L’agriculture et la démocratie directe (partie 2)

Mauvaise surprise lors de la Première Guerre mondiale

par Werner Wüthrich, docteur ès sciences politiques

La première partie de cet article intitulée «Des débuts jusqu’à la Première Guerre mondiale» est parue dans «Horizons et débats» no 13 du 14 juin 2016. Un bref résumé en guise de préambule: avant la Première Guerre mondiale, il n’y avait pas encore de véritable politique agricole. Il n’y eut que des votations sur le régime douanier, englobant aussi les marchandises agricoles, pour renforcer la protection aux frontières. La Suisse était très engagée dans le commerce mondial. On exportait et importait de grandes quantités de marchandises. Notamment les céréales étaient majoritairement importées, sans que cela soit sérieusement remis en question.

Nombreux étaient ceux qui s’attendaient à ce que la Première Guerre mondiale, déclenchée pour de fausses raisons, soit terminée après quelques mois. Cela ne fut pas le cas. La guerre traîna en longueur et la situation alimentaire s’aggrava. Il fût de plus en plus difficile d’importer les produits alimentaires les plus urgents, notamment les céréales. A l’intérieur du pays, la situation n’était pas facile à redresser étant donnée le manque d’outils agricoles et le fait que beaucoup de paysans n’était plus familiers avec la culture des céréales. En outre, la vie à la ferme était devenue difficile, car les pères et les fils étaient enrôlés comme soldats de milice (avec leurs chevaux), pour de longues périodes à la frontière et les allocations pour perte de gain n’étaient pas encore réglées.
En 1917, la situation s’aggrava encore. La situation alimentaire devint critique, et il y a eu des situations de famine. C’est seulement alors que la Confédération introduisit le rationnement alimentaire et établit un monopole d’Etat d’importation de céréales. Elle organisa l’importation et la distribution du peu de céréales qu’elle put encore se procurer à l’étranger – aussi pour empêcher que des «profiteurs de guerre» tirent avantage de la situation critique et fassent de bonnes affaires avec les produits alimentaires devenus rares. Seule la culture de la pomme de terre était suffisante. Le prix de certaines denrées alimentaires doubla, ce qui toucha sérieusement avant tout les ouvriers. Le prix du lait, par exemple, augmenta de 21 à 38 centimes. – Tout ceci constitua l’ensemble des raisons menant à la grève générale de 1918, la plus grande crise étatique de l’histoire de l’Etat fédéral.

L’initiative populaire «des douanes» de 1923

Après la guerre la situation ne s’améliora que lentement. Pratiquement tous les pays continuèrent leur politique protectionniste d’avant-guerre. Même la Suisse, qui pratiqua durant le XIXe siècle une politique clairement «libre-échangiste», n’avait pas d’autre choix. Le Conseil fédéral décréta un nouveau tarif douanier renforcé par procédure d’urgence, c’est-à-dire sans participation du Parlement et sans droit au référendum, en justifiant cela par la situation alimentaire précaire. La population, cependant, n’accepta pas ce procédé. Puisque le référendum n’était pas possible contre des arrêts de droit d’urgence, une large coalition de démocrates sociaux, de syndicalistes (émanant majoritairement de l’industrie d’exportation d’orientation libre-échangiste) et de membres des coopératives de consommation lancèrent l’initiative populaire «des douanes» dans le but de supprimer à nouveau les tarifs douaniers. L’Union suisse des paysans et les cercles artisanaux se mobilisèrent également pour défendre les nouveaux tarifs douaniers du Parlement. La votation eut lieu le 15 avril 1923. Le peuple et presque tous les cantons rejetèrent cette initiative populaire et s’exprimèrent avec plus de 70% des voix en faveur du maintien des mesures de sauvegarde.

Comment continuer l’approvisionnement en céréales?

Alors qu’après la Première Guerre mondiale l’économie et la plupart des secteurs agricoles retournèrent progressivement à l’économie de marché, tel ne fut pas le cas pour la culture des céréales. La population avait compris l’importance de la sécurité alimentaire. A la fin de la guerre, la Confédération tint à garder le monopole d’importation pour les céréales et l’approvisionnement en farine panifiable resta du ressort de la Confédération. Dans les fermes cela se passait de la manière suivante: les gerbes de blés récoltées furent la plupart du temps battues en hiver dans les aires de battage. Les grains de blé étaient mis dans des sacs de l’Administration fédérale des blés avant d’être transportés dans les gares. Puis, des fonctionnaires de l’Administration fédérale des blés venaient payer l’argent du blé, le plus souvent dans le restaurant du village. Cette politique fut rapidement couronnée de succès. Le taux d’autosuffisance en céréales augmenta de 16 à 30%, ce qui était toutefois encore trop bas. Cela fut le début d’une politique agricole active et planificatrice de la Confédération, comme nous la connaissons en partie encore aujourd’hui. Et ce fut également le début d’une politique agricole que le peuple souverain, suite à de nombreuses votations populaires, put directement influencer – jusqu’à nos jours.
Entre 1926 et 1929, il y eut trois votations populaires décisives, suite auxquelles le cadre et les points centraux de la politique agricole future étaient déjà perceptibles: pour assurer l’alimentation du peuple, le Conseil fédéral, le Parlement et l’Union suisse des paysans voulurent transposer le monopole de blés du temps de guerre en temps normal. Ils élaborèrent donc un projet constitutionnel dont voici le texte:

«1    La Confédération prend des mesures pour approvisionner le pays en blé et encourager la culture des céréales.
2    La loi peut attribuer à la Confédération le droit exclusif d’importer du blé et des produits de la mouture de blé, sauf à observer les principes énoncés ci-après:
a.    L’exécution de cette tâche sera confiée à une coopérative d’utilité publique soumise au contrôle de la Confédération. En feront partie la Confédération ainsi que des groupements économiques privés. Les cantons pourront y participer.
b.    Le prix d’achat du blé indigène sera fixé de façon à en permettre la culture.
c.    Les prix de ventes seront fixés aussi bas que possible, mais de façon à couvrir le prix d’achat du blé étranger et du blé du pays, les intérêts des capitaux engagés et les frais. Aucun bénéfice ne sera réalisé, si ce n’est pour constituer des réserves destinées à stabiliser les prix. Des mesures tendant à égaliser les prix de la farine seront prises en faveur des contrées de montagne.
3    La loi règlera l’application de ces principes.»

Le 5 décembre 1926 eut lieu le refus du peuple le plus serré de l’histoire de l’Etat fédéral: 366 507 oui contre 372 049 non. 14 cantons confirmèrent cette opposition au texte proposé. Le taux de participation était de 72,7%, ce qui est un score très élevé pour la Suisse.

Le «pain quotidien», sujet d’une initiative populaire et d’un contre-projet

Tout le monde était d’accord que l’Etat devait prendre en main la gestion de l’approvisionnement en céréales. Mais est-ce vraiment nécessaire d’avoir un monopole en temps de paix? Les adversaires y voyaient un danger pour l’ordre économique libéral. Ils étaient d’accord avec une politique agricole active – mais pas avec «autant d’Etat». Les adversaires qui avaient gagné la dernière votation, lancèrent aussitôt une initiative populaire, dans laquelle leurs idées se manifestèrent clairement. Le texte ne différait que peu du projet parlementaire cité ci-dessus, mais il contenait un engagement en faveur de l’économie du marché. Ainsi, le texte de l’initiative contenait la phrase suivante:

«[…] Toutefois, elle ne pourra attribuer ni à la Confédération, ni à un organisme privé le droit exclusif d’importer du blé (monopole), les nécessités du temps de guerre demeurant réservées.»

Le Conseil fédéral et le Parlement acceptèrent le défi et réagirent avec un contre-projet. Celui-ci attribuait à la Confédération la régie dans le domaine de l’approvisionnement en céréales pas à l’aide d’un monopole, mais par des directives et des devoirs clairs: la Confédération devait régler l’importation des céréales et établir les règles concernant le stockage. Il encourage également la culture de céréales panifiables et garantit le maintien de la meunerie. En outre, il garantit aux paysans l’achat de leurs céréales à un prix fixe – notamment aussi dans les régions de montagnes. L’économie de marché n’y était guère comprise. Le mot «monopole», ayant dérangé de nombreux citoyens lors de la votation précédente, n’apparaissait plus qu’en rapport avec l’importation de farine pour les boulangeries. Le texte de ce contre-projet était le suivant:

«Art. 23 bis:
La Confédération entretient les réserves de blé nécessaires pour assurer l’approvisionnement du pays. Elle peut obliger les meuniers à emmagasiner du blé et à faire l’acquisition du blé de réserve pour en faciliter le renouvellement.
La Confédération encourage la culture du blé dans le pays, elle favorise la sélection et l’acquisition de semences indigènes de qualité et accorde, en tenant particulièrement compte des régions de montagne, une aide au producteur cultivant le blé pour ses propres besoins. Elle achète le blé indigène de bonne qualité, propre à la mouture à un prix qui en permet la culture. Les meuniers peuvent être tenus de racheter ce blé sur la base de sa valeur marchande.
La Confédération assure le maintien de la meunerie nationale; elle sauvegarde également les intérêts des consommateurs de farine et de pain. Elle surveille, dans les limites de ses attributions, le commerce et les prix du blé, de la farine panifiable et du pain. La Confédération prend les mesures nécessaires pour régler l’importation de la farine panifiable; elle peut se réserver le droit exclusif d’importer ce produit. […]»

La votation du 3 mars 1929 montre la direction à prendre dans la politique agricole

Avec 67,3%, le taux de participation était à nouveau très élevé. Le résultat était clair et évident – comme rarement. L’initiative populaire (qui voulait explicitement interdire tout monopole) n’obtint que 2,7% des voix et ne fut adopté dans aucun canton. Le contre-projet fut adopté par 66,8% des voix et par presque tous les cantons. Ce résultat montre la confiance de la population dans les autorités et sa compréhension pour la prévoyance étatique dans le domaine alimentaire. Cela illustra un aspect qu’on put observer encore souvent au cours des décennies suivantes. L’initiative populaire et son contre-projet avaient joué ensemble d’une manière fructueuse. Nous constatons aujourd’hui, que la démocratie directe mène très souvent à des propositions législatives et des décisions populaires très nuancées.
Ce 3 mars 1929, on traça les grandes lignes en vue de la politique agricole des prochaines décennies. La devise était «Non à l’économie d’Etat», mais néanmoins des exigences et des tâches claires confiées à la Confédération pour le maintien d’une agriculture efficace et la garantie de la sécurité alimentaire. Il n’en reste pas moins que dans les débats, la question «marché ou Etat» resta jusqu’à nos jours un point de divergence.
Après la Seconde Guerre mondiale, on vota à plusieurs reprises le maintien du régime du blé, ce qui fut, sur le fond, presque toujours accepté par le peuple. Ce n’est qu’en 1956 que les électeurs refusèrent – comme en 1926 – le renouvellement du régime du blé, pour lequel le Parlement voulait ériger un monopole également en temps de paix. Plus récemment, on réduisit les tâches étatiques et les directives furent peu à peu assouplies. En 1998, il y eut une nouvelle votation. Il s’agissait de supprimer d’ici à 2003, après une période de transition, les derniers restes du régime du blé de 1929. Une «réglementation surannée», titraient les médias.
Aujourd’hui, nous autres Suisses vivons dans l’abondance. Le choix des produits sur les étalages des boulangeries nous ravissent. Quiconque se penche sur le développement historique de la Suisse moderne est étonné de l’importance qu’accordaient les générations précédentes au «pain quotidien». Parmi les 20% des électeurs qui s’opposèrent en 1998 à la suppression du régime du blé de la Constitution, il est très probable que certains d’entre eux avaient personnellement vécu la situation d’un Conseil fédéral prescrivant aux boulangers de stocker le pain frais et de ne le vendre que deux ou trois jours plus tard (pour en réduire la consommation). Ils appartenaient encore à la génération qui savait pourquoi la Confédération prélevait une redevance sur la farine fleur pour ainsi réduire le prix du pain bis. Pour cette génération, la phrase du Notre Père «Donne-nous aujourd’hui notre pain de ce jour» avait encore une toute autre importance qu’aujourd’hui.
Actuellement, il faut se demander si la suppression massive de la prévoyance économique – pas seulement concernant le blé – était vraiment raisonnable. Aujourd’hui, on subventionne la culture du blé et la meunerie à travers la politique agricole générale avec une protection douanière minime à la frontière. Le monde avant la Première Guerre mondiale était pourtant tout aussi global qu’aujourd’hui. On pouvait se procurer tout produit existant au monde. Mais ce n’était, nous le savons bien, pas de longue durée.
Pour ce qui suit, revenons en 1929, quand le fameux Vendredi Noir, le krach boursier de Wallstreet entraîna une dépression économique de dimension globale aboutissant à la Seconde Guerre mondiale.

Situation générale de l’économie suisse dans les années 1930

Au cours de ces années, ce furent avant tout les Etats-Unis qui accentuèrent leur politique de protection douanière. En 1930, ils élevèrent massivement les droits de douane pour 20 000 produits d’importation à l’aide du Smoot-Hawley Act. Les importateurs américains durent, par exemple, débourser 60% de droits douaniers sur la valeur des montres suisses. Aujourd’hui, tous les historiens économistes s’accordent sur le fait que l’érection de tels murs douaniers (synonymes d’une interdiction d’importation) n’a pas aidé les Etats-Unis à maîtriser la grave crise économique des années 30. Cela a cependant eu de sérieuses conséquences sur l’économie mondiale. La quote-part du commerce extérieur de la Suisse, atteignant au début du siècle à 61%, s’effondra lors de la Première Guerre mondiale et plus massivement encore dans les années suivantes. Certains domaines industriels, telle la fameuse industrie de broderies, disparurent presque totalement. Le tourisme ayant connu son âge d’or avant la Première Guerre mondiale, et l’ayant à nouveau récupéré par la suite, n’était plus que l’ombre de lui-même, et ne connut un nouvel essor qu’après la Seconde Guerre mondiale. L’industrie horlogère, bien ancrée en Suisse, n’était plus capable d’exporter à cause des droits douaniers américains, car c’était son marché principal. Certaines entreprises réfléchirent à comment transférer leur production aux Etats-Unis, donc derrière les «murs douaniers» bloquant presque entièrement les exportations suisses. Le Conseil fédéral coupa court à de tels projets en recourant au droit d’urgence. Il s’avéra à l’époque déjà que les Etats-Unis étaient capables d’exercer une pression politique massive sur la Suisse. En 1936, la Suisse réussit à conclure un accord commercial avec les Etats-Unis qui améliora un peu la situation. Quant au droit douanier sur les montres suisses, il ne fut supprimé que 30 ans plus tard, dans le cadre de l’AGETAC (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce). – La population suisse se rendit de plus en plus compte à quel point le pays était vulnérable face aux crises globales.

La politique agricole pendant la crise

Pendant la grande crise économique des années 30, la Confédération eut recours à de nombreuses mesures dans le domaine agricole qu’il mit en vigueur à l’aide du droit d’urgence. En faisaient partie des mesures de sauvegarde à la frontière, en partie des prix fixes et des contingents. Il est frappant de voir qu’à l’époque déjà, les paysans produisaient parfois trop de lait. De ce fait, le prix baissait et entrainait une diminution du revenu des producteurs. Là aussi, la Confédération intervint à l’aide du droit d’urgence. Les mesures prises étaient, dans la plupart des cas, des instruments réutilisés dans les décennies suivant la Seconde Guerre mondiale. Dans les années 30, elles enfreignaient la liberté de commerce et d’industrie ce qui accentua la nécessité de créer une base constitutionnelle fiable. Ce ne fut pourtant qu’après la Seconde Guerre mondiale, en 1947, que la protection de l’agriculture trouva son entrée dans la Constitution fédérale par la remarquable phrase suivante:

«Lorsque l’intérêt général le justifie, la Confédération a le droit, en dérogeant, s’il le faut, au principe de la liberté du commerce et de l’industrie, d’édicter des dispositions […] en faveur du maintien d’une paysannerie saine, d’une agriculture performante et de la stabilisation des propriétés foncières paysannes.»

Seconde Guerre mondiale: le plan Wahlen

Quand la Seconde Guerre mondiale éclata, le gouvernement suisse voulut faire mieux que lors de la guerre de 14–18. On voulut mieux préparer et organiser l’approvisionnement en denrées alimentaires. En 1939 déjà, on prit les mesures nécessaires pour promouvoir l’agriculture. En 1940, quand l’Allemagne hitlérienne attaqua la France et la contraignit à la capitulation, la Suisse se retrouva encerclée par les puissances ennemies de l’Axe et elle risquait d’être elle-même attaquée. Il était difficile d’importer des marchandises. A cette époque, Friedrich Traugott Wahlen, professeur en agronomie à l’Ecole polytechnique fédérale de Zurich, tint une conférence au cours de laquelle il présenta au public son plan de la «bataille des champs». Il partait de l’idée que les paysans pourraient nourrir, avec un hectare de terre arable, jusqu’à dix fois plus de personnes qu’avec un hectare de prairies pour y produire du lait et de la viande. C’est pourquoi, il fallait augmenter massivement la production agricole aux dépens de l’élevage bovin. Ce revirement d’envergure proposé par Wahlen ne plut de loin pas à tout le monde, en particuliers aux paysans habitués à la production laitière. Son discours se termina sur la question suivante: «Voulons-nous perdre, pour un morceau de pain, notre liberté et notre indépendance?» Ce discours devint pour la Suisse le programme et la perspective de pouvoir survivre, en cas d’urgence, sans l’importation de produits alimentaires. Les paysans suisses acceptèrent en fin de compte ces bouleversements, ce qui leur apporta beaucoup de sympathie et de bienveillance et les aida dans plusieurs votations de l’après-guerre – jusqu’à nos jours. En guise de soutien pour les paysans, on instaura le «service agricole», dans les fermes pour les élèves et les étudiants. L’armée suisse de milice prit en considération, dans les limites du possible, les énormes tâches imposées à la population rurale restée dans les fermes au cours de la guerre. Les communes et les entreprises industrielles cultivèrent les prairies jadis négligées, de même que les parcs publics, pour contribuer à l’approvisionnement alimentaire.
Après peu de temps déjà, on constata des résultats impressionnants: la production de blé doubla comparé à celle de 1939 et on récolta trois fois plus de pommes de terre. La production de légumes fut quadruplée – de sorte que l’approvisionnement alimentaire fut nettement meilleur que lors de la Première Guerre mondiale.
La troisième partie de cette série d’articles illustrera la politique agricole de l’Après-guerre, période marquée – à nouveau et personne ne s’en étonnera – par de nombreuses votations populaires. Ce sera passionnant.     •

Bibliographie
Popp, Hans. Das Jahrhundert der Agrarrevolution, Berne 2000
Kölz, Alfred. Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte (mit Quellenbuch), Berne 2004
Linder, W. Bolliger, C. Rielle, Y. Handbuch der eid­genössischen Volksabstimmungen 1848–2007, 2010
Hofer, Bruno. Volksinitiativen der Schweiz, 2012
Rhinow, René. Schmid, Gerhard. Biaggini, Giovanni. Uhlmann, Felix. Öffentliches Wirtschaftsrecht, Bâle 2011
Halbeisen, Patrick. Müller, Margrit. Veyrassat,
Béatrice. Wirtschaftsgeschichte der Schweiz im 20. Jahrhundert, Bâle 2012