Le droit du peuple de participer au débat a des effets positifs sur les questions centrales du système monétaire

Quelques faits peu connus sur l’histoire du système monétaire suisse

 

par Werner Wüthrich, docteur ès sciences politiques

Ces dernières années, la Banque nationale suisse (BNS) a lié le franc suisse à l’euro, en rachetant d’énormes quantités de devises – notamment des euros et des dollars – qu’elle a financées avec environ un demi billion de francs suisses fraichement créés. Récemment, la Banque centrale européenne (BCE) a décidé d’acheter pour plus d’un billion d’euros notamment des obligations d’Etat qu’elle veut financer en recourant à la planche à billets. Ces presses à billets ou plutôt leurs équivalents électroniques tournent à plein régime – et cela également dans d’autres pays, tandis que les banques centrales sont de plus en plus au centre de l’intérêt public et de la critique. Actuellement, on a l’impression qu’une véritable guerre monétaire est en cours. De nombreux citoyens sont très préoccupés par la situation et se demandent quelles sont en réalité les tâches d’une banque centrale et quelles seront pour la population les conséquences de la politique actuelle. Le 15 janvier, date à laquelle la BNS a, pour des raisons compréhensibles, abandonné son soutien au cours minimal, le cours de l’euro face au franc suisse a immédiatement chuté d’environ 15%, causant de lourdes pertes pour la BNS. Des hedge fonds et d’autres spéculateurs qui avaient parié contre le cours minimal ont cependant réalisé des gains allant dans les milliards. – «Qu’en est-il de notre système monétaire?», voilà la question que nous nous posons. Le système bancaire est soigneusement surveillé par les autorités au frais du contribuable – mieux qu’il y a encore quelques années. Mais est-il devenu plus stable?
Pour pouvoir répondre à de telles questions fondamentales et pour comprendre le rôle du franc suisse dans le système monétaire mondial, il vaut la peine de retourner aux origines.

Quand la pièce d’argent était encore en argent …

Lors de la fondation de la Confédération suisse en 1848, une des premières tâches du nouveau Parlement était de créer le franc suisse. Cela s’est produit de manière assez simple. Le franc fut défini comme étant une pièce de monnaie contenant 4,5 grammes d’argent. La Confédération obtint le monopole de frapper de la monnaie et fonda la «Monnaie fédérale». Peu d’années plus tard, en 1863, la Suisse adhéra à l’Union monétaire européenne qui venait d’être fondée, l’Union monétaire latine. Y participaient avant tout des pays ayant aujourd’hui des problèmes d’endettement au sein du système de l’euro. Ce sont des pays tels la France, l’Italie, la Belgique et la Grèce. L’union fonctionnait de manière très simple. Chaque pays gardait – à la différence du système actuel – son entière souveraineté monétaire et sa pleine responsabilité pour son budget d’Etat et ses dettes. Les divers pays harmonisèrent la teneur en argent, et plus tard en or, de leurs pièces d’argent pour qu’on puisse facilement utiliser les francs suisses, à Paris, Bruxelles, Rome ou Athènes puisqu’ils contenaient la même quantité d’argent que les monnaies locales. Les pièces, tout en gardant leurs frappes particulières, avaient donc la même teneur en argent ou en or. En Suisse on acceptait tout autant la lire italienne que le franc français ou belge comme moyens de paiement. Ce système se réjouissait de la confiance des populations et fonctionna pendant plusieurs décennies. Il fut dissout en 1926. Il représentait le cadre monétaire pour une époque d’essor économique marquée par l’initiative privée et l’esprit d’entreprise, appelée aujourd’hui Révolution industrielle. C’était une époque où l’on créa les bases pour le «miracle économique» de la Suisse et d’autres pays. A la différence d’aujourd’hui, la Confédération et les cantons n’étaient pas endettés au début du XXe siècle.

Le système monétaire suisse du XIXe siècle

Aujourd’hui, il y a de considérables différences entre les banques centrales des divers pays. Au XIXe siècle, divers pays disposaient déjà de banques d’Etat, étant responsables du système monétaire dans son entier. La Suisse fédéraliste et organisée en petits espaces, cependant, n’avait pas encore de banque centrale responsable de l’émission des billets de banque. En réalité, il y avait un grand nombre de banques qui émettaient toutes leurs propres billets de banque, car l’émission des billets incombait aux cantons et aux banques d’affaires. Au cours des décennies, 51 banques d’affaires émirent leurs propres billets de banque, tous divergeant l’un de l’autre mais harmonisés grâce à un concordat (cf. Baltensberger, Ernst: Der Schweizer Franken, p. 90). Les billets de banque servaient alors de succédané et complément des pièces de monnaie en argent ou en or et il pouvaient être échangés à tout moment en pièces d’or. La «Goldvreneli» suisse devint presqu’un objet de culte, dont on frappait, jusqu’en 1936, quand le franc suisse perdit 30% de sa valeur lors de la crise économique, 56 millions d’exemplaires. Aujourd’hui encore, la «Goldvreneli» est très appréciée.
Comment le système financier était-il surveillé en Suisse pour éviter les faillites bancaires et les crises? Contrairement à aujourd’hui, le système était tout simple – sans recours à une bureaucratie complexe – et très efficace: les citoyens exerçaient eux-mêmes le contrôle. Contrairement aux pièces de monnaie en argent ou en or, les billets de banque n’étaient pas un moyen de paiement officiel. Il appartenait aux banques d’affaires et aux banques cantonales privées (émettant des billets de banque) de s’efforcer à gagner la confiance de leurs concitoyens par une politique commerciale sérieuse. Si une banque est jugée négativement, suite à un comportement douteux ou spéculatif, les citoyens avaient le droit de refuser ses billets comme moyen de paiement. Un tel refus aurait signifié la fin de toute banque. Ce règlement fonctionna si bien qu’aucun cas ne se produisit en Suisse jusqu’à la création de la Banque nationale suisse en 1907. Les banques étaient toujours conscientes de ce danger et elles y adaptèrent leur stratégie commerciale. Ce système était d’une stabilité extraordinaire. Ce contrôle proche des citoyens, lié étroitement au principe de la démocratie directe, fonctionnait mieux que toute surveillance par les autorités, et elle maintint la stabilité de la valeur du franc. A l’étranger cependant, il était assez fréquent qu’un Etat ou un gouvernement déclare les billets de banque être un moyen de paiement officiel (que les citoyens devaient accepter) pour ensuite abuser de la planche à billets pour mener des guerres ou pour divers buts politiques. Au cours du XXe siècle, cette méthode pour le financement des guerres est devenu monnaie courante.

Démocratie directe dans le système monétaire suisse

Le contrôle direct du système monétaire par les citoyens était largement approuvé au XIXe siècle. En 1874, on formula l’article 39 de la Constitution fédéral de la manière suivante: «La Confédération a le droit de décréter par voie législative des prescriptions générales sur l’émission et le remboursement des billets de banque. Elle ne peut cependant créer aucun monopole pour l’émission des billets de banque, ni décréter l’acceptation obligatoire de ces billets.» C’est-à-dire que la Confédération avait le droit d’établir des prescriptions sur l’émission de billets de banque tandis que les banques d’affaires pouvaient continuer d’émettre leurs billets à eux qui restaient à tout temps échangeables en pièces d’or.
Les citoyens suisses exercèrent leur droit de contrôle du système monétaire lors de diverses votations populaires. Après que le peuple suisse ait accepté en votation la Constitution fédérale de 1874 avec l’article mentionné ci-dessus, le Conseil fédéral et le Parlement préparèrent une loi d’exécution. Celle-ci fixa les conditions (par exemple le capital minimum) que les banques émettant des billets étaient sensées respecter et elle prévoyait une surveillance fédérale pour les banques. Des citoyens lancèrent un référendum populaire et en 1876 62% des votants s’opposèrent à la nouvelle loi. Ils ne voulaient pas de surveillance fédérale, ils préféraient garder eux-mêmes le contrôle du système monétaire en mains. Quelques années plus tard, on lança une initiative parlementaire pour remettre à la Confédération le monopole de l’émission des billets de banques; cette initiative échoua. Les promoteurs ne résignèrent pas et lancèrent une initiative populaire dans le même but. En 1880, elle fut rejetée massivement par 68% des voix.
En 1881, le Parlement avalisa la loi sur les billets de banque allant beaucoup moins loin et se bornant à unifier l’émission des billets des nombreuses banques d’affaires. Cependant, le débat au sein de la population et en politique sur le système monétaire ne tarit pas. L’économie était en plein essor, pas seulement en Suisse. La révolution industrielle accompagnée de ses nombreuses créations d’entreprises et d’une forte croissance allait bon train.

Le peuple suisse montre la voie: non à une banque centrale d’Etat

Puis, tout changea. Cela avait affaire à d’autres domaines économiques. Dans les années 80 du XIXe siècle, le développement industriel et économique avait déjà fortement progressé dans de nombreux Etats européens et était marqué par un fort esprit d’entreprise. A cette époque, on créa de nombreuses entreprises en Suisse, telles Nestlé et Hofmann-La Roche, qui devinrent, au cours des décennies, des entreprises mondiales. De nombreuses entreprises ferroviaires privées – organisées en sociétés anonymes – construisirent avec beaucoup d’élan, en collaboration avec les cantons, le réseau ferroviaire actuel. Le besoin de davantage de coordination et contrôle étatique parmi les citoyens augmenta. En 1891, le peuple s’opposa encore avec 63% des voix à l’achat du «chemin de fer Central suisse» privé, menant au Gothard, par la Confédération. En 1896 et 1898 deux autres votations suivirent. Lors de ces deux votations le peuple suisse accepta l’étatisation des sociétés ferroviaires les plus importantes. Ce fut la naissance des Chemins de fers fédéraux CFF. Outre les CFF, il y a aujourd’hui encore en Suisse de nombreux chemins de fer en possession de sociétés anonymes, auxquelles les citoyens participent directement, contrôlées aujourd’hui par les cantons et les communes.
Le système monétaire se développa de manière similaire. En 1891, le Conseil fédéral et le Parlement créèrent, parallèlement aux débats concernant l’étatisation des chemins de fer, un nouvel article constitutionnel prévoyant de donner à la Confédération le droit exclusif d’émettre des billets de banque. La question de savoir quelle institution remplirait cette tâche resta cependant ouverte. Le projet disait qu’on pourrait la transférer à une banque centrale d’Etat ou une banque centrale par actions sous surveillance fédérale. Cette fois, 59% des votants acceptèrent l’émission et le contrôle des billets de banque par la Confédération. Cela ne suffit cependant pas pour la création de la Banque nationale suisse. Les débats continuèrent.
En 1897, le Conseil fédéral et le Parlement élaborèrent la loi d’exécution pour le nouvel article constitutionnel. Une majorité des parlementaires se prononça en faveur d’une banque centrale étatique, une banque nationale suisse. Les adversaires lancèrent le référendum. L’intérêt de la population pour ce projet législatif fut extrêmement grand. Les historiens comptèrent 150 grandes assemblées populaires, où l’on discuta vivement de l’avenir de l’argent. Les deux parties étaient convaincues que la votation sur la banque nationale était vitale pour la Suisse. Avec 65%, la participation au vote était spécialement haute. Au grand regret des politiciens, 57% des votants s’opposèrent à la création d’une Banque nationale suisse sous forme d’une banque centrale étatique.
La situation initiale pour ce qui allait se passer à l’avenir était la suivante: à deux reprises, les citoyens suisses avaient accepté en votation que la Confédération obtienne la responsabilité sur le système monétaire tout en s’opposant à une banque centrale étatique. Cela ouvrit la voie pour la création de la Banque nationale suisse sous forme de société anonyme contrôlée par l’Etat. Cette idée reçut un appui général. Le 16 janvier 1906, la Loi fédérale sur la Banque nationale suisse entra en vigueur de sorte que le 20 juin 1907 la Banque nationale suisse (BNS) put se mettre au travail. Les 51 banques d’affaires privées arrêtèrent d’émettre leurs propres billets de banque, tâche qui incombait dorénavant à la BNS.
Grâce à la démocratie directe dans les communes et les cantons, la population suisse avait déjà en ce temps-là développé un haut niveau de formation politique de l’opinion, faisant ainsi preuve de la faculté de toutes les couches sociales à s’exprimer en connaissance de cause sur des questions extrêmement exigeantes et complexes.

La banque nationale suisse BNS

Comment la Banque nationale suisse a-t-elle été instaurée après ces nombreuses votations populaires? Sa base constitutionnelle est aujourd’hui ancrée dans l’article 99 de la Constitution fédérale:

Art. 99 Politique monétaire
1 La monnaie relève de la compétence de la Confédération; le droit de battre monnaie et celui d’émettre des billets de banque appartiennent exclusivement à la Confédération.
2 En sa qualité de banque centrale indépendante, la Banque nationale suisse mène une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays; elle est administrée avec le concours et sous la surveillance de la Confédération.
3 La Banque nationale constitue, à partir de ses revenus, des réserves monétaires suffisantes, dont une part doit consister en or.
4 Elle verse au moins deux tiers de son bénéfice net aux cantons.

  • Indépendance: Le principe de l’indépendance de la Banque nationale suisse est ainsi ancré au niveau constitutionnel: La BNS n’est pas soumise à des instructions du Conseil fédéral ou du Parlement, se trouve cependant sous la surveillance de la Confédération. Naturellement, la BNS doit aussi faire face aux influences économiques et politiques et aux tentatives de pression de l’intérieur du pays et de l’étranger. Nous ne pouvons cependant pas faire d’amalgame avec des constructions telles la FED ou la BCE.
  • Tâches: Son activité se déroule dans le cadre de la Constitution fédérale et de la Loi sur la Banque nationale: elle a la tâche de pourvoir le pays en argent et de garantir la stabilité des prix. Cela implique qu’elle est la seule institution produisant des billets de banque et des pièces de monnaie qu’elle met à disposition des banques. Selon la situation économique, la BNS veille, en temps de récession, à ce qu’il y ait assez de francs à disposition pour les investissements; durant une période de haute conjoncture, elle est plutôt prudente. En outre, elle peut influencer le cours du change en achetant ou vendant des devises.
  • Les cantons et les citoyens en tant qu’actionnaires: selon la Loi sur la Banque nationale, la BNS est une société par actions de droit spécial, à laquelle la Confédération n’est pas associée. Cela doit tenir au fait que le projet d’une Banque fédérale suisse avait échoué en votation populaire. Une grande majorité des 100?000 actions nominatives est en mains des cantons. Les actions restantes sont en mains de la population. Tout citoyen peut devenir actionnaire de la Banque nationale suisse pour peu d’argent. Il peut observer son travail, obtient ses informations et peut participer en tant que copropriétaire à l’assemblée générale, il peut déposer des motions et participer aux décisions. Le nombre d’actions par citoyens est limité à 100 et n’a donc pas de réel pouvoir. La loi stipule que la part de bénéfice de l’actionnaire privé ne peut dépasser 6% de la valeur nominale de son action de 250 francs. Les cantons obtiennent 2/3 et la Confédération 1/3 du montant dépassant ce dividende. (Constitution fédérale art. 99 al. 4; Loi sur la Banque nationale art. 31).
  • Organisation: la Banque nationale est dirigée par le directoire et le Conseil de banque. Celui-ci se compose de 11 membres – des personnalités de nationalité suisse. 5 conseillers de banque sont élus par les actionnaires lors de l’assemblée générale et 6 sont nommés par le Conseil fédéral. Ce dernier nomme également – sur proposition du Conseil de banque – trois directeurs. Actuellement, Thomas Jordan est président du directoire. En tant que société anonyme, la BNS doit respecter les dispositions du droit des sociétés anonymes et les principes comptables du droit des obligations. Elle respecte également les dispositions de la bourse puisque ses actions y sont négociées.

Situation actuelle

La Suisse est impliquée dans l’économie mondiale ce qui exige de la BNS qu’elle accorde ses activités avec l’étranger. En septembre 2011, elle a introduit un cours plancher de 1,20 francs entre le franc et l’euro pour soutenir l’économie d’exportation suisse et satisfaire les exigences de la BCE. Elle a donc «imprimé» environ un demi billion de francs suisses supplémentaires et a ainsi pris beaucoup de risques. D’immenses quantités de devises se retrouvent dans son bilan, avant tout des euros et des dollars. Tout le monde savait qu’un jour la BNS devait y remédier.
Le 15 janvier, elle a abandonné ce rattachement du franc à l’euro.
La chute du cours de l’euro et du dollar qui s’en est suivi a entraîné des pertes importantes qui soulèvent des questions inévitables.

La banque nationale peut-elle faire faillite?

On entend et lit très souvent que la Banque nationale ne peut pas faire faillite, puisqu’elle est libre de créer de l’argent à volonté. Cela n’est pourtant pas tout à fait correct. D’autres banques centrales sont des banques d’Etat, c’est-à-dire que l’Etat est responsable et que la banque ne peut donc pas faire faillite. La BNS cependant est une société anonyme. Pour cette raison, une faillite est théoriquement possible.
Il y a 6 ans, l’UBS en tant que société anonyme a, par exemple, presque fait faillite – non pas parce que l’argent lui manquait pour payer ses factures ou les salaires, mais parce que les pertes d’évaluation sur ses titres spéculatifs étaient si importantes qu’elles risquaient de dépasser ses capitaux propres. Les capitaux propres avec les réserves donnent non seulement aux actionnaires un droit à une part du bénéfice, mais ils sont également tenus responsables des pertes et doivent les compenser. Si les pertes sont plus élevées que les capitaux propres, ceux-ci ne peuvent plus être entièrement couverts et la société doit déclarer faillite. C’est une base fondamentale de la société anonyme, et c’est réglé ainsi dans le Code des obligations.
Ce principe est également valable pour la Banque nationale suisse – seulement que pour elle, la disposition spéciale dans la Loi sur la Banque nationale est déterminante, à savoir que – pour des raisons évidentes – elle ne peut être dissoute que suite à une décision politique (suite à une loi adoptée par le Parlement). Pour cette raison, elle peut – théoriquement – continuer ses activités, même si ses réserves sont épuisées et ses pertes dépassent ses capitaux propres. Mais là se poserait un problème de crédibilité. Comment la BNS pourrait-elle exiger de nos grandes banques de tenir davantage de capitaux propres ou de réserves, si ses propres réserves qui ne sont pas très élevées sont épuisées et si elle se trouve sans capitaux propres?
Comment la BNS peut-elle recouvrer de nouvelles réserves? La BNS ne peut pas créer ses propres réserves comme elle crée l’argent qu’elle met à la disposition des banques d’affaires.
Dans une société anonyme, les capitaux propres et les réserves ne peuvent être formés à neuf que de deux manières: la BNS peut retenir ses bénéfices réalisés et les garder en réserve. Mais cela ne se fait d’un jour à l’autre. Ou les capitaux propres ou les réserves viennent de l’extérieur, donc de la politique ou des contribuables. Elle doit être «recapitalisée», selon le terme spécialisé, ce qui peut être très couteux.

Conséquences d’un renoncement à une politique monétaire prévoyante et économe

Comme déjà mentionné plus haut, les réserves de la BNS ne sont pas très élevées. Elle doit en assumer une partie de la responsabilité, car elle a elle-même affaibli sa base de réserves au cours des dernières années. Les ventes d’or, dont on a abondamment parlé dans les colonnes de ce journal, ne sont pas la seule raison. Au cours des décennies de l’après-guerre, la direction de l’époque avait formé d’importantes réserves latentes en comptabilisant les réserves d’or durablement à hauteur de 4500 francs par kilogramme. Lorsque le prix de l’or grimpa au cours des années, des réserves latentes (gains d’évaluation) de plusieurs douzaines de milliards se formèrent. Ces réserves latentes ont toutes été dissoutes. Puis la Banque nationale a commencé à distribuer régulièrement à la Confédération et aux cantons les bénéfices résultants de la montée du prix de l’or (gains d’évaluation à hauteur de plusieurs milliards). Si ces réserves existaient encore, elles pourraient servir à couvrir une partie des actuelles pertes élevées sur les devises. Cela serait possible sans vendre un seul gramme d’or. La réduction des réserves latentes – qui ont en Suisse une longue tradition bénéfique dans la prévention des crises au sein de nombreuses entreprises – était et est toujours une grosse erreur.

Il est urgent d’abandonner le recours à la planche à billets et à l’endettement

Actuellement, il est évident que le comportement récent de la BNS est en contradiction avec la philosophie de vie des générations ayant contribué à la constitution de patrimoine de la BNS par leur application et leur gestion budgétaire prudente. La création de l’argent, comme cela est répandu de nos jours, ne convient pas aux principes d’une gestion budgétaire saine – pas seulement en Suisse. Depuis le 15 janvier, la BNS est à nouveau bien ancrée au sein de la population, parce qu’elle a regagné la souveraineté monétaire de la Suisse et est à nouveau opérationnelle. Il existe des instruments pour repousser les fonds de spéculation étrangers – par exemple avec une taxe sur la spéculation qu’elle exigerait des fonds à hauteur de milliards entrant dans le pays.
Au cours du XXe siècle, la politique garantissant la préservation de la valeur et la stabilité souhaitée par la population s’est clairement exprimée dans la fluctuation des cours du change. Lors de la création de la BNS, la livre anglaise valait 25 francs suisses (aujourd’hui autour de 1,50), le dollar américain 5,18 francs (aujourd’hui environ 90 centimes), l’euro valait il y a 15 ans plus de 1,60 francs (aujourd’hui 1 franc) etc. La valeur de la lire italienne et des drachmes (qui étaient dans l’Union monétaire latine du XIXe siècle paritaire au franc suisse) a été pulvérisée au cours des décennies.
Aujourd’hui, nous nous trouvons face à une guerre monétaire. Les grands pays, tels les Etats-Unis, le Japon et maintenant également l’UE, tentent de dévaluer leur monnaie par la création presque illimitée d’argent, pour pouvoir continuer leur incroyable politique d’endettement afin de se procurer quelques petits avantages concurrentiels dans le monde.
Depuis sa création, la BNS poursuit une autre tradition. L’histoire lui a donné raison. Depuis 1907, l’année de la création de la BNS, l’économie n’a pas périclité suite au franc fort. Tout au contraire. On peut donc en déduire que la surabondance monétaire, actuellement très à la mode et propagée par certains économistes et médias, n’est pas la bonne thérapie pour contrecarrer les abus de toutes sortes. Ce sont des signes de l’impuissance et du refus de la politique de poser leurs activités sur des bases financières saines. La participation directe du peuple au niveau de la Confédération et des cantons y a sans aucun doute aidé.
On peut en déduire que la participation directe du peuple aux questions financières et économiques centrales a des effets positifs. La genèse de la Banque nationale suisse au XIXe siècle n’en est qu’un exemple. De nombreuses autres votations populaires concernant la politique monétaire et les réserves d’or ont suivi au XXe et au XXIe siècle. Au total, plus de 100 des 600 votations populaires fédérales depuis 1848 concernaient des questions centrales touchant à la politique monétaire, aux finances, aux impôts ou à l’économie.    •