élargissement de la démocratie directe, ont permis d’acquérir de nombreuses expériences importantes et d’éviter que les désaccords ne dégénèrent en violence politique.

Tentatives de révision du pacte fédéral
et guerre du Sonderbund

En prélude de la Régénération (1830–1848), à partir des années 1830/31, des mouvements libéraux-radicaux se sont imposés dans onze cantons qui se sont dotés de nouvelles constitutions cantonales par un acte révolutionnaire pacifique. Ces constitutions étaient marquées par le principe de la souveraineté populaire, la séparation des pouvoirs des institutions politiques et un principe démocratique garantissant des élections régulières.
    De plus, les libéraux-radicaux ont rapidement fait pression pour une révision du Pacte fédéral dans le sens des nouvelles constitutions cantonales. L’«appel» du Lucernois Kasimir Pfyffer en a été la base. La révision du Pacte fédéral s’est toutefois heurté à un obstacle politique de taille. Comme aucune disposition de révision n’avait été intégrée dans le traité fédéral, la question de savoir si l’unanimité ou la majorité simple suffisait pour la révision a donné lieu à une discussion animée au sein de la Diète.
    En 1831 déjà, le canton de Thurgovie a présenté la demande officielle de révision à la Diète. En 1832, une majorité de la Diète, à savoir 13 ½ cantons (sur 22), a imposé la réalisation d’une telle révision. Elle a chargé une commission dirigée par Gallus Jakob Baumgartner (1797–1869) à l’élaborer. Le rapporteur était le député genevois Pellegrino Rossi (1787–1848), c’est pourquoi le projet élaboré est également appelé «plan Rossi» ou tout simplement «Charte fédérale». Le projet de charte fédérale, qui prévoyait différents droits fondamentaux et un Etat moderne sous forme de fédération, comportait 120 articles. La Diète fédérale devait être transformée en parlement, et un Conseil fédéral de cinq membres, présidé par un Landammann suisse, était prévu. Sur le plan économique, la libre circulation des personnes et des marchandises devait notamment s’appliquer en Suisse et une monnaie unique devait être introduite. Le projet était sans doute trop ambitieux dans l’ensemble, car il a déjà été fortement remanié lors de la diète de mai 1833. Après l’acceptation de l’acte fédéral par dix cantons, il a été rejeté en juillet 1833 lors d’une votation populaire dans la banlieue de Lucerne, où le siège de la Confédération était prévu, ce qui signifiait l’échec du projet.
    Les opposants au Pacte fédéral, principalement des conservateurs catholiques et réformés ainsi que des fédéralistes, avaient réussi à imposer leur exigence selon laquelle toute modification du Pacte fédéral nécessitait l’unanimité. Une deuxième tentative de révision en 1833–1835 a également échoué. Il faut retenir que le plan Rossi dans son ensemble représente, avec trois autres projets de constitution non officiels, un jalon important dans l’histoire constitutionnelle fédérale. Il s’agissait certes d’un début, mais tout allait trop lentement pour les libéraux-radicaux. C’est pourquoi ils ont fait avancer la rupture, même si cela était lié à des violations du droit, et avec les contre-mesures des conservateurs, cela a finalement conduit à la guerre du Sonderbund.
    La guerre du Sonderbund n’était cependant pas une véritable guerre civile, mais plutôt une «querelle fratricide». C’est ainsi que l’historien américain Joachim Remak la décrit, notamment en comparaison de la guerre de sécession des Etats-Unis. Le rôle du GénéralDufour était certes important, mais il ne faut pas l’exagérer. Sur la base d’expériences historiques, l’état d’esprit de la population et le besoin d’équilibre étaient plus importants. Une proclamation de la Diète fédérale peu avant les premiers actes de guerre voulait également rendre justice à cette attitude médiatrice. Elle adressait explicitement ses paroles à la population des cantons du Sonderbund, mettant en évidence les points suivants: «La Diète fédérale ne veut ni opprimer les confédérés, ni détruire les souverainetés cantonales, ni renverser par la force les institutions fédérales existantes, ni un gouvernement unitaire, ni porter atteinte à vos droits et libertés, ni mettre en danger votre religion».
    La politique d’équilibre a été approfondie à la fin de la courte guerre du Sonderbund, avec l’élaboration de la nouvelle Constitution fédérale. C’est pourquoi ce processus, et finalement l’introduction de la Constitution fédérale, n’était pas non plus une «heure zéro», comme le livre de Rolf Holenstein le défend comme thèse. Cela mis à part, l’ouvrage est une mine d’informations sur l’histoire de la création de l’Etat fédéral suisse, grâce à l’exploitation de procès-verbaux privés et de rapports secrets qui comblent quelques lacunes de la recherche. Toujours est-il que la Constitution fédérale dans son ensemble ainsi que l’Etat fédéral sont le résultat d’une longue évolution. Dans ce contexte, Vasella insiste sur «l’esprit de compréhension mutuelle, la volonté de compatibilité» qui a tojours façonné l’histoire suisse. Et il résume ainsi: «Pour atteindre [ces] bases éthiques, un long processus historique a été necessaire».

L’ingéniosité de la Constitution fédérale

La Constitution fédérale de 1848 a été la première constitution de la Confédération que les électeurs de l’époque, c’est-à-dire les citoyens suisses majeurs, se sont donnée. La commission mise en place par la Diète pour la révision du Pacte fédéral était composée de 23 membres des gouvernements des différents cantons (y compris des membres libéraux-radicaux des anciens cantons du Sonderbund), à l’esprit pragmatique et favorables au compromis, qui accordaient peu d’importance aux concepts théoriques. Dans son chapitre intitulé «La part des intellectuels», Holenstein montre, de manière impressionnante, quelles idées et références de l’histoire de la pensée étaient fondamentales pour les pères de la Constitution. Cinq jours seulement après la première réunion de la commission, en février 1848, la révolution a éclaté à Paris ; elle s’est étendue rapidement aux monarchies autoritaires d’Europe qui avaient menacé la Diète d’intervenir en cas de modification du pacte fédéral en janvier 1848 encore. Les forces antilibérales extérieures étaient ainsi affaiblies de manière décisive. La commission de 23 membres a saisi l’occasion: elle a renoncé à d’autres retouches de l’ancien Pacte fédéral et a rédigé la Constitution fédérale en 51 jours.
    La création de l’Etat fédéral qui s’en est suivi doit être qualifiée de véritable révolution. Comme nous l’avons déjà mentionné, le Pacte fédéral ne contenait aucune disposition de révision et ne pouvait donc être modifié qu’avec l’accord de toutes les parties contractantes, c’est-à-dire des cantons. Les pères de la Constitution ont balayé tout cela en s’octroyant de nouvelles bases juridiques avec les «dispositions transitoires»; toutes les étapes suivantes s’appuyaient sur ces dispositions, comme les votations cantonales et la décision de la Diète fédérale qui s’ensuivait. L’unanimité n’était plus requise.
    C’est dans cet esprit qu’en juin 1848, la Diète a accepté le nouveau projet de constitution; en juillet et en août les votations dans les cantons ont suivi, 15 ½ les ont approuvées, tandis que 6 ½ les ont refusées. L’ensemble de la Suisse centrale ainsi que le canton du Tessin et le Valais ont dit non. Uri, Obwald et Nidwald se sont basé sur le verdict public à l’occasion de leur «Landsgemeinde». Lucerne a consenti, mais par l’application d’une procédure particulière: les abstentions ont été comptées comme des votes positifs. Dans l’ancien canton du Sonderbund, Fribourg, le oui l’a également emporté suite à une décision du Grand Conseil. Ces réserves n’était pas de bon augure pour la nouvelle Constitution fédérale et donc pour la compensation et l’intégration des perdants. Il faut toutefois souligner que le camp catholique-conservateur vaincu n’était en soi pas hostile au projet et que la plupart des cantons opposés ont également accepté le principe de la majorité en grinçant des dents et en déclarant qu’ils se sentaient liés par la Constitution. Ceci notamment en reconnaissance du fait que certaines de leurs revendications avaient été intégrées dans la Constitution. Le 12 septembre 1848, la Diète fédérale a déclaré que la Constitution fédérale était acceptée et qu’elle constituait la loi fondamentale de la nouvelle Confédération helvétique.
    Pour la deuxième moitié du XIX^e siècle, la Suisse est alors devenue un îlot démocratique et républicain au milieu des monarchies européennes. La Constitution fédérale peut tout à fait être considérée comme une «œuvre d’art totale», car, comme le montre l’histoire de la neutralité et du principe coopératif, la population suisse appliquait le principe de «l’équilibre» de manière pratique depuis longtemps déjà,.

L’intégration des perdants

Après la création de l’Etat fédéral, une historiographie a longtemps prévalu attribuant aux vainqueurs libéraux-radicaux de la guerre du Sonderbund toutes les conquêtes politiques de l’Etat, même la poursuite du développement des instruments de démocratie directe. Malgré la défaite du Sonderbund, certaines de ses revendications ont toutefois été intégrées dans l’élaboration de la nouvelle Constitution fédérale de 1848. La majorité victorieuse a tenu compte des revendications des vaincus. C’est ce qu’avait déjà anticipé la proclamation de la Diète fédérale à la population des cantons du Sonderbund avant les premiers actes de guerre, comme il a été mentionné plus haut. Les vainqueurs ont notamment tenu compte du souhait de souveraineté des cantons également exprimé par des libéraux modérés. Le maintien de l’interdiction des jésuites ne doit pas faire oublier que l’Etat fédéral a pris des accents nettement fédéralistes en affirmant la pleine souveraineté cantonale en matière d’école et des confessions religieuses et en créant la deuxième Chambre législatif sous forme de Conseil des Etats (avec deux représentants de chaque canton, indépendamment du nombre de sa population) ainsi que la majorité des Etats pour les cas de transformation de la Constitution. La Constitution fédérale associait le principe national au maintien des Etats en tant que cantons souverains. La Confédération et les Etats membres remplissaient leur mission dans le cadre d’une coopération dualiste basée sur la subsidiarité. Le Sonderbund a ainsi indirectement contribué à rendre plus difficile une solution centralisée et à empêcher d’autres transformations révolutionnaires dans le sens des radicaux.
    Le président de la Confédération, Alain Berset, nous a récemment rappelé le fait que certaines connaissances historiographiques peuvent également avoir un impact sur la politique, comme le prouve son discours de Nouvel An prononcé pour l’année du jubilé 2023, dans lequel il résume ainsi les points importants de l’histoire de la création de la Constitution fédérale de 1848:

«[…] Je me trouve au Musée national suisse, à Zurich. – ici, comme à Prangins et à Schwyz, les deux autres sites du Musée national –, on prend conscience des défis auxquels notre pays a été confronté, et qu’il a toujours su relever. Pourquoi? Parce que nous avons toujours privilégié ce qui nous unit plutôt que ce qui nous divise, et renforcé ainsi notre cohésion. En 1848, par exemple, après la guerre du Sonderbund, les cantons vainqueurs n’ont pas imposé une nouvelle constitution aux cantons catholiques.Ils l’ont rédigée avec eux, créant un Etat souverain, respecté des puissances voisines. Cette Constitution de 1848 – dont nous fêtons cette année le 175e anniversaire – a constitué une étape essentielle pour l’avenir de la Suisse. C’est à elle que nous devons notre sécurité et notre prospérité, notre culture du dialogue. Notre pays a ensuite connu d’autres avancées majeures – je pense en particuler au droit d’initiative ou de référendum – bases de notre démocratie directe. Voilà donc les principes et des institutions pour lesquels nous continuons, aujourd’hui encore, à nous engager. […]»

En cette année de jubilée de la Constitution fédérale, le président de la Confédération souligne ainsi lui aussi l’importance de la politique fédérale d’équilibre et l’importance de ce fondement éthique, notamment en temps de crises. •

Le texte est une version élargie parue sur le blog du Musée national (blog.nationalmuseum.ch)