L’agriculture et la démocratie directe (partie 1)

Des débuts jusqu’à la Première Guerre mondiale

par Werner Wüthrich, docteur ès sciences politiques

Au cours des deux dernières années, on a récolté des signatures pour trois initiatives populaires fédérales concernant des questions fondamentales de l’agriculture: «Pour la sécurité alimentaire» de l’Union suisse des paysans, «Pour la souveraineté alimentaire» du syndicat paysan romand Uniterre, et «Pour des aliments équitables» du parti des Verts.
Avec son initiative, l’«Union suisse des paysans» (USP) demande à la Confédération de renforcer l’approvisionnement de la population avec des produits alimentaires du pays et de prendre des mesures efficaces pour stopper la perte de terres agricoles (utilisées pour l’agriculture). L’initiative d’Uniterre, un syndicat paysan de la Romandie, poursuit le même objectif que l’USP, mais va plus loin et propose une série de mesures concrètes. En font partie la proposition que la Confédération favorise la production du pays en instaurant des droits de douane et en réglementant davantage les quantités d’importation. L’initiative veut des «prix équitables», ce qui permettrait aux paysans de majorer leurs revenus au travers des prix de vente. Des paiements de compensation viendraient en renfort. Les Verts ont par leur initiative dans le collimateur en premier lieu les produits d’importation qui devraient respecter à l’avenir de plus hautes normes écologiques et sociales. – Les trois initiatives ont été déposées et se trouvent actuellement entre les mains du Conseil fédéral ou du Parlement. Le Conseil national a approuvé récemment l’initiative de l’Union suisse des paysans.
Il n’est pas facile d’insérer ces trois initiatives populaires dans la politique et l’histoire du pays. «Horizons et débats» présentera dans une série de cinq articles le fonctionnement de la démocratie directe dans le domaine agricole. Dans aucun autre domaine, les conséquences sont aussi palpables. L’alimentation, (de même que) la tâche des familles paysannes et leur bien-être, ainsi que des paysages bien entretenus sont une priorité pour la population. Lors de nombreuses consultations populaires, les électeurs ont au cours de plusieurs générations fixé les pierres angulaires et ont décidé de la direction à prendre. Il en sera de même aujourd’hui – c’est ce que nous voulons montrer par la suite.

L’agriculture suisse a connu de grands développements depuis la création de la Confédération en 1848 et vécu des transformations révolutionnaires – auxquelles le monde politique dut réagir. Les causes en sont diverses. Voici quelques aspects: des machines simples facilitèrent le travail et augmentèrent la production. Le parc de machines fut graduellement modernisé, ce qui permit aux paysans de se passer de plus en plus de leurs chevaux. Aujourd’hui, les ordinateurs sont une évidence dans les exploitations. La superficie des terres par exploitation augmenta, mais leur nombre diminua. Les besoins de main-d’œuvre se réduisirent. Les engrais s’améliorèrent et les vaches produisent aujourd’hui davantage de lait. La politique mondiale, avec toutes ses guerres, provoqua continuellement des changements. Le commerce mondial et la mondialisation, l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (AGETAC ou GATT en anglais) et l’Organisation mondiale du commerce (OMC) représentent un défi constant. Le niveau de vie s’est nettement amélioré, ce qui a mis les consommateurs dans une autre situation qu’il y a quelques décennies. Aujourd’hui, une famille suisse ne dépense plus que le 6% de son revenu pour l’alimentation, alors qu’après la Seconde Guerre mondiale on en était encore à 30%. La seule continuité est la suivante: depuis plus d’un siècle les électeurs – et depuis 1971 également les électrices – ont participé activement, lors de nombreuses votations, à axer la politique agricole vers une Suisse moderne.

Les débuts d’une politique agricole

Dès la deuxième moitié du XIXe siècle, la politique commença à reconnaître l’importance du soutien du monde paysan. Toutefois, il n’était pas encore question d’une véritable politique agricole. En matière de politique étrangère, on en était encore aux règles du libre-échange, c’est-à-dire que les frontières étaient largement ouvertes – tant pour la plupart des biens que pour les personnes. Les chemins de fer ont, dès la deuxième moitié du XIXe siècle, transformé le visage de la Suisse.
L’ouverture du tunnel du Gothard provoqua une modification importante de l’agriculture. Depuis le port de Gênes, il permit l’importation de quantités toujours plus importantes de blé à bon prix, d’abord de pays comme l’Ukraine ou la Russie, plus tard, grâce à l’apparition des cargos, des Etats-Unis. Le résultat en fut que le prix des céréales chuta de plus de la moitié. L’agriculture connut alors une crise et les paysans durent chercher de nouvelles voies. La Suisse devint alors «verte», c’est-à-dire que les prairies, tant en montagne qu’en plaine, devinrent support et symbole pour l’élevage de bestiaux et la production de lait.

Libre-échange, oui ou non?

L’apparition de tendances protectionnistes provoqua une nouvelle coupure vers la fin du XIXe siècle – du fait des grandes puissances, notamment de l’Allemagne. En Suisse, ce fut surtout l’industrie textile en plein essor qui s’engagea pour le libre-échange, du fait qu’elle était fortement orientée vers le commerce mondial. Les innombrables fabriques dans le pays devaient importer leurs matières premières (surtout le coton et la soie) presque entièrement de l’étranger pour ensuite exporter une grande partie de leur production dans le monde entier. C’est pourquoi, elles approuvaient un échange des biens sans entraves et la suppression des droits de douane.
Avant la création de l’Etat fédéral en 1848, les droits de douane représentaient une source financière importante pour les communes et les cantons. Ces droits de douane n’étaient pas perçus à la frontière extérieure, comme aujourd’hui, mais surtout à l’intérieur du pays – sur les routes, les ponts, aux frontières communales et cantonales, ou aussi sur les routes du col traversant les Alpes. Il y avait peu de postes de douanes aux frontières extérieures du fait que la confédération d’Etats d’alors ne disposait pas d’une instance permettant de gérer ces derniers.

La structure financière de l’Etat fédéral

La situation changea entièrement en 1848. La Constitution fédérale de 1848 précise dans son article 23: Les droits de douane sont du ressort de la Confédération. Ainsi, les communes et les cantons durent supprimer petit à petit les nombreux postes de douane. Ils durent par la suite assurer leurs moyens financiers de plus en plus par des impôts sur le revenu et sur la fortune (ce qui est toujours en vigueur). La Confédération installa des postes de douane aux frontières du pays. Ceux-ci prélevaient des droits de douane sur les produits importés et remettaient les sommes perçues à la Confédération. Généralement les droits de douanes étaient bas. De ce fait le Conseil fédéral ne disposait au cours des premières années que de quelques millions de francs dans son budget.
Cette situation donna la règle suivante: les droits de douane représentaient l’essentiel des revenus de la Confédération, alors que la population payait ses impôts sur le revenu et la fortune aux communes et aux cantons. Cette façon de procéder dura longtemps. Dans des périodes particulièrement turbulentes, comme lors de la Première Guerre mondiale ou de la grande crise économique des années 1930, la Confédération introduisit un impôt sur le revenu de durée limitée afin de pouvoir subvenir aux coûts accrus. Mais cela dut également passer par un vote populaire. Aujourd’hui encore, l’impôt fédéral direct est toujours provisoire et doit être périodiquement confirmé dans les urnes par le peuple.

Droits de douane, impôts et droits populaires

Comme déjà expliqué, la Constitution accorde à la Confédération le droit exclusif de prélever des droits de douane. Le Conseil national et le Conseil des Etats décidèrent dans une loi d’application un tarif douanier, appelé tarif général qui, au cours du temps, comporta plusieurs centaines de positions prescrivant pour chaque produit importé un droit de douane précis. Toutefois, le Conseil fédéral eut la possibilité de prévoir des exceptions. Il lui était possible de conclure des accords de libre-échange et de réduire, voire supprimer, ainsi les droits de douane pour certains produits.
Lors de la révision de la Constitution en 1874, les droits populaires furent étendus. La population obtint le droit de lancer un référendum, avec 30?000 signatures, contre toute loi fédérale et d’imposer ainsi une consultation du peuple – également concernant les droits de douane et les impôts. La loi fédérale concernant le tarif général fut l’une des premières contestée par référendum par la population. On vota à plusieurs reprises sur les droits de douane au cours des décennies suivantes vu que des groupes de populations et certaines régions avaient des intérêts divergents. Les consommatrices et consommateurs n’aimaient pas les droits de douanes sur les produits importés étant donné que les commerçants dans les magasins les reportaient sur les prix, ce qui renchérissait les achats des clients. Toutefois, les entreprises du pays – notamment l’agriculture – profitèrent des droits de douane qui les protégeaient des produits meilleurs marché de l’étranger. Mais ils étaient un obstacle pour l’industrie d’exportation, du fait que les fabriques devaient importer presque entièrement leurs matières premières, ce qui renchérissait leurs produits.
Il y avait à l’époque aussi des droits de douane politiquement motivés. Ce furent surtout les grandes puissances, comme par exemple l’empire allemand, qui mirent en place, à la fin du XIXe siècle, des droits de douane et des interdictions d’importation leur servant d’armes dans le cadre de leur politique impérialiste. Ils mettaient la pression surtout sur des petits pays pour les soumettre. Le blocus continental de Napoléon en 1806 fut un exemple classique de mise en place de droits de douane voulus politiquement, interdisant ainsi aux pays qu’il contrôlait d’acheter en Angleterre. On peut comparer de tels droits de douane ou interdictions d’importer avec les sanctions appliquées par les grandes puissances aux pays qui ne se soumettent pas à leur volonté. Des augmentations de droits de douane voulues politiquement ou des interdictions d’importer ne sont plus possibles dans le cadre de l’OMC – mais les sanctions, elles restent – alors où est la différence.

Les premiers référendums montrent la voie

Lorsque les droits de douane augmentèrent de façon générale vers la fin du siècle, le Parlement décida en 1890 un nouveau tarif général avec des taux plus élevés. Cette loi fédérale fut l’occasion d’un référendum, d’une initiative populaire et deux votations porteuses:
La «Ligue contre la majoration des denrées alimentaires» a lancé le référendum. Y ont participé des parties de l’industrie d’exportation (s’opposant aux entraves commerciales), des socialistes (craignant la hausse des prix en magasin) et également les agriculteurs, craignant des difficultés pour l’exportation de leurs fromages. Il est en outre frappant que la Suisse romande lutta en première ligne pour le maintien du libre-échange – à Neuchâtel et Genève, on recueillit plus de la moitié des 51?000 signatures (30?000 étaient nécessaires). D’autre part, des cercles commerciaux et certains pans de l’industrie du textile et des machines souhaitèrent des tarifs plus élevés pour protéger leurs produits de la concurrence étrangère. Les défenseurs du tarif douanier s’organisèrent dans le «comité d’Olten» et combattirent la «Ligue des denrées alimentaires». C’était une position initiale presque classique qui se répéta très souvent par la suite – jusqu’à ce jour.
En 1891, eut lieu la première votation sur les tarifs. Les électeurs acceptèrent le nouveau tarif douanier avec 58,1% des voix. – Suite à cette votation, de nouvelles questions surgirent: qu’advient-il des recettes supplémentaires alimentant les caisses fédérales avec ces nouveaux tarifs? Certains cercles de personnes de la Suisse centrale s’activèrent pour lancer une initiative populaire fédérale. Ils firent les propositions suivantes: de ces recettes douanières supplémentaires, la Confédération doit transmettre deux francs par habitant aux cantons. (En 1891, le peuple avait accepté l’idée que les citoyens pourraient avec un minimum de 50?000 signatures – aujourd’hui 100?000 – proposer des modifications concrètes d’un ou de plusieurs articles de la Constitution fédérales ou de la reformuler en entier). Cette initiative populaire fut le prélude à une longue série de votations populaires concernant les questions des droits de douane, des taxes et du fédéralisme. En 1894, près de trois quarts des électeurs allèrent aux urnes et rejetèrent clairement cette initiative populaire. Cela fut remarquable. Le peuple voulut garder cette séparation selon laquelle les droits de douane devaient revenir exclusivement à la Confédération et les impôts sur le revenu et la fortune aux communes et aux cantons. La majorité des électeurs renoncèrent donc à un avantage financier et se prononcèrent en faveur de l’intérêt général du pays.
Jadis, il entra dans les mœurs de ne pas seulement voter sur les droits de douane, mais sur toutes les questions fiscales. Notamment sur leur niveau, il faut également un vote obligatoire de la Confédération – jusqu’à aujourd’hui. Dans les communes et les cantons, cela est évident. Donc, actuellement, les taux maximaux de l’impôt fédéral direct et les taux de la taxe à la valeur ajoutée (TVA) sont ancrés dans la Constitution fédérale, de sorte que le peuple doive voter obligatoirement toute augmentation aussi minime soit-elle. Depuis 1894, il s’est toujours avéré que dans ces votations, les électeurs n’agissaient jamais uniquement dans leur propre intérêt, mais montraient un grand sens de responsabilité pour leur pays à tous les échelons politiques.
Protectionnisme à la fin du XIXe siècle
Plus la politique des grandes puissances devint impérialiste, plus le protectionnisme aux frontières augmenta. Le Conseil national et le Conseil des Etats élaborèrent en 1901, dix ans après le premier vote sur les droits de douane, un nouveau tarif douanier avec des taux plus élevés. A nouveau, des citoyens lancèrent un référendum, ce qui mena à une seconde votation populaire. Les opposants au projet de loi créèrent la «Ligue contre le tarif douanier». Parmi les défenseurs, on trouva cette fois l’Union suisse des paysans (USP) fondée en 1897 par Ernst Laur, leur secrétaire charismatique. Il joua un rôle central lors de la campagne de votation, de sorte que le nouveau tarif fut appelé «tarif Laur». – A nouveau, l’intérêt fut grand et la participation aux votations élevée, avec 71%. Le souverain accepta une fois de plus, avec 59% des voix, le nouveau tarif et donna ainsi le feu vert pour une politique commerciale plus protectionniste. Une nette majorité voulut protéger la production nationale malgré des prix plus élevés. Aujourd’hui aussi, une grande partie de la population accepte des prix plus élevés – notamment pour les denrées alimentaires – dans l’intérêt du pays.
Non seulement certaines branches, mais également les régions votèrent très différemment. Il s’avéra déjà à l’époque que les opposants et les partisans s’affrontaient pendant la campagne de votation souvent de manière impitoyable et sans se faire de cadeaux. Cependant, les votes populaires empêchent les clivages, de sorte que la partie perdante est plus inclinée à accepter la solution majoritaire que dans une démocratie purement représentative, où le gouvernement et le Parlement prennent seuls des décisions majeures et où le peuple n’a plus que la possibilité de descendre dans la rue. En démocratie directe, tout citoyen doit évaluer minutieusement deux solutions et il doit aussi assumer sa responsabilité.

Situation économique avant la Première Guerre mondiale

Les décennies avant la Première Guerre mondiale furent en Suisse une période spéciale pour le secteur de l’économie privée et de l’initiative privée. Les activités étatiques étaient relativement modestes par rapport à aujourd’hui. La quote-part de l’Etat (dépenses des communes, des cantons et de la Confédération en pourcents du Produit intérieur brut [PIB]) était d’environ 10% (aujourd’hui 36%). Des sociétés anonymes privées construisirent en collaboration avec les communes et les cantons le réseau ferroviaire actuel en un temps relativement court. En 1896 et en 1898, la Confédération en nationalisa – suite à deux votations populaires – un peu plus de la moitié et créa les Chemins de fer fédéraux suisses (CFF). Le reste resta «privé», bien que les communes et les cantons possèdent habituellement la majorité des actions. De la même façon, on créa la Banque nationale suisse qui, après plusieurs votations, fut établie en tant que société anonyme, où les cantons avaient la majorité et les citoyens étaient impliqués – mais pas la Confédération. Aujourd’hui, on ne peut que s’étonner de l’esprit pionnier des entreprises de l’époque: il n’était pas seulement impressionnant – mais, à vrai dire, de quoi donner le tournis. Ils ont construit un réseau ferroviaire dense sur tout le territoire suisse. Les constructeurs de tunnels ont transpercé le Gothard avec des outils et des équipements simples. Les voies ferrées du Chemin de fer rhétique passaient par le col de la Bernina à plus de 2000 mètres d’altitude, le Chemin de fer de la Jungfrau traversa l’Eiger (avec une fenêtre panoramique au milieu de la face nord de l’Eiger) et puis plus haut, jusqu’au Jungfraujoch – un monde de glace à près de 3500 mètres d’altitude. Aucun col était trop élevé pour ne pas être maîtrisé, aucune gorge trop profonde pour ne pas être traversée d’un pont et aucun massif montagneux trop majestueux pour ne pas y creuser un tunnel.
C’était la Belle Epoque, tout semblait faisable. La Suisse se trouvait dans une phase de reprise économique. L’industrialisation était en plein essor. Les usines textiles les plus diverses exportaient leurs produits de valeur dans le monde entier. La plupart des grands groupes suisses actuels furent créés à cette période – partant souvent d’un petit atelier. Dans les stations thermales on construisit des hôtels ressemblant à de véritables palais. Le tourisme était en plein essor. La Confédération, les cantons et les communes n’étaient guère endettés. Le système monétaire basé sur l’étalon-or fonctionnait en Suisse sans banque d’émission et sans le «sur-chauffage» de la planche à billets que nous vivons aujourd’hui. Les crises bancaires étaient inexistantes. Le monde était relativement parfait, presque tout semblait possible. C’était un monde relativement paisible. Les quelques guerres au cours de la seconde moitié du XIXe siècle, telle la guerre franco-allemande de 1871, ne durèrent que quelques mois sans entraîner de grands dégâts au sein de la société civile.
Dans le domaine de l’agriculture, l’économie laitière gagna – comme déjà mentionné ci-dessus – de plus en plus en importance. De nombreuses sociétés fromagères furent créées qui se regroupèrent par la suite en unions laitières suprarégionales organisant l’exportation du fromage. En 1907, on fonda l’Union centrale des producteurs laitiers suisses (UCPL). Avant la Première Guerre mondiale, environ un quart des produits laitiers était exporté. Henry Nestlé inventa le lait condensé et fonda la première fabrique de lait condensé et de lait en poudre sur les rives du lac Léman, produits qui furent rapidement imités. Dans le courant du siècle, Nestlé se développa constamment pour devenir la plus grande entreprise de denrées alimentaires au monde.

Changement de structures dans l’agriculture

Parallèlement à la croissance de l’économie laitière, l’agriculture diminua. La culture des céréales s’effondra en Suisse, de sorte qu’elle ne couvrit plus que 16% de la demande au début de la Première Guerre mondiale. Mais, à cette époque, cela n’inquiétait pas grand monde. Et pourquoi? La Suisse était jadis encore plus intégrée dans le commerce mondial qu’aujourd’hui et elle était habituée à exporter et à importer de grandes quantités – et pas seulement de matières premières. Aujourd’hui, on dit souvent que la Suisse gagne un franc sur deux à l’étranger. A l’époque, c’était plus qu’un franc sur deux. Le commerce extérieur, mesuré à la valeur ajoutée du pays, avait atteint une part de plus de 60%. La Suisse était alors, après les Pays-Bas, le pays européen le plus intégré dans le commerce mondial, bien qu’elle ne disposait ni d’un accès à la mer, ni de colonies (Halbeisen, 2012, p. 374). C’est pourquoi, après une longue période de paix, peu de gens s’intéressait à savoir comment la Suisse pourrait joindre les deux bouts si ses pays limitrophes se trouvaient en guerre. (A suivre.)    •

Bibliographie:
Popp, Hans. Das Jahrhundert der Agrarrevolution, Berne 2000
Kötz, Alfred. Neuere schweizerische Verfassungs­geschichte, Berne 2004
Linder, W., Bolliger, C., Rielle, Y. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007, 2010
Hofer, Bruno. Volksinitiativen der Schweiz, 2012
Rhinow, René, Gerhard Schmid, Giovanni Biaggini, Felix Uhlmann. Öffentliches Wirschaftsrecht,
Bâle 2011
Halbeisen, Patrick. Müller, Margrit. Veyrassat, Béatrice. Wirtschaftsgeschichte der Schweiz im 20. Jahrhundert, Bâle 2012