Accord-cadre entre la Suisse et l’UE

Problème insoluble alors que les élections approchent à grands pas

par Marianne Wüthrich, docteur en droit

Quelques mois avant les élections fédérales du 20 octobre, la Berne fédérale est désabusée: le Conseil fédéral aurait bien voulu signer à la va-vite ce fichu traité avec l’UE avant les vacances d’été – mais les fortes objections de toutes parts l’ont stoppé. Entretemps, les Chambres fédérales appellent à la renégociation des aspects les plus importants, en restant très lucide sur le «cadre» que Bruxelles entend imposer à la Suisse ne permet justement pas une telle demande. En outre, la question de savoir s’il convient d’approuver 1,3 milliards de paiements de cohésion supplémentaires fait toujours débats au Parlement, maintenant que l’UE ne reconnaît plus la Bourse suisse comme équivalente depuis le 1er juillet. Une telle situation est désagréable pour les membres parlementaires rêvant d’une harmonie contractuelle avec Bruxelles pour garantir à la Suisse une sécurité juridique durable et une coopération économique harmonieuse (à mon avis, assez déconnectée de la réalité) et souhaitant en même temps être réélus en automne …

La «Willensnation» [«Nation fondée sur la volonté politique»] ne se définit pas par la volonté du gouvernement, mais par la volonté des citoyens. Ce sont eux qui expriment la vitalité du pays. (photo mt)

Entre-temps, il devrait être clair pour tous les responsables politiques fédéraux que la tentative de l’UE de nous imposer cet accord n’est pas compatible avec les fondements constitutionnels de la Suisse et a donc peu de chances d’aboutir lors de l’inévitable vote populaire. Cependant, quiconque observe les événements sous la Coupole fédérale se frotte les yeux d’étonnement.

La consultation interne a révélé un fort vent contraire à l’accord-cadre

Le Conseil fédéral se trouve dans un dilemme. Le 7 juin, mis sous pression par le président de la Commission européenne Juncker pour enfin signer cet accord, il l’a donc informé de sa volonté de principe de signer enfin l’accord – mais qu’il ne lui restait plus que «trois points» (protection salariale, directive sur la citoyenneté européenne, aides étatiques) à «clarifier» avec Bruxelles. Cependant, cette tentative de banalisation ne correspond aucunement à l’opposition à l’intérieur du pays. Car au printemps la «consultation interne» du Conseil fédéral auprès des cantons, des groupes parlementaires et des partenaires sociaux n’a pas abouti au soutien unanime espéré de l’accord-cadre, bien au contraire. Voici, brièvement, les objections les plus sérieuses avancées lors de la consultation.1

  • Les syndicats (Union syndicale suisse USS et Travail.Suisse) ainsi qu’une partie des sociaux-démocrates insistent à juste titre sur la poursuite des Mesures d’accompagnement actuelles concernant la libre circulation des personnes (cf. article ci-dessous).
  • Les cantons rejettent l’interdiction des aides étatiques en vigueur dans l’UE, car le soutien aux institutions du service public, à la création d’entreprises, etc. a toujours fait partie de la liberté fédéraliste des cantons et des communes.
  • pratiquement personne dans le pays, ne souhaite la directive relative au droit des citoyens de l’UE, car elle entraînerait de nombreuses obligations et coûts, dont certains sont encore inconnus à l’heure actuelle (par exemple, la question du droit de vote des étrangers au niveau communal).
  • De plus en plus de voix s’élèvent pour rejeter définitivement l’accord-cadre, car, en réalité, l’adoption automatique du droit et des jugements de l’UE constitue une violation flagrante de la souveraineté de la Suisse et de la liberté des Suisses de régler eux-mêmes leurs affaires (cf. ci-dessous Pierre Yves Maillard, président de l’USS).
  • Et pour couronner le tout: lors de la session d’été, le Conseil des Etats et le Conseil national ont clairement adopté deux motions chargeant le Conseil fédéral de demander des renégociations avec l’UE dans ces domaines (cf. ci-dessous)

Seuls les hauts fonctionnaires de quelques associations économiques et les dirigeants d’entreprises internationales peu implantées en Suisse continuent d’affirmer le risque d’effondrement de l’industrie d’exportation suisse en l’absence d’un accord cadre. Cet argument n’est pas nouveau: c’était avant le vote sur l’EEE en 1992 – aucune des sombres prophéties ne s’est réalisée après le «non» du souverain …

Le Conseil fédéral et la Commission européenne jouent au chat et à la souris

Au vu de ces résultats clairs de la consultation, le Conseil fédéral aurait dû donner l’information suivante à M. Juncker: l’accord-cadre souhaité par Bruxelles n’est pas en mesure d’obtenir une majorité en Suisse et il sera très probablement déjà rejeté par le Parlement, ou au plus tard lors de la votation populaire obligatoire. Au lieu de cela, dans sa lettre du 7 juin adressée à la Commission européenne, il a minimisé les graves différences internes. Après avoir d’abord été accommodant, le président Juncker a fixé quelques jours plus tard une date limite irréaliste au 18 juin pour les «clarifications».
L’empressement du président de la Commission n’est pas étonnant. En effet, jusqu’à la fin de son mandat peu fructueux dans la centrale de l’UE (fin octobre), il souhaiterait au moins obtenir une signature de Berne, s’il n’en a déjà pas de Londres. Il sait naturellement très bien que rien ne se passe en Suisse dans les dix jours, car ces questions centrales ne sont certainement pas tranchées par le pouvoir exécutif. Même si le Conseil fédéral signait le projet de traité (ce que nous n’espérons pas!), il lui faudra obtenir sa ratification pour être valide. Cela nécessiterait l’approbation des deux Chambres fédérales et finalement aussi du peuple souverain.
En même temps, il y a des rumeurs selon lesquelles Bruxelles et Berne se sont déjà «mis d’accord»: selon la presse quotidienne, il y a des idées concrètes «sur le plan technique» «comment cela pourrait être réalisé» («Neue Zürcher Zeitung» du 21  juin).
C’est ainsi que Jean-Claude Juncker a qualifié la directive relative au droit des citoyens de l’UE et la loi sur les travailleurs détachés (c’est-à-dire l’érosion des mesures d’accompagnement suisses) de «développement de la libre circulation des personnes» que la Suisse devrait adopter comme telle, et que l’interdiction des aides étatiques devra être acceptée. Il n’y a rien à «réaliser» ici! Nous ne voulons plus de manœuvres d’évasion et de jeux malhonnêtes, mais un Conseil fédéral agissant ouvertement et honnêtement tant envers Bruxelles qu’envers nous, les citoyens.

L’UE supprime progressivement l’équivalence boursière de la Suisse – le plan B entre en vigueur

La non-prolongation de l’équivalence boursière, dont Bruxelles nous a menacé à plusieurs reprises, est une réalité: le 27 juin, l’UE a annoncé qu’elle ne reconnaîtrait plus la bourse suisse comme équivalente à partir du 1er juillet. Les actions de sociétés suisses ne seront alors plus admises par les plates-formes de négociation de l’UE. Mais cela ne nous dérange pas outre mesure, car le président de la Confédération Ueli Maurer, chef du Département fédéral des finances (DFF), a préparé un plan B visant à protéger l’infrastructure boursière suisse. Une ordonnance du Conseil fédéral du 30 novembre 2018 prévoit une obligation d’obtenir une reconnaissance de l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) pour les plates-formes de négociation étrangères admettant la négociation d’actions suisses à compter du 1er janvier 2019 sur des bourses étrangères. Toutefois, cette reconnaissance n’est accordée qu’aux bourses qui, à leur tour, accordent des droits réciproques.2
Astucieux, n’est-ce pas? Désormais, tous les négociants dans l’UE doivent acheter ou vendre les titres de participation de sociétés ayant leur siège en Suisse à la bourse suisse et retirent ainsi une partie de leurs opérations à leur propre bourse. Radio SRF n’a consacré qu’une brève information à ce sujet dans son émission Echo der Zeit du 27 juin, accompagné de la remarque suivante: certains experts boursiers s’attendent même à un essor du marché boursier suisse grâce à la nouvelle réglementation …

Les Chambres fédérales font suer le chef du DFAE Ignazio Cassis

Lors de la session d’été, les deux Chambres ont chacune approuvé une initiative contraignante chargeant le Conseil fédéral de mener des négociations complémentaires avec l’UE sur plusieurs points litigieux.3
Le 12 juin, le Conseil des Etats a exigé par 22 voix contre 14 (6 abstentions) et le 20 juin le Conseil national par 122 voix contre 38 (24 abstentions) un «meilleur» résultat des négociations. Au Conseil des Etats, par exemple, le président du PS Christian Levrat (FR) ou le politicien tessinois PDC Filippo Lombardi ont exprimé leur avis sur la nécessité de négociations complémentaires. Au Conseil national, une majorité de l’UDC, du PDC, du PS et des Verts ont soutenu la motion, les membres du PLR et des Vert-libéraux s’y sont opposés et de nombreux membre de PS se sont abstenus.
Comme l’UE rejette toute modification du texte de l’accord, le chef du Département fédéral des Affaires étrangères (DFAE) Ignazio Cassis s’est empêtré dans une tentative d’aplanir les différences fondamentales entre le Parlement et le Conseil fédéral. Dans sa lettre du 7 juin adressée à la Commission européenne, le Conseil fédéral avait «confirmé que le résultat des négociations était largement dans l’intérêt de la Suisse», mais en demandant à nouveau des éclaircissements sur les trois points (protection salariale, directive relative au droit des citoyens de l’Union et interdiction de l’aide étatique) se trouvant au centre des motions parlementaires: «L’orientation du Conseil fédéral correspond plus ou moins avec ces trois premiers points. On peut donc légitimement se demander pourquoi ces trois points doivent encore être inclus, alors que l’évolution va de toute façon dans ce sens.»4 Heureusement, la majorité du Conseil des Etats n’a pas pu être dissuadée par cette astuce.
Au Conseil national, Ignazio Cassis a ensuite confirmé nolens volens ce qu’il avait concocté avec la Commission de l’UE. Le conseiller national Thomas Matter (UDC Zurich) a déclaré plus que demandé: «Pourquoi l’UE ne veut-elle pas accepter notre exclusion explicite de la directive relative au droit des citoyens de l’Union et sa mise par écrit dans cet accord-cadre? Que nous excluions les aides étatiques et que nous assurions également la protection salariale? Pourquoi l’UE ne veut-elle pas le mentionner explicitement dans cet accord? De mon point de vue, il y a là quelque chose de louche.» Et le conseiller fédéral Cassis de répondre: «[...] Nous voulions l’exclure de notre accord. L’UE voulait l’inclure. C’est pour cette raison qu’aujourd’hui, le projet d’accord institutionnel ne contient rien à ce sujet.»5
Avec sa dernière phrase, le conseiller national Matter a tapé dans le mille! Et le conseiller fédéral Cassis a été confronté avec l’opposition de la grande majorité du Conseil national.

A la recherche de parlementaires honnêtes et de bonne foi

Le 20 octobre, nous citoyens, élirons les conseillers nationaux et, dans la plupart des cantons, également les conseillers aux Etats (les élections pour le Conseil des Etats sont des élections cantonales). D’ici là, nous voulons savoir de tous les candidates et candidats s’ils rejettent honnêtement et en toute bonne foi cet accord dicté par Bruxelles, puisqu’il contredit les principes constitutionnels fondamentaux de la Suisse, ou s’ils veulent simplement reporter cette question délicate pour être réélus.
Cela vaut d’ailleurs également pour la question de savoir si le Parlement s’abstient systématiquement d’approuver 1,3 milliards d’euros supplémentaires au titre du Fonds de cohésion car l’UE ne reconnaît plus l’équivalence de la Bourse suisse. Cette décision a été prise par le Conseil des Etats lors de sa session d’hiver 2018 et par le Conseil national au printemps 2019. Le fait de reporter la décision définitive à la session de décembre – après les élections parlementaires! – afin que le Parlement ne soit pas «piégé», comme l’a exigé un conseiller national favorable à l’UE («St. Galler Tagblatt» du 20 juin), n’est certes pas un comportement démocratique. Nous, les électeurs, aimerions savoir avant les élections qui s’engage vraiment du côté de la Suisse dans ce jeu du chat et de la souris?    •

1    Cf. également «L’Accord-cadre Suisse–UE. La directive relative au droit des citoyens de l’Union et l’interdiction de l’aide étatique comme prochaine grande étape». In: Horizons et débats no 1 du 7/1/19
2    «Ordonnance concernant la reconnaissance de plates-formes étrangères pour la négociation de titres de participation ayant leur siège en Suisse» du 30/11/18, article 1
3    Les textes des motions se trouvent dans «La quadrature du cercle» in: Horizons débats no 13 du 10/6/19
4    Débat au Conseil des Etats concernant la motion 19.3416 Négociations complémentaires au sujet de l’accord institutionnel avec l’UE du 12/6/19
5    Débat du Conseil national concernant la motion 19.3420 Négociations complémentaires au sujet de l’accord institutionnel avec l’UE du 20/6/19