Le franc suisse et la démocratie directe (2e partie)

De Bretton Woods à la «politique monétaire sans frontières»

par Werner Wüthrich, docteur en sciences économiques

La 1re partie («Horizons et débats» no 22 du 3/10/16) présentait la façon dont le système monétaire s’est développé en Suisse au temps de l’étalon-or classique et comment les citoyens, au moyen de nombreuses votations populaires (référendums), lui ont tracé la voie et posé des limites, allant souvent à l’encontre du gouvernement et du Parlement. Les derniers vestiges de ce système monétaire, dans lequel le rachat des billets de banque contre l’or était opéré de façon centralisée, se sont partout désagrégés. Un nouvel ordre monétaire s’annonçait, et en Suisse les citoyens durent à nouveau déterminer les limites de ces questions primordiales.

En 1944, avant même la fin de la Seconde Guerre mondiale, les Etats-Unis ont amorçé à Bretton Woods (Etats-Unis) un accord monétaire mondial – l’Etalon de change-or.

Bretton Woods

L’accord de Bretton Woods était basé sur des taux de change fixes définis par l’or et le dollar américain. Ceux-ci s’énonçaient comme suit: 1 dollar = 0,889 g d’or; 1 frs = 0,203 g d’or => 1 dollar = 4,37 frs. Si un pays en venait à s’endetter fortement, les cours du change pourraient être modifiés, mais uniquement en observant un processus compliqué. Les Etats-Unis attribuèrent au dollar américain la fonction de monnaie de référence globale et de monnaie de réserve, et ils se déclarèrent prêts en tout temps à échanger le dollar contre l’or. Cette obligation était donc valable uniquement à l’encontre des banques centrales et non – comme pour l’étalon-or classique – des citoyens.
Au premier abord, l’offre des Etats-Unis se présentait de façon séduisante. Avec elle, les bases étaient posées pour une dépendance mondiale envers le dollar américain.

Comment la Suisse réagit-elle?

En 1949, le Conseil fédéral et le Parlement élaborèrent un nouvel article concernant la monnaie dans la Constitution fédérale. Dans l’article 39, on trouvait le point principal: La Confédération a le droit exclusif d’émettre des billets de banque, et elle en détermine «la forme et l’étendue de la couverture». Ce règlement aurait laissé les mains libres à la Confédération ou plutôt à la Banque nationale pour assurer la couverture des billets de banque par le dollar américain au lieu de l’or, comme l’avait recommandé le gouvernement américain de l’époque aux pays membres du Bretton Woods. Il faisait suite à l’une des votations, à propos de laquelle la classe politique et les citoyens avaient des vues totalement différentes. Alors que le Conseil fédéral, le Parlement et la Banque nationale s’accordaient dans une quasi unanimité en faveur de la proposition, les citoyens votèrent, le 2 mai 1949, à une forte majorité de 61,5% pour son contraire. 22 des 23 cantons étaient également contre.
Le Conseil fédéral et le Parlement élaborèrent un nouvel article monétaire conformément à ce référendum. Cette fois la phrase principale de l’article 39 disait: «La couverture des billets de banque émis sera une couverture-or ainsi qu’un dépôt à court terme.» La législation bancaire nationale recommandait certes déjà que les billets de banque (qui alors n’étaient déjà plus convertibles) aient une couverture-or à hauteur d’au moins 40%. La couverture-or était donc à présent ancrée dans la Constitution. L’ensemble des cantons vota alors oui à 71%. Ce vote montre l’extrême collaboration fonctionnant entre le peuple, le Parlement, le pouvoir exécutif et la Banque nationale dans le cas d’une question primordiale pour les finances dans l’Etat démocratique direct.

Application des dispositions constitutionnelles

La Banque nationale suisse (BNS) stabilisa le cours du change (1 dollar US = 4,37 CHF) fixé par les accords de Bretton-Woods comme suit: la Suisse dégageait alors le plus souvent – tout comme aujourd’hui – des excédents dans la balance des paiements courants, c’est-à-dire qu’elle recevait au travers du commerce extérieur plus de devises (et avant tout des dollars) qu’elle n’en dépensait, si bien que sa réserve de dollars avait tendance à augmenter en permanence à la Banque nationale. Celle-ci fixa à ses dollars une limite supérieure qui fut relevée au cours des années. Dès que cette limite était atteinte, la somme excédentaire était transformée en or. Elle «changeait» les dollars en or, comme on le disait alors, dans le jargon bancaire. Dans la plaquette publiée pour son jubilé en 1981, la BNS a décrit ainsi ce processus:
«Jusqu’en 1971, la Banque nationale pouvait convertir un excédent de dollars auprès de la trésorerie américaine au prix de 35 dollars par once d’or, transaction que les Américains effectuaient de moins en moins volontiers. Si par contre les opérations du marché des changes résultaient en une vente nette de dollars, la Banque nationale vendait de l’or contre des dollars aux autorités monétaires américaines afin de remplir à nouveau leur stock de devises.» (p. 237s.)
Puisque, en conjoncture haute, l’économie nationale atteignait presque toujours des excédents en commerce extérieur – comme indiqué précédemment – les réserves d’or, qui étaient d’environ 800 tonnes après-guerre, augmentèrent jusqu’à 2600 tonnes en 1971. Par la suite, elles n’évoluèrent pratiquement plus jusqu’à tout récemment. Quarante ans plus tard, ces 2600 tonnes d’or devaient devenir un sujet politique épineux.

Le franc suisse, valeur refuge

Le franc suisse avait la réputation d’être une devise plus solide que toute autre monnaie. On disait à juste titre que, bien que ses billets de banque ne soient plus convertibles, il était aussi fiable que l’or. Il n’est pas étonnant que cela ait attiré l’attention des investisseurs étrangers – en particulier ceux des pays qui menaient une politique tout à fait différente – et qu’ils aient commencé à déplacer une partie de leur épargne en Suisse. Parmi eux, il y avait cependant aussi des spéculateurs qui voulaient profiter de futures réévaluations. Tout comme aujourd’hui, cela n’avait pas que des effets positifs. Les banques et la BNS changeant de plus en plus des devises étrangères contre des francs suisses, la masse monétaire augmentait dans le pays, ce qui générait un danger d’inflation. Ce danger était d’autant plus grand que dans la haute conjoncture de la décennie d’après-guerre, il y avait de toute façon des tendances à la hausse des prix. Les carnets de commandes étaient pleins et l’économie tournait plus qu’à plein régime.

Premières mesures défensives contre les pressions extérieures

Dès le milieu des années 50, les banques s’engagèrent, dans une convention interne à la branche bancaire (Gentlemen’s Agreement), à ne plus appliquer d’intérêts aux nouveaux capitaux étrangers. Il s’y ajouta bientôt un intérêt négatif de 1%, c’est-à-dire que les investisseurs étrangers ne recevaient plus aucun intérêt, mais payaient une commission de 1%. Cependant, la situation monétaire ne se détendit pas. En 1964, à cause de la surchauffe économique, le Conseil fédéral et le Parlement publièrent avec effet immédiat une décision urgente de l’Assemblée fédérale sur la lutte contre la hausse des prix par des mesures dans le domaine du marché monétaire, du marché des valeurs et de l’organisation du crédit. L’intérêt négatif en faisait également partie.
Comme cette décision était immédiatement mise en vigeur et qu’elle contrevenait à la Constitution, elle dut être soumise dans l’année au vote populaire. Cela aussi est particulier: en 1949, les citoyens avaient accepté l’initiative sur «le retour à la démocratie directe» et s’étaient ainsi donné le droit de voter par la suite également en ce qui concernait le Droit de nécessité (Notrecht). Les quatre grands partis présents au Parlement l’avaient refusé parce qu’ils pensaient que le Droit de nécessité ne serait pas adapté aux votations populaires, à cause justement de son caractère d’urgence. Le peuple voyait la chose autrement. Il désirait tirer un trait final sur une longue période de trop fréquents recours au Droit de nécessité, qui avait été soustrait du référendum facultatif, – en particulier dans les années 30. Divers groupes avaient déposé plusieurs initiatives populaires pour mettre fin à cette situation insatisfaisante (cf. Horizons et débats n° 17 du 29/6/15: «Comme protéger la démocratie directe en périodes difficiles?»).
Le 28 février 1965 eut lieu pour la première fois une votation sur le Droit de nécessité. C’était un sujet ambitieux. A la surprise des politiciens (qui ne faisaient pas confiance à la population dans de tels domaines), les citoyens votèrent à 80% en faveur de la politique du Conseil fédéral, du Parlement et de la Banque nationale. D’autres décisions urgentes de l’Assemblée fédérale relatives au Droit de nécessité par rapport au ralentissement de l’activité, comme par exemple la restriction du crédit, furent également acceptées au cours des années suivantes à une forte majorité. La population accorda comme rarement sa confiance aux services publics et à la Banque nationale.
La maîtrise des capitaux étrangers faisait donc partie des ambitions de la BNS et des banques commerciales, car il était souvent impossible d’établir de façon incontestable si un virement de fonds était basé sur des échanges commerciaux normaux ou sur une prestation de services (ne devant pas être entravés) ou bien s’il reposait sur des intentions spéculatives à court terme.

Renforcement des mesures défensives

La situation sur le front monétaire s’aggravait de plus en plus, si bien que le Conseil fédéral et la Banque nationale préparèrent un véritable dispositif de défense dont la cause principale se trouvait à l’étranger. Dans la première moitié des années 60 déjà, les Etats-Unis avaient envoyé des troupes au Viêt Nam, et la guerre avait rapidement dégénéré. Les observateurs supposaient – à juste titre – que les Etats-Unis finançaient cette guerre – comme cela s’était déjà souvent produit – en grande partie en faisant tourner la planche à billets. Cela était susceptible de porter durablement atteinte au système monétaire encore partiellement basé sur l’or. D’autres devises se trouvaient également «branlantes» pour les mêmes raisons. En Algérie, la France avait mené une guerre meurtrière pendant sept ans. La Grande-Bretagne, affaiblie après la Seconde Guerre mondiale, perdait peu à peu la plupart de ses colonies. Le pays devait se réinventer et, pour sortir de la désastreuse situation financière de l’après-guerre, avait dévalué la livre trois fois de suite. En outre, l’orgueilleuse Bank of England avait été nationalisée, c’est-à-dire qu’elle avait perdu son indépendance et dû accepter de recevoir à l’avenir des instructions du Chancelier de l’Echiquier. La livre anglaise qui, à l’époque de l’empire britannique, équivalait à 25 francs suisses, amorçait sa chute. (Aujourd’hui, le cours du change est à peu près de 1,20 CHF).
C’étaient là l’ensemble des raisons qui faisaient que nombreux étaient ceux qui doutaient de la stabilité du système monétaire international. Ils cherchaient un endroit sécurisé pour déposer leur épargne et ouvraient un compte en Suisse, ou ils y achetaient des valeurs mobilières ou des biens immobiliers. Là-dessus venaient de plus en plus s’ajouter les spéculateurs voulant soustraire les capitaux à court terme à l’incertitude. Beaucoup se disaient qu’on pouvait vraiment faire confiance à un pays qui avait inscrit la couverture-or dans sa Constitution, que le peuple lui-même avait approuvée. On ne peut jamais prévoir ce qui peut encore arriver. Contrairement aux affirmations discordantes des hommes politiques, il y avait de réelles raisons de douter de la stabilité du système monétaire.

L’escalade de la guerre du Viêt Nam

En 1971 – à l’apogée de la guerre de Viêt Nam – le président américain Richard Nixon annonça qu’il fermait la «Gold window». Cela signifiait que les Etats-Unis n’échangeraient plus leurs dollars contre l’or, comme ils l’avaient fait depuis la Seconde Guerre mondiale à l’égard des banques centrales étrangères. La raison en était que les Etats-Unis avaient à l’étranger d’énormes dettes dues à la guerre et qu’ils avaient intérêt à rembourser en dollars dévalués qu’ils n’auraient plus à changer en or. Ainsi les pays étrangers se trouvèrent cofinancer une guerre meurtrière en Extrême-Orient. Ce processus accéléra la fin de la longue haute conjoncture qui avait fait suite à la Seconde Guerre mondiale, et annonça une correction du système monétaire.
Une véritable avalanche de dollars se déversa sur la Suisse, et les banques adoptèrent toute une série de mesures défensives. Le 8 octobre 1971, le Conseil fédéral soumit au Parlement une autre décision urgente attribuant de nouvelles responsabilités élargies au gouvernement – encore plus qu’en 1965. Cette fois encore, cela concernait le Droit de nécessité à mettre immédiatement en vigueur et, selon la législation qu’il avait lui-même adopté en 1951, le peuple devait se prononcer à son sujet par voie électorale dans un délai d’un an. Et à nouveau, ce fut la surprise pour les politiciens. Le 4 juin 1972, fait très rare, le peuple approuva à 87,7% la politique du Conseil fédéral, du Parlement et de la Banque nationale. Jamais encore les services publics n’avaient reçu pareil soutien.
En 1971 déjà, le franc suisse avait certes été officiellement revalorisé d’environ 7%, mais cela n’avait pas servi à grand-chose.

Inflation

L’incertitude demeura et la hausse des prix commença à croître dangereusement. Elle augmenta au début des années 70 jusqu’à plus de 7%, en 1973 jusqu’à 9% et en 1974 à 10%. En 1972, le Conseil fédéral publia une décision urgente de l’Assemblée fédérale concernant la surveillance des prix – limitée à cinq ans. Cette fois encore, le peuple approuva à près de 60%. Simultanément, le Conseil fédéral et la Banque nationale tissèrent plus étroitement les mailles de leur réseau de défense contre les spéculateurs. Les fluctuations monétaires étaient si massives que le 1% d’intérêt négatif n’avait plus aucun effet et qu’il fallait à présent l’augmenter drastiquement. Dès 1972, il monta à 2% par trimestre, en 1974, il atteignit déjà 3%, et l’intérêt négatif devait encore monter. Le but était clair: les intérêts négatifs étaient dirigés contre les capitaux qui ne cherchaient aucun investissement à long terme en Suisse, mais plutôt des bénéfices à court terme – quasiment d’un jour à l’autre – (Plaquette du Jubilé de la BNS, 1981, p. 230). Les virements de fonds relevant d’opérations ne rencontraient aucune entrave, laquelle – comme mentionné ci-dessus – n’était pas toujours facile à différencier. On pouvait ainsi repousser les attaques sur les devises étrangères – comme cela devait se reproduire par la suite à de nombreuses reprises.
En 1992, par exemple, George Soros s’en prit à la livre anglaise (surévaluée) et «gagna» ainsi des milliards. D’autres sévères mesures suivirent au cours des années. Ainsi, l’importation de très grosses sommes en liquide fut, par exemple, interdite à la frontière, et les placements en titres ou l’achat de biens immobiliers par les étrangers furent rendus plus difficiles. Avec la récession du milieu des années 70, l’inflation baissa de nouveau à 1%, mais pour remonter à 4% vers la fin des années 70. Il est intéressant de savoir à quoi les intérêts négatifs étaient utilisés à l’époque. L’argent ne restait pas dans la caisse des banques ou de la Banque nationale, mais était destiné aux garanties couvrant les risques à l’exportation. Il s’agit d’une sorte d’assurance subventionnée par l’Etat, couvrant une partie des risques étrangers – dont font partie les risques monétaires – des exportations. A l’époque, c’était une question de survie encore plus cruciale qu’aujourd’hui.

Passage à la flexibilité des cours de change: changement de système à l’échelon mondial

Le 23 janvier 1973 la Suisse devint le premier pays à libérer le cours du change, et la BNS cessa de soutenir le cours du dollar par des achats. Le cours du dollar plongea donc à nouveau peu de temps après et la Banque nationale reprit ses achats de soutien. La situation demeurait toujours dangereuse. La BNS décrivit ces quelques semaines comme suit: «[…] on ne savait jamais, même lorsque la situation évoluait favorablement, si dès le lendemain, on n’allait pas devoir faire face à une réévaluation».
L’arrêté fédéral d’urgence de 1972 était limité à trois ans. Comme la situation demeurait tendue, le Conseil fédéral et le Parlement décidèrent en 1975 de le reconduire. Là aussi, le peuple donna, le 8 juin 1975, son accord avec 85% des voix.
La situation demeurait toujours tendue. En 1977/78, le franc suisse gagna en à peine deux ans près de 40% en valeur par rapport aux 15 pays les plus importants commercialement (Rapport BNS, 1981, p. 375). La situation était de plus en plus difficile pour les exportations et le tourisme – bien plus sérieusement qu’aujourd’hui. Le dollar américain en tant que devise de référence du commerce mondial avait dégringolé de 4,37 CHF en 1971 à l’extrême à 1,45 CHF en 1978. Cette année, le Parlement prolongea à nouveau l’arrêté monétaire. Cette fois, il n’y eu pas de référendum, car la même année le peuple avait déjà approuvé à 68% un nouvel article concernant la conjoncture, ce qui était à présent suffisant comme base constitutionnelle. – Il est étonnant de constater à quel point le peuple a soutenu sur toute la ligne la politique des services publics et de la Banque nationale au cours de ces années difficiles.

Pourquoi le deutsche mark s’est-il effondré malgré une économie stable?

Vers la fin des années 70 se dessina une nouvelle injustice. Dans la première moitié des années 70, c’était le dollar qui se trouvait avant tout dans la ligne de mire des spéculateurs. Dans la seconde moitié, une deuxième devise d’importance se trouva au centre de l’attention – le mark allemand. La Banque fédérale allemande avait toujours mené une politique sérieuse, et le DM était considéré comme stable et durable. Il avait même été réévalué deux fois dans les années 60 parce que la RFA montrait un net excédent de sa balance des paiements courants et recevait ainsi plus de dollars qu’elle n’en dépensait. Cependant, même cette situation favorable ne suffisait plus pour maintenir la stabilité du DM à l’égard du franc suisse. Lui aussi se retrouva sur une pente descendante, amorçant une chute qui ne semblait pas finir.
A l’origine, selon l’accord Bretton Woods, le DM valait 1,20 CHF. Le cours baissa de plus en plus jusqu’au minimum extrême de 0,75 CHF. Cette évolution était de nouveau un drame pour les exportations et le tourisme parce que la République fédérale était le partenaire commercial le plus important de la Suisse et que les vacances en Suisse étaient maintenant devenues vraiment chères pour les touristes allemands. Les raisons de la chute du DM étaient avant tout du ressort psychologique. Personne ne savait si la nouvelle flexibilité des cours du change ferait ses preuves. Au cours du siècle, les citoyens de la RFA avaient déjà supporté deux réformes monétaires dans lesquelles de nombreux citoyens avaient perdu tout ou presque de leur épargne.
Il ne faut plus que cela se reproduise, se dirent certaines personnes, qui ouvrirent alors un compte en Suisse. Cette fois cependant, la prudence était sans réel fondement. Le DM était vraiment stable et il était devenu le symbole du miracle économique de l’après-guerre à tel point que quarante ans plus tard, les Allemands n’abandonnèrent qu’à contre-coeur leurs deutsche mark pour l’euro: si cela avait été soumis à un vote, la plupart n’auraient peut-être pas été d’accord.
Pour la Banque nationale suisse, la chute du cours du mark vers la fin des années 70 fut de nouveau un signal d’alarme. Le tourisme et les exportations étaient déjà très pénalisés par la crise de dollar et l’effondrement massif d’autres devises comme la livre anglaise ou le franc français. La faiblesse du DM aggravait encore plus la situation. En 1978, la Banque nationale réagit avec un nouvel instrument. Tout comme auparavant, elle annonça un cours minimal. Si le cours du mark tombait en dessous de 0,80 francs suisses, annonça la BNS, elle interviendrait, c’est-à-dire qu’elle achèterait des deutsche mark en quantités illimitées. C’était un signal clair.
Par la suite la situation sur le front monétaire se calma graduellement, si bien que le Conseil fédéral et la Banque nationale commencèrent à démanteler leur dispositif de défense. Le dernier point fut, en 1981, de lever complètement l’interdiction de paiement des intérêts pour les capitaux étrangers.

La FED met fin au recours à la planche à billets

Dans les milieux professionnels, où l’on remettait en question ce qui avait jusqu’à présent réellement contribué à la normalisation du cours du franc suisse – le dispositif de défense alors vieux de plusieurs années dirigé avant tout contre les milliards issus des activités spéculatives ou le cours minimal du DM –, le fait incontestable fut un événement tout à fait crucial venant de se produire aux Etats-Unis. En 1978, Paul Volcker fut nommé à la présidence de la Banque centrale américaine, la FED. Il mit fin à la mode du recours à la planche à billets, ou Quantiative easing (comme on dirait aujourd’hui) et augmenta les taux d’intérêts. Auparavant la FED avait cherché, tout comme aujourd’hui, à relancer l’économie en difficulté par un afflux de capitaux et à dévaloriser la montagne de dettes issue de la guerre du Viêt Nam par une inflation contrôlée – un processus dont aujourd’hui encore nous sommes les témoins. Seulement cela ne fonctionna pas.
Aux Etats-Unis, l’inflation s’éleva de façon totalement incontrôlée jusqu’à 15%, et le chômage, jusqu’à 10%. Les économistes appellent cela la stagflation – une situation extrêmement difficile dans laquelle l’économie stagne, un chômage élevé règne et entraine simultanément la hausse des prix. Paul Volcker ne se fit pas que des amis, lorsque dans cet état de choses, il releva les taux d’intérêts – malgré le chômage – pour pouvoir maîtriser la hausse des prix. Politiciens et économistes le critiquèrent, disant que cela étouffait encore plus l’économie. Volcker ne se laissa pas déconcerter. Le cours du dollar repartit à la hausse et on parvint de nouveau pendant quelques années à normaliser les intérêts et le cours de change et à faire reprendre, dans une certaine mesure, un cours normal à l’économie intérieure. Ce fut un événement déterminant pour le relâchement de la pression de réévaluation sur le franc suisse.

D’importantes réserves d’or couvrent les pertes de la BNS

Qu’en était-il des finances de la Banque nationale suisse au cours de ces années? La BNS était toujours intervenue – tout comme aujourd’hui – et avait acheté des dollars et des devises étrangères pour soutenir les cours du change. Et elle avait supporté – tout comme aujourd’hui – de grandes pertes, avant tout parce que le dollar et à l’époque le DM également, baissaient de plus en plus. En 1978, les grandes réserves édifiées et comptabilisées sur des années étaient totalement épuisées et la BNS dégagea des pertes d’environ 2,6 milliards de francs suisses en lieu et place du capital propre – aujourd’hui, on dirait que c’était un capital propre négatif – une situation inconfortable parce que dans le cas d’une société par actions normale, elle aurait été déclarée en faillite. Cette situation dura deux ans. Cependant, tout n’allait pas si mal que cela, car la BNS disposait de réserves d’or occultes et non-comptabilisées: elle possédait 2600 tonnes d’or, enregistrées dans ses livres pour une valeur de 4595 CHF le kilo. En 1978/79 – à l’apogée des turbulences monétaires – le cours du dollar plongea d’une valeur initiale de 4,37 CHF à 1,40 CHF et le prix de l’or s’envola jusqu’à la côte extrême de plus de 70 000 CHF au kilo. Il en résulta des réserves occultes d’environ 65 000 CHF au kilo, globalement un total de 200 milliards de francs suisses – pour l’époque, et même encore aujourd’hui une somme énorme. Selon les règles comptables, on pouvait couvrir les pertes au moyen des réserves occultes et équilibrer le budget sans devoir vendre même un gramme d’or. La BNS pouvait ainsi écrire dans son rapport de 1981, «les pertes ont été largement couvertes par les réserves occultes de la réserve d’or […]» (Rapport BNS, 1981, p. 329). Dans deux référendums, en 1949 puis en 1951, le peuple se prononça en faveur de l’or et non du dollar américain, ce qui vingt ans plus tard devait se révéler une excellente chose. La liquidation des réserves occultes n’était vraiment pas nécessaire. L’or avait fait ses preuves en tant que dernière ligne de la défense. Au cours des années qui suivirent, la BNS enregistra à nouveau assez de ressources propres pour constituer de nouvelles réserves et dégager de nouveau un capital propre positif. – Si positive qu’ait été cette expérience, l’or et son corollaire, les réserves occultes, devaient devenir vingt ans plus tard un point de controverse.

Un exceptionnel soutien venu du peuple dans les années 60 et 70

Rétrospectivement, on peut constater ceci: le dispositif de défense employé par la Banque nationale suisse contre une réévaluation excessive se composait dans les années 60 et 70 de quatre colonnes:
1.    Les intérêts négatifs, qui étaient dirigés directement contre les gros spéculateurs,
2.    Le cours minimal du deutsche mark,
3.    De grosses réserves d’or de 2600 tonnes – associées à d’importantes réserves occultes,
4.    Un exceptionnel soutien populaire: les électeurs, et depuis 1971, les électrices aussi, ont constamment soutenu la politique des services publics et de la Banque nationale lors des votations populaires, le plus souvent à hauteur de plus de 80%. Pour la population, il était très important qu’il y ait des finances saines et un franc suisse stable.

La Suisse maintient la couverture-or

Avec la résiliation de la convertibilité-or du dollar en 1971, l’or perdit sa position centrale dans le système monétaire. Avec le passage à la flexibilité des cours du change, la liaison avec l’or fut également supprimée, c’est-à-dire que les cours du change ne furent plus définis par rapport à l’or.
La disposition inscrite dans la Constitution fédérale depuis 1951, selon laquelle les billets de banques émis devaient majoritairement avoir une couverture-or, était cependant toujours en vigueur, si bien que personne n’aurait alors sérieusement envisagé l’éventualité d’une vente à partir de la réserve d’or (comme cela advint par la suite). – Tout au contraire, on pouvait observer un phénomène encore visible aujourd’hui: plus les turbulences du système monétaire sont fortes, plus le cours de l’or monte. Jusqu’au début du XXIe siècle, la BNS possédait environ 2600 tonnes d’or, des réserves dont elle pouvait disposer pour les temps difficiles.
Cette politique correspondait à la longue tradition commune à de nombreuses entreprises suisses, de constituer en toute discrétion des réserves occultes pour les cas d’urgence, en sous-estimant les actifs. Ainsi, dans les années 70, la BNS pouvait recouvrir facilement des pertes parfois massives sur ses devises – avant tout sur les réserves en dollars.

L’or, garant de l’indépendance

Dans les années 70, l’or fonctionnait comme une de ces forêts de protection qui, dans les montagnes, protègent la population contre les avalanches. Pour l’Etat, ou plutôt pour le contribuable – à la différence d’aujourd’hui –, il n’y avait aucun danger d’être sollicité pour soutenir la Banque nationale. En matière de politique monétaire proprement dite, l’or n’était plus utilisé. C’était devenu la réserve stratégique et aucun homme politique n’aurait eu l’idée d’y toucher, de même que dans les montagnes, personne n’aurait l’idée de déboiser une forêt de protection.
Cela est très clairement exprimé dans la plaquette éditée pour le Jubilé de la BNS en 1981:
–    «Bien que l’or ait perdu toute fonction monétaire essentielle, la Banque nationale considère la réserve d’or comme un actif précieux; sa valeur marchande croissante lui a permis de compenser les fortes baisses des cours de change sur les réserves de dollars dans les dernières 70 années.»
–    «[…] La BNS était attachée à la sauvegarde du rôle de l’or avant tout pour trois raisons: l’or apparaissait comme le garant des taux de change fixes; en raison de ses liens avec l’or – et pas, comme tant d’autres monnaies, avec le dollar –, l’indépendance politique de la monnaie suisse semblait garantie; et l’or était le symbole de la solidité de la monnaie.» (S. 237/238; mises en évidence par Horizons et débats).

Changements radicaux non-déclarés lors de la révision totale de la Constitution fédérale de 1999

En 1999, après l’instauration de la nouvelle Constitution fédérale, l’attitude de la Banque nationale, du Conseil fédéral et de la majorité au Parlement changa fondamentalement. Dans les années 90, la BNS avait déjà commencé à parler de «réserves excédentaires» et plus particulièrement de «réserves d’or excédentaires». Il se disait alors que plus de la moitié de l’or pouvait être vendue et qu’il fallait liquider les réserves d’or occultes. Et c’est ce qui se produisit: dans un premier temps, on vendit 1300 tonnes – après que les obstacles légaux posés par la nouvelle Constitution fédérale aient été éliminés. Ce qui était vraiment nouveau était la suppression du recours à la consultation populaire concernant la décision de vendre, auparavant toujours confirmée par le peuple, différant en cela des décennies précédentes, lorsque les autorités fédérales respectaient les règles de la démocratie directe.
Il fallut certes soumettre au vote la Constitution fédérale, entièrement révisée et comptant près de 200 formulations et articles nouveaux. Les électeurs n’en furent cependant informés qu’à peine trois semaines avant la votation selon la formulation suivante: la Constitution fédérale remodelée demeure inchangée dans son contenu, il s’agissait seulement, comme on disait alors, d’un «toilettage» formel et stylistique – une grossière désinformation et, dans l’histoire de la démocratie directe, une défaite qui devait avoir par la suite des effets importants.
Sans informer les citoyens des conséquences, on avait supprimé de l’ancienne Constitution fédérale l’article 39, dont l’alinéa 7 disait: «Les billets de banque émis doivent être couverts par de l’or et des avoirs à court terme.» Il avait été remplacé par l’article 99, alinéa 3: «La Banque nationale suisse constitue, à partir de ses revenus, des réserves monétaires suffisantes, dont une part doit consister en or.» Cette «petite différence» changeait fondamentalement la situation. Pour la première fois depuis sa fondation, la BNS se voyait conférer les pleins pouvoirs de décision plus ou moins libre sur la destination des réserves d’or. Elle décida d’employer cette liberté d’action – en accord avec le Conseil fédéral et le Parlement – à effectuer des ventes massives. Cela avait été précédé par des attaques venues des Etats-Unis et dirigées contre la place financière et la devise suisse, qui ne correspondait plus au nouvel univers de prolifération du papier-monnaie et des dettes en expansion. Le franc suisse, avec son fort soutien populaire, dérangeait parce qu’il mettait sous les yeux du monde la preuve qu’on pouvait également diriger les finances autrement. – Il aurait été normal de laisser le peuple souverain décider de la vente de 1300 tonnes d’or, lui qui avait pourtant non seulement décidé de la constitution des réserves d’or en 1951 lors d’un vote constitutionnel, mais avait aussi par la suite généré au cours des années les excédents qui avaient été en grande partie transformés en or.
La Banque nationale suisse n’était pas l’unique banque centrale à avoir vendu de l’or au tournant du nouveau millénaire. Il s’agissait en fait d’une action dirigée par Washington (Washington Agreement) à laquelle prirent part 15 pays européens. S’y ajoutaient d’autres pays, comme le Canada, ainsi que le FMI (mais pas les Etats-Unis).

La BNS commence à se défaire de grandes parties de sa réserve d’or

En Suisse, il ne restait plus rien des ventes d’or. Les réserves occultes d’or avaient elles aussi été totalement liquidées. La BSN commença à distribuer à la Confédération et aux cantons des montants de plusieurs milliards sur leurs importants profits, au lieu de constituer des réserves. Bon, si la BNS approvisionne la Confédération et les cantons en argent gratuit, nous devrions peut-être payer quelques impôts, pensèrent alors un grand nombre de citoyens, sans pourtant y accorder plus d’attention. Il s’y ajouta de nombreux autres éléments nouveaux et étranges dans la politique de la BNS: dans les années 90 déjà, elle commença à prêter de l’or contre rémunération aux banques et aux Hedgefonds qui spéculaient sur l’or à la baisse. Cela veut dire que ces derniers revendirent l’or prêté et spéculèrent, pensant le racheter à nouveau à une date ultérieure à un prix plus bas pour le retourner ensuite à la BNS. En 1999, par exemple, 316 tonnes d’or furent détournées de cette manière. Comme plusieurs banques centrales se mirent alors à vendre de l’or et que son prix baissait, le risque n’était pas si grand pour le spéculateur. Il devint de plus en plus clair que la BNS ne considérait plus l’or comme une réserve stratégique, mais comme un genre de levier de manipulation qui pouvait être utilisé à toutes sortes de fins. Ainsi, la hausse du prix de l’or n’était plus utilisée de manière traditionnelle pour constituer les réserves occultes, mais comme une plus-value destinée à payer des montants de plusieurs milliards à la Confédération et aux cantons.

Mouvements d’humeur de la population après la vente de la réserve d’or et allégations infondées des Etats-Unis

Il s’en suivit toute une série de votations, dans lesquels il ne s’agissait plus de la décision de vendre, mais de l’application et de la distribution des profits générés par la vente des réserves d’or. On constata un changement d’attitude de la population vis-à-vis du Conseil fédéral, du Parlement et de la Banque nationale. Alors que, dans les années 60 et 70, les citoyens avaient à plusieurs reprises soutenu les services publics et la Banque nationale par des votes à plus de 80%, il s’ensuivit toute une série de votations aux résultats uniformément négatifs, qui disaient toutes: Non – non à la politique des services publics, mais également non a des initiatives populaires indépendantes. La déception et la frustration d’avoir été ignorés dans le processus décisionnaire sur une question primordiale pour les finances étaient immenses. Et le scepticisme à l’égard de la politique des services publics était tout aussi important.
Il y eut certes des votations – mais seulement sur l’utilisation des profits issus de la vente d’or pour un montant d’environ 21 milliards de francs suisses. Le Parlement se proposait d’affecter cet argent pour tiers chacun à la Fondation de solidarité, à l’AVS et aux cantons. L’idée de la Fondation suisse de solidarité avait été introduite par le conseiller fédéral Arnold Koller en 1997. Il proposait d’affecter sept milliards de francs suisses à une fondation et d’en employer les intérêts pour des aides de diverses sortes. Cette initiative controversée était une tentative du Conseil fédéral de contrer les allégations infondées de certains groupes de pression américains.
Ceux-ci affirmaient que dans les coffres-forts des banques suisses se trouvaient les fortunes des personnes disparues pendant la Seconde Guerre mondiale, à hauteur de douzaines de milliards de francs suisses avec lesquels la Suisse se serait enrichie. Une commission internationale réunie sous la direction de l’ancien président de la FED, Paul Volcker, vérifia avec soin les allégations et eut en outre l’accès à tous les documents bancaires – une première brèche dans le secret bancaire. Ce processus très onéreux coûta un milliard de francs suisses. La commission ne put retracer qu’un peu moins de 100 millions de francs suisses se rapportant aux fortunes des disparus, desquels 70% au moins n’avaient aucun lien avec les victimes de l’holocauste.

La Fondation de solidarité, une solution possible?

Le conseiller fédéral Koller considérait sa proposition de création d’une Fondation de solidarité comme une façon de se dégager de l’affrontement conduit par les Etats-Unis et les organisations américaines dirigeant la campagne contre la Suisse. Les premiers éloges décernés à la générosité de la Suisse refluèrent aussitôt, dès qu’il fut clair que les sept milliards ne se déverseraient pas en direction des Etats-Unis, mais devaient réellement parvenir à ceux qui avaient été lésés. Les Etats-Unis considéraient à présent la Fondation de solidarité comme un aveu de culpabilité et ils renforcèrent leurs attaques contre la Suisse.
Ce qu’on ne savait pas à l’étranger, c’est que le Conseil fédéral avait fait cette «généreuse» promesse de sa propre initiative et sans en avoir reçu l’autorisation.
Le conseiller fédéral Koller avait certes réussi à convaincre de l’utilité de la Fondation de solidarité la majorité du Parlement, mais pas le peuple. La plupart des électeurs considéraient la capitulation comme indigne et comme une réaction inappropriée à l’encontre des agresseurs américains, et la réponse envoyée par les urnes fut clairement non. (Cette Fondation ne doit pas être confondue avec le fonds de solidarité destiné aux victimes de l’Holocauste en Europe de l’Est, et qui avait été constitué – d’assez mauvaise grâce – par les banques. (cf. Groupe de travail Histoire vécue/Arbeitskreis Gelebte Geschichte (AGG), «La Suisse objet de chantage», 2002)

La démocratie fonctionne mieux avec les citoyens

Une autre initiative populaire fut lancée simultanément, à savoir celle sur l’utilisation des 21 milliards provenant des ventes d’or, exclusivement dévolue à l’assurance vieillesse. Le peuple refusa également cette proposition et, en 2002, répondit à nouveau par deux fois «non» aux propositions concernant le devenir et l’utilisation des recettes résultant de la vente des réserves d’or. Pour finir, le Conseil fédéral et la BNS distribuèrent les 21 milliards de la vente d’or sans votation en interprétant «généreusement» la Constitution fédérale et répartirent les 21 milliards en suivant les règles selon lesquelles la BNS distribue ses bénéfices suivant la Constitution: 1/3 pour la Confédération, 2/3 pour les cantons. Un épisode pas très joli de l’histoire de la démocratie directe prenait ainsi fin.
Au cours de ces années, il y eut une sorte d’éclaircie pour la Suisse, qu’on ne peut omettre ici: plusieurs «non» en réponse à des résolutions sur des questions monétaires. En 2001, le peuple approuva un vote constitutionnel en faveur d’un «frein à l’endettement» – et ceci avec, comme autrefois, un taux de 84,7%, ce qui posa de nouvelles limites dans le domaine financier. Aujourd’hui, cet outil bénéfique concourt à l’équilibre des recettes et des dépenses de la Confédération et contribue à niveler pour une grande part la montagne des dettes.
Ces nombreuses votations ont exercé une pression considérable sur le Conseil fédéral et le Parlement. Cela n’aurait pourtant pas été nécessaire, si le peuple avait pu décider correctement dès le début de la vente des réserves d’or stratégiques. Très vraisemblablement, les réserves d’or et les réserves d’or occultes seraient encore disponibles aujourd’hui, s’il en avait été ainsi.
A partir de là, la politique de la BNS fut l’objet d’une surveillance attentive et d’un grand scepticisme. Pour beaucoup, c’était un véritable scandale que la BNS ait vendu plus de la moitié des réserves d’or, certaines fois au prix cassé de moins de 300 dollars l’once (elle vaut aujourd’hui plus de 1300 dollars) sur le marché de l’or international. En 2012, un comité citoyen lança l’initiative populaire «Sauvons notre or suisse!» Ses initiateurs voulaient empêcher la BNS de procéder à d’autres ventes d’or, l’obliger à garder au moins 20% de ses réserves de change sous forme d’or et également, à stocker celui-ci en Suisse. En 2014, le peuple vota de nouveau «non».

Situation actuelle: des intérêts négatifs, mais pas comme autrefaois

Les difficultés ont récemment augmenté dans la zone Euro, et l’euro a beaucoup perdu de sa valeur. Comme si souvent auparavant, la Suisse est à nouveau considérée comme un «refuge». De nouveau, la Banque nationale a réagi comme aux temps anciens, par des taux intérêts extrêmement bas et des intérêts négatifs. Seulement voilà: dans les années 70, la question de savoir contre qui étaient dirigés les intérêts négatifs était claire pour tout le monde – c’était en effet directement contre les gros spéculateurs. Aujourd’hui, il n’y a plus qu’une minorité qui comprenne encore le fonctionnement des intérêts négatifs.
Un autre exemple: un Hedgefond transfère 10 millions d’euros en Suisse pour profiter des fluctuations monétaires. Une banque suisse change cette grosse somme d’argent en francs suisses et transfère les euros à la BNS (où toutes les banques ont un compte). Celle-ci crédite le montant correspondant en CHF sur son compte et exige en retour des intérêts négatifs de 0,75%. L’Hedgefond n’est ainsi absolument pas concerné directement, et il ne devra pas renoncer à son «Deal». De cette manière, la BNS a pris un milliard de francs suisses d’intérêts négatifs au cours des derniers mois. Au contraire, les banques commerciales suisses se retrouvent devant le problème de savoir comment couvrir les frais pour les intérêts négatifs qu’elles doivent payer, alors que les Hedgefonds y échappent!
Les opérations bancaires sont ainsi devenues difficiles, compliquées, confuses – et à peine compréhensibles pour le citoyen lambda. Les banques et les caisses de pension ont de plus en plus de problèmes. Les citoyens se sont détournés de l’épargne – autrefois considérée comme une vertu – et commencent à s’inquiéter des nombreuses «bizzareries» du système financier. La préoccupation majeure est que les caisses de pension ne réussissent plus à enregistrer suffisamment de revenus destinés à payer les retraites promises.

Achats massifs de devises, affaires risquées

Pour soutenir le cours du change, la BNS achète aujourd’hui en grande quantité, pratiquement illimitée, des devises étrangères – la plus grande partie en euros. Elle acquiert en outre des emprunts d’Etat étrangers et des actions. Elle a par exemple acheté, pour environ 60 milliards de francs suisses – un montant qui correspond approximativement au budget fédéral! – des dollars américains pour acquérir à Wallstreet des actions d’Apple, de Google, d’Amazon et diverses autres. Les banquiers américains considèrent ce procédé comme «extraordinaire». Par quelques clics de souris, la BNS met en circulation des francs suisses – en quantités telles que l’ensemble de la population en Suisse devrait travailler une année entière pour les produire! En conséquence la part des devises s’est élevée dans son bilan à 666 milliards de francs. La BNS espère pouvoir revendre ces grandes quantités d’euros et de dollars en des «temps meilleurs» en échange de francs suisses … Ainsi les «francs suisses» «retourneraient» de nouveau au sein de la BNS, et la masse monétaire en circulation diminuerait à nouveau. Que cela soit réalisable si facilement sans «détériorer» au passage le cours du change, on peut en douter.
Il existe en outre un risque pour que les cours du change dégringolent à nouveau et soient éventuellement utilisés comme «corrections de système» dans la zone Euro, afin de rembourser des dettes en euros dévalués, tout comme l’ont fait les Etats-Unis dans les années 70 avec les dettes de la guerre du Viêt Nam. Si les cours du change dégringolent à nouveau, cela révèlera des pertes que la BNS devra recouvrir en utilisant ses réserves dont aujourd’hui il ne reste plus grand-chose. Une baisse des cours d’environ 12% seulement concernant les devises importantes comme l’euro et le dollar suffirait pour épuiser complètement le capital propre et les réserves, ce qui s’est déjà produit en 1978 à l’apogée de la crise monétaire et qui a conduit pour les deux années suivantes à un «capital propre négatif». Seulement, la BNS possédait alors, «en coulisses», d’importantes réserves d’or occultes non-comptabilisées – ce qui n’est plus le cas aujourd’hui. Le journal Finanz und Wirtschaft du 30 juillet 2016 a comparé la situation actuelle à une épée de Damoclès qui nous menacerait depuis la zone Euro.

Pas de dispositif de défense approprié

La BNS ne dispose plus – à la différence des années 70 – d’aucun dispositif de défense largement soutenu par le peuple, susceptible de repousser, par exemple, une attaque de George Soros sur le franc suisse. Certes, elle réserve de telles mesures aux cas d’urgence. La BNS jouit toujours d’un haut niveau de confiance, mais très peu comprennnent sa politique actuelle. Il n’existe plus – comme en 1978 – d’ultime ligne de la défense parce que les réserves d’or ne constituent plus qu’à peine 7% des dépôts en devises, et les réserves d’or occultes ne sont plus disponibles. Il serait ainsi facilement envisageable de voir les cantons tout comme les contribuables prendre la place de propriétaires de la BNS en tant que société anonyme à «recapitaliser» ou plutôt à «refinancer», c’est-à-dire à reconstituer ses réserves. Cela peut coûter cher, parce que la BNS ne peut pas simplement «actionner» des réserves destinées à couvrir des pertes. On s’apercevrait alors que les montants de plusieurs milliards que la BNS a versés au cours des dernières années à la Confédération et aux cantons n’étaient en aucune façon de l’argent gratuit.
Bilan: les ventes d’or et donc la liquidation des réserves d’or occultes qui leur étaient associées ont non seulement été un péché originel dans l’histoire de la démocratie directe, mais aussi une erreur historique.

Pourquoi ce changement de paradigmes?

Aujourd’hui, certains observateurs se demandent pourquoi la Banque nationale suisse a changé de politique au cours des deux dernières décennies de la manière décrite – si bien qu’on parle d’un véritable changement de paradigmes. Il n’est pas si simple de répondre à cette question. On en a eu cependant une indication dans le discours, tenu le 6 mai 2009 à l’Institut suisse pour la recherche étrangère par Jean-Pierre Roth, à l’époque président du directoire de la BNS, et intitulé «la politique monétaire sans frontières»
Roth mentionne plusieurs fois que le système monétaire international serait devenu plus stable (ce dont on peut douter aujourd’hui). Plus loin Roth continue en disant que, déjà au cours des années 80, la Banque nationale a initialisé une «intégration graduelle de facteurs et d’éléments étrangers dans sa stratégie de politique monétaire», en particulier après la mise en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale de 1999 et qu’elle a en cela «internationalisé la politique monétaire de la BNS».
La Banque nationale a toujours pris en compte le fait que le franc suisse se négocie au niveau mondial. Mais au cours des dernières décennies, la Banque nationale est devenue une «Banque nationale globalement active». […] «De nombreuses banques centrales limitent normalement leurs opérations à leur marché intérieur – mais pas la BNS.»
Cette façon de voir est très explicite: la structure de la Banque nationale en tant que société anonyme contrôlée par l’Etat, à laquelle sont associés la majorité des cantons ainsi que des citoyens intéressés, les nombreuses initiatives populaires concernant la politique monétaire, les réserves d’or stratégiques visant à assurer l’indépendance, la décision populaire (qui n’a pas eu lieu) sur la vente de 1300 tonnes d’or, un dispositif de défense directement dirigé contre les agressions extérieures ou plutôt la spéculation sauvage, son ancrage démocratique dans le peuple et tant d’autres faits similaires – ce sont là tous les éléments d’une stratégie orientée au niveau national qui a aujourd’hui perdu une grande part de son importance pour le Conseil fédéral et la Banque nationale.
L’actuel accroissement artificiel de la masse monétaire, dépassant de loin les besoins du pays et de la population ne convient pas à la Suisse, mais répond à l’image d’une «politique monétaire sans frontières» et crée des risques qui pourraient surcharger un petit Etat.
Les ventes d’or et leur corollaire, la liquidation des réserves d’or occultes ne sont pas seulement un péché originel dans l’histoire de la démocratie directe, mais aussi une erreur historique.

Les origines de la politique actuelle et ses dangers

La BNS s’inscrit, avec sa politique «internationale» – en partie du moins – dans la ligne des banques centrales qui maintiennent artificiellement bas le taux d’intérêt sur plusieurs années, opèrent avec des intérêts négatifs, veulent dévaluer en permanence leur monnaie et produire une inflation «contrôlée» afin de dévaloriser les montagnes de dettes. Les dettes s’élèvent de plus en plus dans le monde entier, et pour de nombreux pays le remboursement des endettements publics n’est plus d’actualité – en particulier aussi aux Etats-Unis. Il ne s’agit plus que de tenter la sauvegarde de la solvabilité.
Cette politique trouve ses fondements chez Milton Friedman qui a étudié la grande dépression économique des années 30 (»A Monetary History of the United States 1867–1960») avec Anna Schwartz dans les années 60. Roosevelt et la FED – la banque centrale américaine – ont reçu pour cela de bonnes notes parce qu’ils ont fait un usage massif du Deficit spending et de la planche à billets. Seulement – selon Friedmann –, ils auraient dû pratiquer cette politique beaucoup plus longtemps et sur une plus grande échelle. C’est exactement ce qui se passe aujourd’hui.

Le service public doit rester entre les mains de l’Etat

Les expériences des deux dernières décennies ont démontré que l’«internationalisation» est dangereuse pour la plupart des entreprises fortement orientées au niveau national. C’est ce qui a brisé la nuque de Swissair, autrefois fierté de la nation (lorsqu’elle a commencé à acheter l’une après l’autre des compagnies aériennes étrangères). Swisscom a perdu beaucoup d’argent dans ses aventures étrangères. La compagnie d’électricité Alpiq (autrefois Aare-Tessin AG für Elektrizität [Atel] et Energie Ouest Suisse [EOS]) emprunte des voies dangereuses. Elle est conçue comme une société anonyme. Une nette majorité d’actions (commercialisées en bourse) d’environ 70% appartient aujourd’hui à certains cantons, à des coopératives au sein du pays et à des sociétés. Les centrales électriques d’Alpiq étaient chargées au départ d’approvisionner la population suisse en énergie électrique à prix coûtant. La politique commerciale orientée à l’international des dernières années a donc mené – comme pour Swissair – vers des échecs massifs si bien que le cours de l’action a dégringolé de près de 90%. Alpiq cherche à présent à vendre ses parts à la Grande Dixence, le plus grand ouvrage d’énergie hydraulique des Alpes, et à d’autres centrales électriques, le cas échéant, à l’étranger – toutes sont des pièces maîtresses de l’alimentation électrique suisse.
Il est à espérer que la Banque nationale suisse réfléchira sur sa stratégie et sur son concept. Il n’y a pas de réserves nécessaires à disposition pour une «Politique sans frontières». Les entreprises du service public suisse ne doivent pas être bradées.

Trop de pouvoir pour les banques centrales

Les banques centrales ont toujours eu un grand pouvoir – et aujourd’hui plus que jamais. Elles apparaissent souvent en réseau – sous la direction des Etats-Unis. Les voix critiques s’élèvent de plus en plus dans les milieux professionnels. Le professeur Kurt Schildknecht, par exemple, a contribué à la création, dans les années 70, de la politique de la Banque nationale en tant que directeur adjoint. Il a présenté récemment dans un article intitulé «Trop de pouvoir pour la Banque nationale» paru dans la Weltwoche (du 23 juin 2016) une opinion, selon laquelle il n’y aurait aucune étude prouvant que la Banque nationale puisse influencer le cours du change avec des baisses des taux d’intérêt et un intérêt négatif. Il faudrait qu’elle mette immédiatement un terme à cette politique, dont les effets secondaires et les risques encourus sont trop grands pour le pays. Il voit la cause profonde du problème de la Suisse – exactement comme dans les années 70 – dans la politique des grandes banques centrales, en particulier de la FED et de la BCE qui toutes deux et depuis longtemps tendent vers une dangereuse hérésie, selon laquelle elles pourraient efficacement influer sur la conjoncture et la croissance par une surabondance monétaire. Elles ne font que masquer les problèmes, écrit Schildknecht. Tant que les banques centrales s’en tiendront à cette politique, le cours du change du franc suisse restera problématique quoique fasse la BNS. Il faut seulement espérer, conclut Kurt Schildknecht dans son article, qu’on réussisse à «entraver les grandes banques centrales».
La question se posera peut-être de savoir si la structure et la forme juridique actuelle de la BNS sont suffisamment développées pour résister aux dangers d’une «politique monétaire sans frontières». Peut-être a-t-on besoin pour cela d’une «véritable banque d’Etat» incluant la responsabilité globale de la Confédération, comme celle que les citoyens avaient refusée en 1897. Le scénario suivant est concevable et ne doit pas être totalement exclu: le Conseil fédéral annonce à la population que la Banque nationale a déjà acquis assez d’euros pour pouvoir les utiliser en remplacement du franc suisse. On pourrait ainsi éviter dorénavant des pertes et l’industrie d’exportation ainsi que le tourisme oublieraient leurs soucis relatifs au franc suisse fort. Le choc serait probablement beaucoup plus grand que lors de la faillite de Swissair. Mais là non plus, la chose ne pourrait se faire sans recours au référendum.

Rétrospective et perspective

Depuis la Seconde Guerre mondiale, la Suisse lutte encore et toujours contre les effets négatifs du franc suisse fort. Depuis cette époque, toutes les autres monnaies ont perdu bien plus de leur valeur initiale. La fin de cette tendance n’est pas prévisible. On ne peut perdre de vue le revers de la médaille. Un franc suisse fort fait baisser les prix des importations, ce qui n’est pas négligeable pour un pays sans matières premières. Sur le long terme, on peut considérer que le pays n’en a subi aucun préjudice – bien au contraire. Il est vrai cependant que certaines années prises isolément ou certaines périodes ont été difficiles – autrefois bien plus qu’aujourd’hui. En 1977/78, par exemple, le franc suisse a, en à peine deux ans, gagné presque 40% en valeur par rapport à 15 partenaires commerciaux importants (Rapport SNB 1981, p. 376). Mais même ce choc n’a pas été un «coup mortel» pour l’économie d’exportation et le tourisme, comme l’ont fait souvent remarquer les observateurs. La réévaluation s’est aussi révélée importante sur le long terme. Au cours des 60 dernières années, le dollar a perdu 80% de sa valeur à l’encontre du franc suisse, la livre anglaise, plus de 90%. Depuis 1998, l’euro a perdu environ un tiers de sa valeur.
Il y a certainement eu des entreprises qui ont dû se déclarer en faillite suite au franc fort. D’autres, par contre, se sont réorganisées et ont réagi en introduisant des innovations et de meilleurs procédés de fabrication, contribuant au succès du «modèle suisse». Il est étonnant qu’aujourd’hui, malgré les difficultés présentes dans le domaine monétaire, les exportations soient en hausse.
Cela n’a pas seulement un effet négatif qu’à chaque crise majeure au monde le franc suisse soit considéré comme valeur refuge et doive être protégé contre une trop haute réévaluation. En valeur sous-jacente, on trouve là une économie nationale flexible et diversifiée avec des travailleurs spécialisés et hautement qualifiés, un budget d’Etat sain et une forte stabilité politique.    •

Sources:
Banque nationale suisse 1907–1932. Berne 1932
Banque nationale suisse, 75 ans de Banque nationale suisse – Période 1957–1982. Berne 1981
Banque nationale suisse 1907–2007. Zurich 2007
Baltensberger, Ernst. Der Schweizer Franken. Zurich 2012
Roth Jean-Pierre, Président du Directoire de la BNS, Discours du 6/5/09: «Politique monétaire sans frontières»
Linder, W; Bolliger, Christian; Rielle, Yvan. Hand­buch der eidgenössischen Volksabstimmungen von 1848 bis 2007. Berne 2010
Kölz, Alfred. Neuere Schweizerische Verfassungs­geschichte (mit Quellenbuch). Berne 2004
Rhinow, R.; Schmid, G.; Biaggini, G.; Uhlmann, F. Öffentliches Wirtschaftsrecht. Bâle 2011