Donnons le feu vert aux 700 prochaines votations populaires ! (partie 2e)

Depuis la fondation de l’Etat fédéral en 1848, les citoyiens suisses se sont prononcés sur 700 décisions fédérales déjà, quʼil sʼagisse de la Constitution fédérale dans son ensemble, dʼarticles constitutionnels nouveaux ou modifiés, de lois nouvelles ou modifiées et bien dʼautres matières de poids, comme la création du canton du Jura ou l’achat d’avions de combat. Les deux votations les plus importantes pour notre pays, actuellement, auront lieu dans un avenir proche. Le nouvel accord-cadre avec l’UE vise à renforcer l’intégration institutionnelle de la Suisse dans l’UE et limiterait considérablement la démocratie directe. L’«Initiative sur la neutralité», conçue pour renouveler et à renforcer la neutralité traditionnelle de la Suisse, sera probablement soumise à la votation populaire cette année encore.
    Sous le titre général «Donnons le feu vert pour les 700 prochains référendums!», Horizons et débats prend position de manière sporadique sur l’importance politique de la démocratie directe en Suisse (cf. partie 1^ère dans Horizons et débats du 19 septembre 2025). Nous aborderons ci-après la manière dont le peuple, en partenariat avec les autorités concernées, a cherché et trouvé un moyen pratique de rendre possibles les référendums au niveau fédéral, même en période difficile.
    Après le tournant du millénaire, le professeur Wolf Linder de l’Université de Berne et ses collaborateurs ont collecté, systématiquement classé et commenté les données relatives aux votations populaires organisées entre 1848 et 2007. Les résultats de ses travaux sont consignés dans le «Manuel des votations populaires fédérales de 1848 à 2007», accessibles au public. Après sa retraite, d’autres ont poursuivi son travail. Aujourd’hui, les votations populaires, de 1848 à nos jours, ainsi que les informations les plus importantes à leur sujet, sont disponibles sur swissvotes.ch.
    Les votations populaires recensées depuis 1848 sont regroupés sous le chiffre 700 (le 1^er janvier 2026). Les lecteurs seront probablement surpris d’apprendre que 700 votations populaires au niveau fédéral ont eu lieu en Suisse, depuis la création de l’Etat. Si l’on ajoutait à ces référendums fédéraux les votations cantonales  (dans les 26 cantons) et celles communales (dans les quelques 2000 communes actuelles), on obtiendrait sans doute un nombre à plusieurs zéros. Sommes-nous conscients des dimensions et de la vitalité de la vie politiques qu’exige un tel système de démocratie directe?
    Ce n’est pas seulement chaque votation populaire prise individuellement ainsi que leur nombre total qui sont impressionnants. La véritable importance des référendums se révèle également face au contexte historique et à l’étonnante conscience sociale des citoyens responsables, pratiquement concernés perpétuellent des décisions politiques à prendre sur tous les niveaux, communal, cantonal et fédéral.

Référendum facultatif
et initiative populaire

La Constitution fédérale révisée de 1874 contenait cette formule révolutionnaire: «Les lois fédérales sont soumises à l’adoption et au rejet du peuple, si la demande en est faite par 30 000 citoyens actifs ou par huit cantons. Il en est de même des arrêtés fédéraux de portée générale n’ayant pas de caractère d’urgence.»
    Cet article a introduit le référendum facultatif, qui allait marquer de manière très significative la législation suisse. Cette avancée révolutionnaire n’a été possible que parce que le référendum était déjà en vigueur dans certains cantons. Dans le canton de Zurich, il convient de mentionner ici le «Mouvement démocratique de Winterthour».
    Une question importante préoccupait alors les auteurs de la Constitution, tant au niveau cantonal que fédéral: en politique, il se produisent régulièrement des situations complexes, voire délicates, qui nécessitent des décisions rapides. C’était notamment l’avis d’Alfred Escher, homme politique et pionnier des chemins de fer qui prônait ainsi une démocratie représentative, sans référendum..
    Le Parlement trouva un compromis en intégrant, dans l’article 89 de la Constitution fédérale, la formule restrictive «… les lois fédérales et les arrêtés fédéraux de portée générale qui n’ont pas un caractère d’urgence …». Cela ménageait une porte de sortie pour le Parlement qui pouvait ainsi décider, à la majorité simple, du caractère urgent de la loi et de son application immédiate, sans passer par le référendum. A cela s’ajoutait le fait que la notion d’urgence n’était nulle part définie concrètement. (Il ne faut pas confondre le droit d’urgence avec le droit de l’état d’urgence proprement dit, qui donne au Conseil fédéral, en tant qu’exécutif, et au Parlement, en tant que législatif, la possibilité de prendre immédiatement des mesures à caractère d’urgence.)

Une participation politique
immédiate et active

Les Suisses passèrent immédiatement à l’action. Entre 1875 et 1879, ils recoururent douze fois au référendum, récoltant au moins 30 000 signatures en 90 jours exigeant un vote populaire – une manifestation impressionnante de leur détermination à participer activement à la vie politique et d’assumer leurs responsabilités. Cela montre que la plupart d’entre eux étaient déjà familiarisés avec la démocratie directe dans les cantons.
    Grâce au vif intérêt suscité et aux expériences positives des premières années, le droit d’initiative populaire fut introduit quelques années plus tard, en 1891, en complément du référendum: à partir de 50 000 signatures (aujourd’hui 100 000), le peuple jouit du droit de demander le référendum sur une modification de la Constitution. Toutefois, en raison de leur importance fondamentale pour le fédéralisme, les modifications constitutionnelles nécessitent une double majorité: la majorité des votants et la majorité des cantons. L’interaction entre le référendum et l’initiative populaire allait marquer la politique des décennies suivantes.

La lutte pour la démocratie directe

Jusqu’à la Première Guerre mondiale, le Parlement s’était abstenu d’utiliser la «porte dérobée» (des arrêtés d’urgence) qui lui permettait d’éviter un référendum. La situation changea entre les deux guerres mondiales, en particulier pendant la grave crise économique des années 1930. Le Parlement classa alors 151 arrêtés fédéraux en tant qu’urgents, les soustrayant ainsi au référendum. Au début, la population fit preuve de compréhension et accepta ces mesures exceptionnelles prises en période de crise, car il s’agissait souvent d’aider les agriculteurs et les petits commerces, de lutter contre le chômage, de construire des routes à travers les cols alpins (afin de créer des emplois), de sauver la Banque populaire, de soutenir l’industrie horlogère ou textile, et bien d’autres choses encore.
    Le Parlement se retrouva devant le problème suivant: comment financer cette politique? Les syndicats lancèrent une initiative populaire réclamant une taxe de crise provisoire, similaire à l’impôt de guerre instauré pendant la Première Guerre mondiale. Leur objectif était d’empêcher le Conseil fédéral de réduire les salaires du personnel fédéral. Le Parlement ne croyait pas à cette initiative et instaura la taxe de crise par le biais d’une loi d’urgence qui entra immédiatement en vigueur, sans référendum. Les auteurs de l’initiative retirèrent leur initiative à contrecœur, ce qui n’améliora pas le climat social. Par la suite, des réductions salariales furent décidées dans l’administration fédérale, aux Postes (fédérales) et aux CFF. Le Conseil fédéral exigeait une réduction de 10 %. Le Parlement approuva 7 % de baisse salariale. Le référendum et une votation populaire devinrent alors inévitables. En l’espace de quatre mois, de larges pans de la population récoltèrent plus de 300 000 signatures, soit plus de dix fois le nombre requis. Avec un taux de participation supérieur à 80 %, 55 % des votants rejetèrent fermement les projets du gouvernement.

Manque de confiance
dans la régie du peuple

Cette situation a été d’autant plus mal perçue qu’elle s’est prolongée, entraînant une restriction trop sévère des libertés constitutionnelles. Le professeur Zaccaria Giacometti, alors enseignant en droit constitutionnel, le formula sans détours, parlant d’«absolutisme parlementaire», voire de «dictature parlementaire». Au cours des seules années de crise, de 1929 à 1933, 92 arrêtés fédéraux avaient ainsi été soustraits au vote populaire. La «porte dérobée» avait fait place à une «porte cochère». De toute évidence, les autorités ne voulaient pas soumettre les mesures économiques au «hasardeux verdict d’un référendum» comme l’écrit le constitutionnaliste Alfred Kölz (Kölz II 2004, p. 768).
    On entendait au sein de la population s’élever des voix critiques qui s’interrogeaient: pourquoi ne pouvons-nous pas voter? La quasi-totalité des lois sont-elles donc si urgentes, au point que le Parlement ne puisse les adopter autrement? Le Conseil fédéral et le Parlement préfèrent-ils gouverner sans le peuple? Nombreux étaient ceux qui partageaient ces avis, et ils se mirent à récolter des signatures pour une initiative populaire visant à limiter le droit d’urgence. Jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, cinq groupes politiques différents lancèrent des initiatives populaires visant toutes à démocratiser le droit d’urgence, dont les deux exemples suivants: en 1936, le Parti communiste recueillit des signatures pour l’initiative «Contre la clause d’urgence et pour la sauvegarde des droits démocratiques populaires». Cette initiative exigeait que les votations populaires ne puissent être suspendues que si cela était «dans l’intérêt du peuple travailleur» et si les Chambres fédérales en décidaient ainsi à la majorité des trois quarts des membres présents.
    Le peuple en exprima clairement son refus. D’autres soutiens d’initiative demandèrent, dans un autre registre, qu’une majorité qualifiée au Parlement soit requise pour bloquer la tenue d’un référendum. Certains professeurs de droit constitutionnel proposèrent, dans le cadre de leur initiative, la création d’une cour constitutionnelle chargée de statuer sur le caractère urgent ou non d’un projet. Le peuple vota clairement non, à 70 %. C’est au peuple, et non à un tribunal, qu’il appartenait d’avoir le dernier mot sur une question aussi importante. C’est seulement après la Seconde Guerre mondiale que l’on trouva une solution satisfaisante.
    Même pendant ces années difficiles, on pouvait constater une participation active à la vie politique, contrairement à d’autres pays européens qui s’engageaient sur la voie de la dictature, en recourant à des décrets d’urgence, des lois d’habilitation ou autres mesures similaires. Alors qu’en Allemagne, les troupes de la SA semaient la terreur dans les rues, en Suisse, on collectait des signatures, et ce bien plus souvent qu’aujourd’hui. Il convient de noter que la Suisse comptait alors deux fois moins d’habitants qu’aujourd’hui et qu’on n’avait pas encore instauré le droit de vote des femmes. En outre, la collecte de signatures n’est pas aussi facile qu’on pourrait le croire à première vue. Il faut du temps pour aborder et convaincre ses concitoyens. En outre, chaque signature doit être vérifiée et certifiée dans la commune de résidence correspondante. L’activité associative très intense de l’époque a certainement contribué à ce résultat.

Le droit d’urgence démocratisé

En 1949, le peuple approuva l’initiative populaire «Retour à la démocratie directe», à laquelle avait contribué Giacometti. Elle stipulait qu’il devait rester possible d’adopter des lois d’urgence et de les mettre en vigueur immédiatement. Le référendum restait toutefois possible a posteriori et le vote devait avoir lieu à court terme, c’est-à-dire dans un délai d’un an. Si la Constitution était concernée, un référendum était obligatoire dans ce même délai d’un an.
    En 1949, l’entourage de Zaccaria Giacometti n’aurait sans doute pu imaginer à quel point son initiative populaire contribuerait un jour à impliquer directement la population dans les décisions politiques, et ce même en période de crise. Ce principe est toujours en vigueur aujourd’hui et figure à l’article 162 de la Constitution fédérale. A l’époque, toutefois, il lui fallait encore passer un test décisif.

Une période faste sur le plan économique

Les années 1960 et, dans une certaine mesure, les années 1970 ont été marquées par une crise d’un tout autre ordre que celle des années 1930. Le pays connaissait une conjoncture favorable et un essor économique sans précédent. Les économistes parlaient même de surchauffe économique. En 1962, par exemple, on ne comptait plus que 62 chômeurs répertoriés dans tout le pays et le recours aux heures supplémentaires était poussé à l’extrême. Ceux qui perdaient leur emploi en retrouvaient un autre en quelques heures. Le personnel des entreprises travaillait à plein régime pour honorer toutes les commandes en temps voulu. Le «droit d’urgence», démocratisé en 1949, était fréquemment utilisé. Le Parlement adopta onze arrêtés fédéraux urgents et temporaires, qui tous entrèrent en vigueur immédiatement. Tous violaient les libertés constitutionnelles, en particulier la liberté du commerce et de l’industrie, et, conformément à la nouvelle règle de 1949, ils furent soumis à un vote obligatoire immédiat (cf. Rhinow 2011, p. 36-37).
    Ces arrêtés fédéraux urgents étaient toutefois d’une teneur très différente de ceux que le Parlement avait adoptés dans les années 1930, principalement pour lutter contre le chômage. Les autorités tentaient ainsi de «refroidir» une économie en pleine surchauffe. C’est ainsi qu’elles interdirent temporairement la construction de luxueuses villas individuelles (afin de dégager des capacités de construction pour les infrastructures et la construction de logements normaux).
    Elles interdirent également la création, pendant un an, de nouveaux emplois supplémentaires en plafonnant les effectifs au sein des entreprises, c’est-à-dire en fixant un nombre maximal d’employés par entreprise. Des centaines de milliers de travailleurs immigrèrent de l’étranger, principalement d’Italie, qui à l’époque souffrait encore de la guerre. Afin de rendre les nouveaux investissements plus difficiles, certains arrêtés fédéraux imposèrent aux banques de faire preuve de retenue dans l’octroi de crédits. Les problèmes sociaux se multipliaient: on manquait de logements, il fallait recourir à des hébergements d’urgence, les écoles étaient devenues trop petites, il fallait construire des autoroutes. La pollution de l’environnement s’aggravait, au point qu’il devint bientôt impossible de se baigner dans les lacs de Zurich et de Lugano, tant l’eau était polluée. Il fallait construire rapidement des usines d’incinération des déchets.
    L’inflation menaçait les revenus. Finalement, le système monétaire de Bretton Woods s’effondra et des flux de devises étrangères – principalement des dollars américains et des marks allemands – cherchèrent refuge en Suisse. Leurs détenteurs tentaient de les convertir en francs suisses, dont la valeur reposait sur l’étalon-or depuis un référendum populaire organisé en 1951. Les taux de change s’effondrèrent. La Banque nationale introduisit le contrôle des mouvements de capitaux et appliqua des taux d’intérêt négatifs dépassant parfois 10 %. A cela s’ajoutèrent d’autres décisions urgentes visant à protéger la monnaie et à lutter contre l’inflation. «Monsieur Prix» se mit à suivre l’évolution des prix. L’or atteignit des sommets inégalés, comme c’est à nouveau le cas aujourd’hui. Le peuple approuva clairement les onze votations, accordant sa confiance aux autorités et leur apportant son soutien.
    Ce point s’avérait crucial, car en période de bouleversements (qui exigeaient une action rapide), il n’est pas facile pour les autorités de prendre des décisions à la fois justes et proportionnées, c’est-à-dire qui ne restreignent pas outre mesure les libertés individuelles et la démocratie. Les taux d’approbation étaient généralement élevés. La démocratie directe avait passé avec succès le test pratique avec les nouvelles règles de l’initiative populaire de 1949. Elle devait également prouver son efficacité à une époque plus récente.

La démocratie directe – une voie réaliste, même en période de crise

En 2019, le coronavirus fit son apparition et les autorités du monde entier prirent des mesures drastiques telles que la vaccination obligatoire, la fermeture des écoles, le couvre-feu, le confinement, etc., qui restreignaient parfois considérablement les libertés individuelles. Cette politique fut cependant plus ou moins controversée. La Suède, par exemple, choisit d’emprunter une autre voie.
    Le 29 avril 2020, le Conseil fédéral annonça dans un communiqué de presse qu’il allait convertir les premières dispositions d’urgence (qu’il avait édictées en vertu de la loi sur les épidémies) en une loi fédérale urgente. Cela signifiait que chaque fois que le Parlement modifierait la loi afin de prendre des mesures de protection encore plus drastiques, celles-ci entreraient immédiatement en vigueur. Conformément aux règles de 1949, les «Amis de la Constitution» lancèrent divers référendums qui furent rapidement soumis au vote – le 13 juin 2021, le 28 novembre 2021 et le 18 juin 2023. A chaque fois, environ 60 % des votants se prononcèrent en faveur de la politique du Conseil fédéral.
    Ces trois référendums, uniques au monde, ont toutefois permis de rassurer les autorités en les soutenant dans une situation difficile, de désamorcer les tensions et de contribuer à la paix sociale. Cependant, la proportion constante de votes négatifs indiquait que cette politique restait controversée. A ce jour, aucun travail sur le plan juridique et historique n’a été effectué à ce sujet.

La démocratie directe,
synonyme de réussite

L’histoire récente de la Suisse est vraiment passionnante. Dans les quelques exemples exposés ci-dessus, le peuple, en collaboration avec les autorités politiques, a considérablement influencé le cours de l’histoire et dynamisé la politique. La démocratie directe ralentit certes la politique, sans que cela soit pour autant préjudiciable. Elle renforce au contraire le sentiment d’appartenance et maintient la cohésion d’une Suisse très hétérogène, composée de trois régions et de quatre zones linguistiques. Même dans les moments de crise, elle renforce le sentiment de responsabilité collective et évite le recours à la violence.
    Ne l’oublions pas: les structures fédérales de taille réduite, venues d’en bas, qui caractérisent aujourd’hui la Confédération n’auraient pas pu voir le jour si l’idée coopérative n’avait pas déjà été implantée et cultivée dans l’ancienne Confédération, comme en témoigne clairement le Pacte fédéral de 1291 (Roca 2012).
    En d’autres termes, chaque votation renforce le sentiment d’appartenance à une communauté qui transcende les barrières linguistiques et sociales, même si les Suisses alémaniques privilègent parfois des opinions divergentes de celles de leurs voisins francophones ou italophones. Même ceux qui s’absentissent sont sensibilisés au sujet, en discutent avec leurs voisins et s’y intéressent inévitablement.
    Même dans les périodes troublées, lorsque les tensions étaient vives et les opinions politiques souvent très divergentes, les votations ont créé un sentiment d’appartenance et stabilisé le pays.
    Comme le démontre régulièrement l’histoire récente de la Suisse, la recherche et les efforts pour trouver une solution optimale font partie intégrante de la démocratie directe dans ce pays – en collaboration avec les autorités.

Conclusion

La Suisse a atteint un niveau maximal en matière de participation et de coresponsabilité politiques. Cela suppose un haut degré d’indépendance politique, qui trouve sa plus belle expression dans la tradition de neutralité. L’indépendance, la neutralité, les structures fédérales formées par la base et la démocratie directe à tous les niveaux politiques ont façonné le visage politique de la Suisse et font partie intégrante de son identité. Elles ont jeté les bases de la Suisse moderne et de la prospérité dont nous jouissons aujourd’hui. Il n’y a jamais eu de «fracture interrégionale», tout au plus un «Röstigraben» (différences culturelles) occasionnel entre la Suisse alémanique et la Suisse romande.
    Donnons le feu vert pour les 700 prochains scrutins, surtout à l’heure actuelle, alors que les démocraties sont mises à rude épreuve et confrontées à des bouleversements dans de nombreux pays. Les politiciens réfléchissent souvent à des moyens de mieux impliquer les citoyens. Pour les Suisses, il s’agit plutôt de prendre conscience de ce que nous devons à la démocratie directe, avant de nous intégrer institutionnellement dans l’UE, qui fonctionne très différemment, voire dans l’OTAN. Nous avons toutes les raisons de préserver et d’entretenir ce trésor national à tous les niveaux politiques!

Il est étrange que les référendums aient si peu de poids dans notre monde ravagé par la guerre, alors que leur effet conciliateur est prouvé depuis longtemps. Le 8 mars 2026, six nouveaux référendums se sont ajoutés aux 700 déjà organisés au niveau fédéral en Suisse. Il s’agissait des référendums suivants:

1. Loi sur l’imposition individuelle (référendum facultatif)
2. Initiative sur le fonds pour le climat (initiative populaire)
3. a) l’initiative populaire «Oui à une monnaie suisse libre et indépendante sous forme de pièces ou de billets (l’argent liquide, c’est la liberté)»
   b) Arrêté fédéral sur les monnaies et l’approvisionnement en numéraires (billets et espèces), contre-projet direct du Parlement.
   c) Question subsidiaire: que se passera-t-il si les deux projets sont acceptés?
4. Initiative SSR (initiative populaire) sur la taxe annuel pour radio et télévision «200 francs, c’est assez»

Les questions posées étaient complexes. (Pour plus de détails, voir: admin.ch – brochure explicative; swissvotes.ch – votations.) Un large débat national a été en cours depuis plusieurs semaines déjà. D’autres questions seront ajoutées lors des votations cantonales du 8 mars.    •

Pour approfondir :

Wüthrich, Werner. Wirtschaft und direkte Demokratie in der Schweiz – Geschichte der freiheitlich-demokratischen Wirtschaftsverfassung der Schweiz. Verlag Zeit-Fragen, Zurich 2020; ISBN 978-3-909234-24-0

Kölz, Alfred. Neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte II (Histoire constitutionnelle suisse récente II), Berne 2004

Linder, Wolf; Bolliger, Christian; Rielle, Christian. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007 (Manuel des votations populaires fédérales 1848-2007), Berne 2010

Rhinow, René et al. Öffentliches Wirtschaftsrecht (Droit public économique), Bâle 2011

Roca, René; Wenn die Volkssouveränität wirklich eine Wahrheit werden soll … ; Die schweizerische direkte Demokratie in Theorie und Praxis – Das Beispiel des Kantons Luzern, Zurich 2012

admin.ch (brochure explicative); swissvotes.ch