Protection de la libre formation de l’opinion en démocratie directe

Une Première: le Tribunal fédéral annule une votation fédérale

par Marianne Wüthrich, docteur en droit

De nombreux citoyens se plaignent à juste titre des informations fournies par le Conseil fédéral sur certains projets de votation: déclarations non objectives, partiales et fausses, dissimulation de faits importants, discréditation des arguments des opposants, voire influence délibérée exercée sur les électeurs – toutes ces méthodes ont déjà été utilisées par des conseillers fédéraux pour amener la majorité des électeurs à prendre la «bonne» décision. Dans le cas de projets particulièrement importants, le Conseil fédéral et son équipe de l’administration, «préparent le terrain» déjà longtemps avant le vote – donc une procédure clairement manipulatrice. Un exemple: les «Explications sur l’accord-cadre institutionnel entre la Suisse et l’UE» du Conseil fédéral du 16 janvier 20191 contiennent déjà tout le système de désinformation que l’on retrouvera très probablement dans la documentation officielle pour le vote populaire (à moins que tout ce projet soit abandonné au préalable!).
Avec de telles informations controversées, le pouvoir exécutif viole un droit fondamental des citoyens, indispensable dans un Etat organisé en démocratie directe: la libre formation de l’opinion. Ce droit fondamental est ancré dans la Constitution fédérale à l’article 34, alinéa 2: «La garantie des droits politiques protège la libre formation de l’opinion des citoyens et des citoyennes et l’expression fidèle et sûre de leur volonté.» Comment pouvons-nous garantir la protection de ce droit fondamental? Dans le cas des votations cantonales et communales, un recours est possible qui, si il est justifié, est traité par les autorités cantonales compétentes, parfois également par le Tribunal fédéral en dernière instance. Au niveau fédéral, il est cependant plus difficile de recourir contre de la désinformation étatique, car, dans ce domaine, le Tribunal fédéral n’a que des pouvoirs limités.
Néanmoins, le 10 avril, le Tribunal fédéral a, pour la première fois dans son existence, annulé une votation populaire fédérale, celle sur l’initiative populaire intitulée «Pour le couple et la famille – Non à la pénalisation du mariage». La Cour suprême a ainsi démontré que les citoyens ont également le droit à la protection de leur libre formation de l’opinion lors de votations fédérales. Oui, bien sûr – mais comment et par quelle institution?

Tout d’abord, quelques mots concernant la votation populaire en question: quel était le contenu de l’initiative, pourquoi le résultat a fait l’objet d’un recours et quels sont les motifs préliminaires ayant motivé le Tribunal fédéral a annulé le vote (les motifs écrits de la décision ne sont pas encore publiés).

L’abrogation du vote suite à un chiffre totalement erroné dans les explications du Conseil fédéral

L’initiative populaire fédérale «Pour le couple et la famille – Non à la pénalisation du mariage» a été lancé par le PDC. Elle exigeait que les couples mariés ne soient plus objet d’une discrimination de la part de l’Etat par rapport aux couples non mariés, par exemple, suite à un taux d’imposition plus élevé pour un couple à double revenu marié ou suite à une rente AVS (pension de retraite) réduite pour les couples mariés comparé à celle de deux personnes individuelles. Lors de la votation du 28 février 2016, l’initiative a été rejetée de justesse, avec une différence d’environ 55 000 voix (50,8% de non contre 49,2% de oui); 16½ cantons contre et 6½ cantons pour.2
Deux ans et demi plus tard, il s’est avéré qu’un chiffre des explications du Conseil fédéral était erroné: alors qu’il avait été question d’environ 80 000 couples à double revenu concernés, le Conseil fédéral a informé à l’été 2018 que ce nombre s’élevait en réalité à environ 454 000, donc cinq fois plus. Suite à ces informations, des citoyens déposèrent dans plusieurs cantons des plaintes auprès de leur Conseil d’Etat (collège exécutif du canton) en demandant l’annulation du vote. Après le rejet de leurs plaintes, ils ont fait recours à au Tribunal fédéral.
Le Tribunal fédéral a approuvé les recours et, dans son communiqué de presse du 10 avril, il a justifié l’annulation du vote de la manière suivante: «Les informations incomplètes et opaques fournies par le Conseil fédéral violent la liberté de vote des électeurs. Etant donné le rejet très juste du projet et la gravité des irrégularités, le résultat du vote aurait pu être différent.»
Le Tribunal fédéral a fondé sa décision sur l’article 34, alinéa 2 de la Constitution fédérale protégeant la libre formation de l’opinion et l’expression fidèle et sûre de la volonté des citoyens et citoyennes.

Position du Tribunal fédéral dans le système étatique suisse

Contrairement à la plupart des Etats, nous n’avons pas de juridiction constitutionnelle au niveau fédéral. Dans la démocratie directe suisse, ce n’est pas le Tribunal fédéral qui est l’organe suprême, mais le souverain (le peuple et les cantons). En principe, les votations populaires fédérales ne sont pas juridiquement, sauf dans le cas d’erreurs formelles évidentes. Quiconque n’est pas content avec cette situation doit tenter d’imposer son opinion avec des moyens politiques.
L’article 189, alinéa 4, de la Constitution fédérale dispose: «Les actes de l’Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral. Les exceptions sont déterminées par la loi.» Selon la «Loi sur le Tribunal fédéral (LTF)», le Tribunal fédéral peut statuer sur les plaintes «concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires» (art. 82c.). Toutefois, cela ne s’applique qu’«en matière cantonale», alors qu’au niveau fédéral, les plaintes concernant le droit de vote ne sont prévues uniquement «contre des décisions de la Chancellerie fédérale» (art. 88, al. 1, LTF).
L’exemple de l’initiative populaire «Contre la pénalisation du mariage» montre une fois de plus que ce manque de protection peut être très gênant. Le professeur de droit constitutionnel Rainer Schweizer explique dans l’interview de la page 3 que de son point de vue, la protection des droits fondamentaux en vertu de l’art. 34 Cst. contre les fausses informations doit également s’appliquer au niveau fédéral, car il ne s’agit pas des droits du Conseil fédéral et du Parlement, mais de la protection des citoyens.    •

1    https://www.eda.admin.ch/dam/dea/fr/documents/abkommen/InstA-Erlaeuterungen_fr.pdf
2    Chancellerie fédérale. Votation populaire. Votation no 596. https://www.bk.admin.ch/ch/f/pore/va/20160228/det596.html