Comment réussir en matière d’éthique de la paix

La Suisse a conservé sa neutralité tout au long de la Guerre Froide, qui a duré de 1949 à 1991. C’est donc en partie grâce à elle que s’est mis en place un processus de réconciliation dans de nombreux conflits. Ce faisant, elle a servi la politique de paix de son propre pays et, également, celle de l’Europe et du monde. A l’époque, la Suisse était une « grande puissance diplomatique » (Werner Rings, Advokaten des Feindes, p. 21-22).
    Depuis la fin de la guerre froide, cependant, la neutralité de la Suisse s’est érodée. Dès la première guerre du Golfe en 1991, la Suisse a appliqué contre l’Irak les sanctions économiques de l’ONU, alors même qu’elle n’en était pas encore membre. Elle s’est ainsi réadaptée, selon sa propre estimation, à la neutralité dite « différentielle », se retrouvant de fait dans la position de concéder des écarts à sa ligne de stricte neutralité.
    Comme chacun sait, les sanctions économiques contre l’Irak ont eu des conséquences désastreuses pour la population civile, en particulier pour les enfants. Entre 1991 et 2001, selon les données fournies par des organisations des Nations Unies, telles l’Unicef ou l’OMS, et surtout selon les rapports de l’ancien coordinateur du programme d’aide humanitaire de l’ONU pour l’Irak, Hans-Christof von Sponeck, il y a eu plus d’un million de décès en Irak, au nombre desquels on a compté plus de 500000 enfants de moins de cinq ans, et la cause principale de ces décès a été le manque de nourriture et de soins médicaux, notamment de médicaments. Dans ce contexte, la Suisse porte, elle aussi, une part de responsabilité. Tout cela s’écarte de l’essence du comportement neutre.
    L’érosion de la neutralité helvétique s’est poursuivie tout au long des années 1990, jusqu’à être quasiment balayée par l’adoption, à partir de mars 2022, des sanctions de l’UE contre la Russie dans le cadre de la guerre en Ukraine. Ce coup fatal porté à la neutralité a poussé un groupe de travail multipartite à lancer une initiative populaire visant à préserver la neutralité suisse. Ayant recueilli près de 130000 signatures validées, cette initiative a été déposée à Berne le 11 avril 2024. Elle a cependant été rejetée par le gouvernement suisse, le Conseil fédéral, lequel a ensuite indiqué qu’il souhaitait continuer à appliquer la neutralité de manière «flexible». Le processus parlementaire est en cours. Mais même si le gouvernement, le Parlement et tous les partis rejetteraient l’initiative, elle sera tout de même soumise à votation l’année prochaine. C’est ça, la démocratie en Suisse: le peuple a toujours le dernier mot!

Depuis le 11 avril 2024, la campagne référendaire bat son plein, suscitant de vifs débats en Suisse où chaque initiative déclenche un effet «anticipé» sur l’opinion. C’est là l’essence même de la culture politique suisse.
    Dans le cadre des débats autour de la neutralité suisse, certains exemples du passé illustrent clairement le rôle et l’importance de la neutralité suisse et revêtent une importance particulière. Ces exemples sont entre autres un bon moyen de démontrer à quel point la neutralité permanente a été importante pour la Suisse, l’Europe et le monde, et pourquoi, grâce à l’initiative, elle doit désormais être ancrée plus clairement dans la Constitution. Dans ce contexte, la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) revêt également une grande importance. Le 1^er août 2025 a marqué le cinquantième anniversaire de la signature de l’Acte final de la CSCE, un processus qui illustre parfaitement les enjeux de la neutralité suisse.

Les prémisses de la CSCE

En 1969, l’Union soviétique et les Etats membres du Pacte de Varsovie prirent l’initiative de convoquer une conférence européenne sur la sécurité. La politique de détente entre l’Est et l’Ouest avait déjà pris forme: il existait un canal de communication direct entre Moscou et Washington, débouchant sur des négociations sur le désarmement. L’Est et l’Ouest cherchaient à améliorer la situation sur le continent européen et réfléchissaient à la création d’une «structure de sécurité» pour l’Europe entière. La Communauté européenne (CE, aujourd’hui UE), l’OTAN, les Etats neutres et non alignés, mais aussi le bloc de l’Est, avaient, il est vrai, des exigences parfois divergentes à cet égard. Toutefois cela n’empêcha pas les Etats d’entamer des consultations mutuelles, auxquelles la Suisse participa également activement.
    En 1970, un groupe de travail du Département fédéral des affaires étrangères rédigea un rapport reprenant les grandes lignes des intérêts suisses. En s’appuyant sur son rôle traditionnel d’arbitre dans les conflits interétatiques, la diplomatie suisse lança ainsi la proposition de mettre en place un système de règlement pacifique des conflits. La «promotion des relations interpersonnelles entre l’Est et l’Ouest » devait être au cœur de ce système. Le rapport demandait que «le droit à la neutralité soit inscrit dans le cadre de la conférence».¹ De plus, dans le cadre des «bons offices», Genève fut proposée pour accueillir les négociations.

Enfin – le sommet de la Paix
se réalise – à Genève

Les deux années suivantes furent marquées par des échanges et des entretiens croisés à travers toute l’Europe. La Suisse eut des échanges particulièrement fructueux avec les autres pays neutres, mais trouva également très enrichissants les échanges avec les pays d’Europe de l’Est. A partir de 1973 eurent lieu à Genève les négociations principales, comme l’avait proposé la Suisse. Trente-cinq Etats y participèrent: les sept Etats du Pacte de Varsovie, les 15 Etats membres de l’OTAN et 13 pays neutres. Sur le plan thématique, on avait défini quatre domaines, appelés «paniers». Le premier panier concernait le catalogue de principes relatifs aux questions fondamentales de souveraineté et de relations interétatiques, les considérations de politique de sécurité au sens strict et les mesures de confiance dans le domaine militaire. Le deuxième panier était consacré à la coopération entre l’Est et l’Ouest dans les domaines économique, scientifique, technologique et environnemental. Le troisième devait traiter des «contacts humains» entre l’Est et l’Ouest, comme l’avait proposé la Suisse. Enfin, le quatrième panier portait sur la définition du processus des tâches futurs à aborder de la CSCE.

Le rôle de la Suisse

Il convient de noter que la Suisse neutre, grâce à sa discrète action diplomatique en coulisses, n’a cessé de jouer un rôle important. Aux côtés d’autres pays neutres, elle a fourni d’importants services de médiation, renforçant ainsi l’ensemble du processus. A partir de 1974, elle a également agi en collaboration avec la Yougoslavie non alignée et les petits Etats de Chypre, Malte, Saint-Marin et Liechtenstein, sous le nom de «Groupe des N+N », les «Neutrals and Non-Aligned».
    Aucune des deux superpuissances, l’Union soviétique et les Etats-Unis, n’était disposée à faire des compromis. Dans son rapport final sur le processus de la CSCE, le chef de la délégation suisse, Rudolf Bindschedler, évoque ainsi la «rigidité des grandes puissances».² Il mentionne également le «double jeu», c’est-à-dire le décalage entre les déclarations publiques des gouvernements, en particulier ceux des grandes puissances, et les positions défendues par leurs délégations à Genève. Cependant, lorsque les discussions aboutissaient à une impasse, notamment celle créée par l’impossibilité des deux camps à faire des concessions sans perdre la face, c’étaient les propositions soumises par l’intermédiaire des pays neutres qui prenaient le relais. Dans ces moments clés, les diplomates suisses contribuaient souvent à débloquer les négociations pour aboutir finalement à un résultat acceptable pour tous les Etats. Il était donc toujours possible de parvenir, ne serait-ce que temporairement, à une certaine forme de compromis de la part des superpuissances.
    Dans son rapport final, Bindschedler aborde en détail le rôle joué par les pays neutres tout au long du processus et estime que leur influence a été considérable: «L’étendue des intérêts communs [c’est-à-dire ceux des pays neutres et non engagés, ndlr.] s’est avérée beaucoup plus importante qu’on aurait pu le supposer au départ. Au sein de ce groupe, on a pu assister entre ces pays à une collaboration étroite et basée sur la confiance. Leur attitude unifiée a contraint les blocs à faire preuve de considération et a facilité l’adoption de nombreux postulats. […] Pour les pays neutres et non alignés, leur impact, basé sur leurs relations de confiance mutuelle est sans doute l’un des résultats les plus importants de la conférence.»³

Acte final d’Helsinki

Au terme de deux années de négociations se déroulant à Genève, du 18 septembre 1973 au 21 juillet 1975, les délégués de 35 Etats ont signé l’Acte final de la CSCE, le 1er août 1975, à Helsinki.4 Ce document est divisé en quatre sections, dont la première traite des «questions de sécurité en Europe» et se présente sous la forme d’une déclaration basée sur ses dix principes directeurs:

1. Egalité souveraine, respect des droits inhérents à la souveraineté
2. Non-recours à la menace ou à l’emploi de la force
3. Inviolabilité des frontières
4. Intégrité territoriale des Etats
5. Règlement pacifique des conflits
6. Non-ingérence dans les affaires intérieures
7. Respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, notamment de la liberté de pensée, de conscience, de religion et de conviction
8. Egalité des droits et droit des peuples à disposer d’eux-mêmes
9. Coopération entre les Etats
10. Respect des obligations découlant du droit international public, conformément au principe de bonne foi

L’analyse portée par Bindschedler sur l’Acte final est instruisant: «L’Acte final contient de nombreuses règles de conduite positives pour l’avenir et qui méritent d’être saluées.»⁵ Il cite notamment les dix principes directeurs: «Certes, les dix principes devant régir les relations entre les Etats reprennent en grande partie le droit international en vigueur, tel qu’il est notamment inscrit dans la Charte des Nations Unies.»⁶ Mais il remarque également que le catalogue des principes développe et complète des principes importants, en ajoutant: «Le premier principe souligne expressément le droit des Etats d’adhérer ou non à des organisations internationales, d’être membres ou non d’une alliance, ainsi que le droit à la neutralité.»⁷ Il s’agit là d’une des exigences majeures de la Suisse qui se retrouve ainsi intégrée dans le document final. Imaginons les impacts sur les relations internationales si les pays soumis à l’influence de l’un ou l’autre bloc avaient décidé de faire usage de ce droit!
    La deuxième partie de l’Acte final donne les bases à la coopération dans les domaines économique, scientifique, technique et environnemental, la troisième partie aborde les questions de sécurité et de coopération dans la région méditerranéenne tandis que la quatrième traite les principes régissant la coopération dans les domaines humanitaire et culturel.
    Dans son rapport final, Bindschedler souligne tout particulièrement l’importance que revêtent les pays neutres dans ce domaine quand il ècrit: «Les résultats […] dans le domaine des contacts humains, des déplacements, du regroupement familial et de l’information peuvent en grande partie être attribués à l’action des pays neutres.»⁸
    Selon Bindschedler, des «considérations politico-psychologiques»⁹ avaient joué un rôle important à cet égard. Bindschedler reconnaît toutefois les lacunes de l’Acte final, regrettant notamment qu’avec l’Acte final, il ne s’agisse pas d’un traité de droit international: «C’est regrettable, car seul un cadre juridiquement contraignant permettrait d’envisager un accord durable et stable. […] L’Acte final n’est donc qu’une déclaration politique, une déclaration d’intention. En tant que telle, elle peut avoir un impact psychologique et politique. Sa véritable portée ne pourra toutefois être évaluée qu’à long terme.»¹⁰
    Dans ce contexte, Bindschedler souligne tout particulièrement le 10^e principe directeur, «le respect des obligations internationales en tant qu’elles se construisent sur le principe de la bonne foi». Il s’agit là de principes éthiques, fondamentaux pour la paix en politique et, toujours selon Bindschedler, «de règles de conduite positives pour l’avenir».¹¹ Ce principe a également été introduite explicitement sous la direction déterminante des pays neutres.
    Et plus particulièrement, au sujet des pays neutres, il ajoute: «La Conférence et l’Acte final ont renforcé la position des petits Etats et des pays neutres. Ils ont acquis une importance dont il faudra désormais tenir compte, non pas sur le plan militaire, mais sur le plan politique. L’enjeu pour l’avenir sera de maintenir cette position.»¹² Selon Bindschedler, cette position devrait être particulièrement mise en faveur du «règlement pacifique des conflits». Il termine en définissant le rôle de la Suisse neutre en accentuant son rôle diplomatique: «De manière générale, la Conférence a conduit à un renforcement du poids, du rôle et de l’importance de la Suisse. Sur bien des points, les propositions de la Suisse ont rencontré de l’adhésion sur de nombreux points sensibles. […] Avec les autres pays neutres, la Suisse a joué un rôle de médiateur et a contribué de manière significative à trouver des solutions satisfaisantes pour toutes les parties.»¹³ Selon Bindschedler, il faut poursuivre dans ce sens: «L’inaction serait la pire des choses; dans ce contexte aussi, la règle veut que nous soyons pessimistes dans nos analyses, mais optimistes dans nos actions.»¹⁴
    Le 1^er août 1975, le Président de la Confédération, Pierre Graber, a signé au nom de la Suisse l’acte final de la CSCE. Dans son discours prononcé devant les délégués réunis, il a évoqué l’engagement particulier de la Suisse neutre en faveur du succès de la Conférence: «Située au carrefour de trois cultures qui ont largement contribué au rayonnement mondial du vieux continent, la Suisse a toujours été sensible à la vie de l’Europe. Tout au long de ses sept siècles d’histoire, elle a partagé ses moments forts et ses difficultés. Comme je l’ai déclaré il y a deux ans, ici même, la neutralité de mon pays n’a jamais servi d’alibi à une politique de «chaise vide», de passivité, d’indifférence et de repli sur soi. Au contraire, elle a éveillé en lui le besoin de solidarité et la volonté de servir la communauté internationale en tout temps et au mieux de ses capacités.»¹⁵
    Graber poursuit sa vibrante intervention en ces termes: «a bonne entente entre tous les pays d’Europe est et reste notre souhait constant. Le fait que nous n’ayons adhéré à quelque alliance ou coalition que ce soit correspondait donc profondément à une vocation européenne au sens large. C’est pourquoi nous nous réjouissons que l’option de la neutralité ait été inscrite dans le chapitre des principes qui doivent régir les relations entre les Etats. La neutralité a ainsi été reconnue comme un instrument spécifique de la sécurité et de la coopération européennes.»¹⁶
    Graber évoque ensuite explicitement le devoir de l’Europe de voir plus loin que son propre continent et de soutenir également les pays en développement. Il souhaite ainsi étendre la structure de sécurité au-delà de l’Europe. Il suffit de se remémorer la guerre du Vietnam, qui s’est achevée la même année que les signatures mises sous de l’Acte final de la CSCE en 1975, et à ses conséquences pour l’Asie du Sud-Est. Graber souligne la dimension psychologique des relations humaines. Il faudrait «d’une part, créer des structures plus complètes et plus sûres dans les relations intra-européennes et, d’autre part, développer et harmoniser les relations humaines dans chacun de nos pays et au-delà des frontières».¹⁷
    Les documents de l’Acte, toujours selon Graber, constituaient un premier pas dans cette direction: «Les dispositions que nous allons ici formellement adopter devraient […] être mises en œuvre dès demain. […] Cela exigera de tous les Etats participants leur bonne volonté sans faille, et il faudra encore déployer des efforts considérables pour atteindre cet objectif. […] Ces textes auront finalement autant de valeur que celle de leur mise en application.»¹⁸
    La signature de l’Acte final par 35 chefs d’Etat et de gouvernement aura été un puissant symbole de détente, grâce notamment à la neutralité de la Suisse. Cet Acte demeure ainsi un document exceptionnel. Il n’allait pas de soi, en pleine guerre froide, que se réunissent autour d’une table les représentants de tous les Etats européens de l’Ouest et de l’Est, y compris l’Union soviétique, les Etats-Unis et le Canada, et qu’ils s’accordent sur des valeurs communes en s’engageant à appliquer les mêmes règles. L’Europe allait devenir plus sûre, les contacts humains entre l’Est et l’Ouest allaient se développer. Mais la détente a malheureusement rapidement connu ses premières affres.

Conclusion et perspectives

Des conférences ultérieures devaient examiner la mise en œuvre de l’Acte final de la CSCE dans les différents Etats. La CSCE est restée jusqu’à la fin de la Guerre froide un forum de dialogue Est-Ouest et a joué un rôle important, voire décisif, dans la fin de la Guerre froide.
    D’une part, la continuité du processus de la CSCE a contribué à cette évolution, d’autre part, les Etats-Unis et l’Union soviétique ont de plus en plus fait fi des principes fondamentaux de l’Acte d’Helsinki. Ainsi, dans les années 80 aux Etats-Unis, les années Reagan ont exacerbé la méfiance mutuelle et attisé la discorde par des allégations et des manœuvres trompeuses. Ronald Reagan s’est laissé conseiller par les néoconservateurs et a mis en œuvre, avec la Première ministre britannique Margaret Thatcher, une politique néolibérale qui a accéléré la mondialisation. Avec l’invasion de l’Afghanistan par l’Union soviétique en 1979, la deuxième superpuissance a une fois de plus misé sur la confrontation et la guerre, aggravant ainsi le conflit Est-Ouest. Le principe fondamental de l’Acte final de la CSCE, à savoir «l’exécution de bonne foi des obligations découlant du droit international», a été bafoué et une grande partie de la confiance s’est à nouveau envolée.

Le monde a besoin de l’engagement
de tous, y compris celui de la Suisse

En 1990, on célébra à Paris la fin de la Guerre froide lors d’un sommet extraordinaire de la CSCE. Mais la «Charte de Paris», intitulée «Une nouvelle ère de démocratie, de paix et d’unité», n’arriva pas à dissimuler l’existence des nouvelles dissensions. Aux Etats-Unis, devenus seule superpuissance mondiale, on a même parlé de «fin de l’Histoire». Comme nous le savons aujourd’hui, il s’agissait là d’un pieux mensonge. Dès 1991, les Etats-Unis ont déclenché la première guerre du Golfe et se trouvent depuis lors en guerre permanente. Comme nous l’avons déjà mentionné, l’adoption de sanctions économiques par le Conseil fédéral suisse marqua alors le début du processus de dissolution de la neutralité.
    Lors du Sommet de la CSCE, les 5 et 6 décembre 1994 à Budapest, et alors même que l’état de la politique mondiale se dégradait, on décida de transformer la CSCE en une organisation, laquelle fut reconduite, le 1^erjanvier 1995, sous le nom d’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). C’est donc aujourd’hui encore une Conférence permanente dont le siège se trouve à Vienne. L’éclatement de la Yougoslavie dans les années 1990 a marqué le début de la fin pour l’OSCE, déjà bien affaiblie. Elle ne joue plus actuellement qu’un rôle très marginalisé.
    La Suisse assumera la présidence de l’OSCE l’année prochaine (comme elle l’avait déjà fait en 1996 et en 2014). Forte de ses 57 Etats participants et de ses institutions permanentes telles le Conseil ministériel et l’Assemblée parlementaire, l’OSCE demeure cependant la plus grande organisation régionale de sécurité coopérative au monde. Présente dans tout l’hémisphère Nord, elle pourrait regagner en influence grâce à une coopération avec, par exemple, les BRICS et d’autres organisations des pays du Sud. Ces organisations pourraient servir de modèles concrets pour une coexistence interétatique dans un monde multipolaire.    
    La Suisse va donc avoir une mission cruciale à accomplir l’année prochaine en tant que présidente de l’OSCE, de même que l’opportunité de renforcer cette dernière conformément à l’esprit de l’Acte final de la CSCE. Elle va également devoir exiger que le respect mutuel entre les pays soit rétabli, que l’on renonce à la violence, que les conflits soient résolus exclusivement par la voie diplomatique, que les frontières légales soient respectées et que l’on coopère pour le bien de tous.
    C’est pourquoi l’Initiative, qui devrait également être soumise à la votation populaire l’année prochaine et qui vise à ancrer plus clairement la neutralité dans la Constitution suisse, revêt la plus grande importance, non seulement pour la Suisse, mais aussi pour l’Europe et pour le monde entier.
    Cela pourrait également renforcer l’OSCE, compte tenu du rôle important joué par les pays neutres dans le processus de la CSCE. Au vu de la situation mondiale, comme l’a dit Bindschedler, on peut probablement passer pour pessimiste dans l’appréhension de la réalité, mais on peut pourtant se comporter en optimiste dans l’action. En ce sens, il faut continuer, avec des arguments pertinents, à encourager la population suisse à soutenir l’initiative sur la neutralité. Nous avons encore du pain sur la planche. •

¹Die Schweiz und die Europäische Sicherheitskonferenz, EPD, 7. Juli 1970, zit.: dodis.ch/34490
² Bindschedler, Rudolf. Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa. Beobachtungen und Bemerkungen, 29 août 1975, zit.: dodis.ch/38870
³ ibid
⁴Schluss-Konferenzakte Helsinki (KSZE), zit.: dodis.ch/58821
⁵ Bindschedler, Rudolf. Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa. Beobachtungen und Bemerkungen, 29. August 1975, zit.: dodis.ch/38870
^6-14 ibid
¹⁵Ansprache von Herrn Bundespräsident Pierre Graber, Vorsteher des Eidgenössischen Politischen Departements, Helsinki, 30. juillet 1975, zit.: dodis.ch/38867
^16-18 ibid

* René Roca est Docteur en Histoire et Professeur de lycée. Directeur de l’Institut de recherche sur la démocratie directe (www.fidd.ch ), dont il est également le fondateur, il est membre du comité de l’Initiative pour la neutralité. (www.neutralitaet-ja.ch )