Un accord-cadre antérieur avec Bruxelles

Les Etats-Unis interviennent – la Suisse sous pression

par Werner Wüthrich, docteur ès sciences politiques

A l’Université de Fribourg, il y a un groupe d’étudiants qui ont entrepris, sous la direction de deux professeurs, un travail titanesque. Ils ont réalisé que les Archives fédérales hébergeaient des centaines de milliers de documents concernant l’histoire suisse, difficiles à trouver et donc rarement consultés. Il y a vingt ans, une équipe a commencé à visionner les documents, avant tout concernant les relations extérieures de la Suisse, de les regrouper dans des livres et de les numériser. Ce fut un travail fastidieux et chronophage. Les étudiants ont commencé par les documents datant de 1848 – l’année de la fondation de l’Etat fédéral. Actuellement, ils travaillent sur les documents de 1975. Ils ont saisi et numérisé des dizaines de milliers de documents pour les rendre accessibles au public. Toute personne peut les consulter sur son écran et imprimer les originaux. Les historiens comme moi, vivent à l’heure actuelle dans un pays de cocagne et peuvent faire leurs recherches depuis chez eux – sous www.dodis.ch [dodis=documents diplomatiques suisses].


Quel rapport cela a-t-il avec l’accord-cadre actuel?

Retournons cinquante ans en arrière: aujourd’hui, ce n’est pas le premier accord-cadre que la Suisse voulait, ou plutôt aurait dû, conclure avec Bruxelles. Dans les années 1960, le Conseil fédéral menait des pourparlers avec Bruxelles – sur un accord-cadre conçu de façon similaire à l’actuel. Dans les manuels d’histoire, il n’est cependant mentionné que de marginalement – en trois ou quatre phrases. A l’heure actuelle, nous voulons en savoir davantage et consultons donc les documents originaux de l’époque. Nous allons donc entreprendre en petit voyage numérique dans les Archives fédérales.
Au début des années 1960, nous y rencontrons deux personnalités de renom: Friedrich Traugott Wahlen et Hans Schaffner. Wahlen était – à côté du général Henri Guisan – le personnalité suisse la plus populaire à l’époque de la Seconde Guerre mondiale. En tant que professeur spécialisé dans la production végétale à la EPFZ [Ecole polytechnique fédérale de Zurich], il a organisé avec ses étudiants et de nombreuses autres personnes l’alimentation de la population lors d’une période difficile pour le pays. Les mots-clés à ce sujet sont notamment le «plan Wahlen» ou la «bataille des champs». Après la guerre, Wahlen travailla quelques années pour la FAO (Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture). En 1959, il fut élu au Conseil fédéral et dirigea d’abord le Département de l’économie, puis le Département politique – correspondant actuellement au Département fédéral des Affaires étrangères. Presque en même temps, une autre personnalité marquante de l’époque de la Seconde Guerre mondiale fut élu au gouvernement: Hans Schaffner. Pendant cette période difficile, il était chef de l’économie de guerre et avait pris soin de garantir l’importation du maximum possible de charbon, de pétrole et d’autres matières premières dont la Suisse avait un urgent besoin. L’engrais et les semences pour les agriculteurs en faisaient également partie, pour obtenir les récoltes nécessaires.

La création de la CEE en 1957

En 1957, six pays avaient fondé la Communauté économique européenne (CEE) à Rome: la République fédérale d’Allemagne, la France, l’Italie, les Pays-Bas, la Belgique et le Luxembourg. Dès le début, cette union économique avait un contenu politique. Dans le préambule de l’accord fondateur, on envisageait déjà «une union toujours plus étroite». On avait planifié un espace économique aux frontières extérieures communes et une union douanière. Un point important était le droit de libre établissement transfrontalier pour tous les habitants. On voulait ainsi mélanger la population européenne et créer – selon la formulation de l’époque – une conscience étatique européenne pour remplacer la fierté nationale. Jean Monnet était le père spirituel de cette union. Il venait des Etats-Unis et parlait toujours des «Etats-Unis d’Europe» en les propageant comme voie vers la paix.

L’AELE, un projet alternatif

En 1957, le futur conseiller fédéral Hans Schaffner était encore délégué pour les accords commerciaux. Il avait rapidement compris que la Suisse ne pouvait pas se permettre d’y participer. Il s’est activé et a invité à Genève les fonctionnaires des administrations des divers pays également retissant à ce projet. La participation de la Grande Bretagne y était importante. S’y joignirent les représentants du Danemark, de la Norvège, du Portugal, de la Suède, de l’Autriche et de la Suisse. Ainsi fut développé à Genève les fondements pour l’AELE (Association européenne de libre-échange) fondée à Stock­holm en 1960. Hans Schaffner devint ainsi le «père» de l’AELE. Son concept reposait sur une libre coopération économique respectant la souveraineté des pays et ne poursuivant pas d’objectifs politiques.
En Europe occidentale, il y avait donc deux organisations économiques distinctes. Les pays de l’AELE décidèrent immédiatement après la création de cette nouvelle entité d’entrer en contact avec Bruxelles afin de planifier le projet de démantèlement tarifaire. La coopération devait être certifiée par un traité. Au fond, il n’y avait rien à objecter à un tel accord.
Ce qui suit, se passa derrière les coulisses et ne fut pas rapporté par les journaux. Donc, une excellente occasion pour consulter les documents des Archives fédérales: immédiatement après la fondation de l’AELE, la Grande-Bretagne informa l’AELE qu’elle désirait adhérer à la CEE. Les partenaires de l’AELE tombèrent du ciel. Comment pouvait-on faire une chose pareille? Nous venons de fonder l’AELE, il y a quelques mois seulement, et notre plus important membre veut nous quitter. – Quelle en était la raison?

La grande puissance états-unienne intervient

L’ambassadeur américain en Suisse s’adressa au Palais fédéral et annonça une importante visite de Washington. Le 14 juillet 1961, les conseillers fédéraux Schaffner et Wahlen reçurent un secrétaire d’Etat du gouvernement américain. Un collaborateur de Schaffner établit des notes au dossier (dodis.ch/30116; cf. illustration ci-contre). L’Américain informa les deux conseillers fédéraux que les présidents des Etats-Unis et de la Grande-Bretagne s’étaient rencontrés et avaient décidé la chose suivante: les Etats-Unis ne toléraient pas d’accord économique entre la CEE et l’AELE et, en outre, ils exigeaient de la part de l’AELE la chose suivante: les pays membres de l’OTAN et de l’AELE devaient adhérer aussi rapidement que possible à la CEE – en premier lieu la Grande Bretagne, suivie du Danemark, de la Norvège et du Portugal. Puis, les trois Etats neutres restant, donc la Suisse, l’Autriche et la Suède devaient entamer des négociations avec Bruxelles et conclure chacun pour soi un accord-cadre ou un «traité d’association» soutenant les objectifs politiques de la CEE. La formulation de la note de dossier exacte est la suivante: «Les Américains considèrent toutes négociations entre la CEE et l’AELE en tant que groupe en vue d’un accord purement économique comme non souhaitables et a priori vaines.»

1961/62 – le Bureau de l’intégration se constitue

Cela fit retentir toutes les sonnettes d’alarme au Palais fédéral, et le Conseil fédéral réagit rapidement, car un tel message d’une superpuissance envers un petit Etat pouvait difficilement être rejeté: il forma 14 groupes de travail avec des membres de l’administration et des spécialistes. Le «Bureau de l’intégration» rapidement formé dût coordonner le tout. Les groupes de travail recouvraient les domaines suivants: 1) politique de neutralité, 2) problèmes de droit public, 3) questions agricoles, 4) liberté d’établissement [libre circulation des personnes], 5) questions des assurances sociales, 6) circulation des capitaux, 7) Questions liées aux transports et d’autres encore.
Le traité d’association exigé par le gouvernement américain devait être un accord-cadre, indiquant uniquement la direction (pouvant être concrétisée par la suite) et créant les institutions nécessaires tels un Conseil et un Tribunal arbitral.
L’un des groupes de travail était très spécial: le «Groupe de travail implications historiques». Il était constitué d’historiens et de professeurs de renom tels Jean Rudolph von Salis, Edgar Bonjour, Herbert Lüthy et d’autres, et il était présidé par le ministre Albert Weitnauer, un proche collaborateur du conseiller fédéral Hans Schaffner. Ces historiens furent bientôt considérés comme la «Commission de sages» et furent entendus au Conseil fédéral et dans l’Administration. Ils organisèrent des séminaires, auxquels participèrent des conseillers fédéraux, des ambassadeurs et des hauts gradés militaires. Les séminaires et les thèmes traités n’étaient pas publics.
A nouveau, les Archives fédérales nous sont bien utiles. Le 24 février 1962, von Salis présenta un discours novateur intitulé: «La neutralité suisse face à la situation européenne et mondiale» (dodis.ch/34186). Une des interventions suivantes était intitulée: «Les Bons offices de la Suisse en tant qu’Etat neutre» (ambassadeur Rüegger) (cf. dodis.ch/34188). Les questions concernant l’économie, la libre circulation des personnes et l’agriculture étaient d’autres thèmes traités (cf. dodis.ch/34185).

Commission de sages

Le groupe d’étude des historiens fut écouté – et ses analyses eurent du poids, c’est pourquoi il eut bientôt la réputation d’une Commission de sages (dodis.ch/R22548). Les historiens constatèrent que de nombreux politiciens et fonctionnaires bruxellois avaient des préjugés et ne connaissaient pas la Suisse. C’est pourquoi il était nécessaire, d’informer sur la Suisse et ses structures de démocratie directe et de souligner le fait que la Suisse apportait avec sa politique de neutralité et les Bons offices une contribution constructive à l’intégration de l’Europe et à la paix mondiale. La Suisse ne reste politiquement stable et ne peut accomplir cette tâche que si elle reste fidèle à ses structures fédéralistes et de démocratie directe. Il y a le risque, qu’elles puissent s’écrouler sous la pression de concessions économiques.
Le message des historiens trouva son entrée dans les documents officiels ainsi que dans la politique et les discours du Conseil fédéral. En voici deux exemples:
Le 17 novembre 1961, le président de la Confédération helvétique Friedrich Traugott Wahlen rendit visite au président de la République française Charles de Gaulle à l’Elysée. Nous connaissons aujourd’hui le contenu des discussions de ces deux hommes d’Etat, car Wahlen rédigea un procès-verbal. Voici un petit extrait: de Gaulle a exprimè ses remerciements pour les Bons offices de la Suisse pour la résolution du problème de l’Algérie. Wahlen, pour sa part, a thématisé le problème du traité d’association: «[…] Une autre raison, qui nous empêche d’adhérer à la Communauté européenne […] sont les problèmes constitutionnels. Dans notre démocratie référendaire, nous ne pouvons pas déléguer les compétences réservées au peuple à une autre communauté, puisque le peuple est réellement le souverain.» Et de Gaulle de répondre: «[…] La France comprend votre désir d’une forme d’accord avec la Communauté européenne, difficile à trouver. Mais vous pouvez être assuré, que la France ne vous mettra pas des bâtons entre les roues.»
Quelques mois plus tard – en automne 1962 –, Wahlen a obtenu, en tant que président de la Confédération, la possibilité de présenter la Suisse devant le Conseil des ministres à Bruxelles et d’informer sur les travaux préliminaires concernant l’accord-cadre. Le texte de son discours est aujourd’hui disponible (cf. dodis.ch/30371). Dans la première partie, il informe de façon détaillée sur la Suisse, son économie et ses structures politiques. Dans son exposé, il y avait également le remarquable passage suivant: «[…] Dans l’accord à conclure avec la Communauté, la Suisse doit cependant préserver sa neutralité, représentant la protection de son indépendance, et ses structures étatiques du fédéralisme et la démocratie directe. Démocratie directe, fédéralisme et neutralité ont marqué le visage politique de la Suisse. Elles se sont développées suite à la diversité du pays et lui ont permis d’atteindre une stabilité politique, engendrant, à notre avis, un effet bénéfique dans nos relations avec des pays tiers.»

Coup d’éclat en 1963

Quelques semaines plus tard – en janvier 1963 –, il y a eu un coup d’éclat. De Gaulle empêcha par son véto l’adhésion de la Grande-Bretagne à la CEE. – Pourquoi? Jean Rudolph von Salis tint en mars 1963 dans le cadre du «Groupe de travail implications historiques» deux remarquables exposés sur les thèmes «De Gaulle» ainsi que «Charles de Gaulle et l’avenir des Etats-nations dans le monde occidental» (cf. dodis.ch/34190). Von Salis expliqua que de Gaulle s’opposait au fait que les Etats-Unis se mêlaient toujours davantage dans la politique européenne et que leur dominance grandissait. En essayant de fusionner la CEE et l’OTAN et d’attacher politiquement également les pays neutres de l’AELE, ils ne tenaient pas compte du caractère des pays européens. Si maintenant la Grande-Bretagne adhère à la CEE, alors Charles de Gaulle craignait que la dominance anglo-américaine s’accroisse et que la France devienne un membre secondaire. C’est ce qu’il voulait empêcher avec son véto contre l’adhésion de la Grande-Bretagne à l’CEE. Dans une réunion d’ambassadeurs, le conseiller fédéral Schaffner l’expliqua plus tard de la manière suivante: de Gaulle préconisait également un partenariat entre l’Europe et les Etats-Unis. Il voulait que les Américains aient face à eux une Europe sur le même pied d’égalité non seulement dans la forme mais aussi en substance – et non pas «une Europe intégrée, donc diminuée» (dodis.ch/30358).

Abandon du traité d’association – un moment de répit et l’Accord de libre-échange de 1972

Le véto du Charles de Gaulle apporta à la Suisse un moment de répit et signifia le sauvetage de l’AELE. Les entretiens sur l’accord-cadre furent abandonnés et la plupart des groupes de travail dissous – excepté le «Groupe de travail implications historiques». Après ces années agitées ayant presque mené à sa fin, l’AELE put se rétablir et se renforcer. Au début des années 1970, elle put ainsi négocier d’une position plus forte l’important accord de libre-échange avec les pays de la CE. Ce traité amena à une coopération économique avec ces pays sur une base libérale et sans intégration politique, comme l’aurait exigé l’accord-cadre ou l’accord d’association exigés par les Etats-Unis. La souveraineté était garantie et les parties contractantes se trouvaient sur un même pied d’égalité. Dans la votation populaire de 1972, l’Accord de libre-échange fut approuvé par plus de 70% des voix et par tous les cantons. Ce traité fut durant les années à venir maintes fois consolidé et perfectionné: à l’heure actuelle, il est composé de plus de 100 accords. – C’est un traité digne, basé sur l’égalité, préservant la souveraineté et toujours en vigueur. Il représente la véritable base des relations économiques de la Suisse avec l’UE. Sans de Gaulle cet accord n’aurait pas été possible. Sans de Gaulle, l’AELE aurait depuis longtemps disparu et l’influence des Etats-Unis en Europe serait encore beaucoup plus dominante qu’aujourd’hui.
Au cours des années 1970, il y eut des années «dorées» sans tension dans les relations entre la Suisse et la Communauté européenne. Dans les années 1980 toutefois, la question de l’attachement politique réapparut: EEE – demande d’adhésion – Accords bilatéraux I et II – accompagnés de plusieurs votations populaires sont les mots-clés – et aujourd’hui à nouveau un accord-cadre. (cf. Horizons et débats no 10 du 14/5/18)    •

La fin de la Commission de sages

ww. Le président de la «Groupe de travail implications historiques», le ministre Albert Weitnauer (numéro 2 du Département politique, le DFAE de l’époque), a été durant de longues années un proche collaborateur des conseillers fédéraux Wahlen et Schaffner. Il joua un rôle décisif dans les discussions et les négociations avec la CEE et plus tard la CE mais aussi dans le GATT. Il organisa et présida une quarantaine de réunions et séminaires avec des historiens, des conseillers fédéraux, des ambassadeurs, des fonctionnaires administratifs, des officiers supérieurs, etc. (dodis.ch/R22548) – En 1980, un nouveau chef du DFAE (le Département politique) fut élu: il convoqua Weitnauer à son bureau et l’informa de son renvoi – six mois avant sa retraite régulière – à la manière américaine. Weitnauer se sentit gravement offensé et rédigea un livre intitulé «Rechenschaft – vierzig Jahre im Dienst des Schweizerischen Staates». Il y écrit: «Concernant les relations extérieures en particulier, mon patron m’a dit un jour avec une grande franchise qu’il n’était nullement en mesure de partager ma conviction sur l’essence de la politique étrangère. (Weitnauer 1981, p. 242). Ce fut la fin de la «Groupe de travail implications historiques» – la Commission de sages. Le groupe de travail fut dissous après une brève tentative de continuer. – L’ère de l’EEE, de la demande d’adhésion et des Accords bilatéraux avait commencé.