Initiative de mise en œuvre – Il s’agit de faire valoir la démocratie directe

Votation populaire fédérale du 28 février 2016

par Marianne Wüthrich, docteur en droit

Le 28 février, le peuple suisse s’exprimera dans les urnes sur l’initiative populaire fédérale «Pour le renvoi effectif des étrangers criminels (initiative de mise en œuvre)». Le but de cette initiative est de mettre en œuvre l’«Initiative sur le renvoi» adoptée le 28 novembre 2010 par le peuple et les cantons. Plus précisément: le but est de mettre en œuvre l’article 121 alinéas 3–6 de la Constitution fédérale, car suite à l’acceptation de l’initiative populaire, le texte de l’initiative s’est transformé, il y a plus de cinq ans, en un article constitutionnel.
Ce processus est inhabituel. En fait, ce n’est pas l’affaire des citoyens, de s’occuper de la mise en œuvre d’une initiative populaire adoptée – sur ce point, tout le monde est en principe d’accord. En sont responsables le Conseil fédéral et le Parlement. Il y a quelques années encore, la coopération entre les citoyens et les autorités, relative à l’organisation concrète de la mise en œuvre des instruments de démocratie directe, fonctionnait en général assez bien. Cependant, depuis la conclusion des Accords bilatéraux avec l’UE, la volonté du peuple a déjà été ignorée à plusieurs reprises, par exemple concernant l’Initiative des Alpes (art. 84 Cst).
Ce qui est spécialement étrange, c’est le fait qu’un juge fédéral en exercice intervienne de manière virulente dans le débat pour tenter de faire tomber l’Initiative de mise en œuvre au lieu de faire valoir la démocratie directe (cf. encadré ci-dessous).
Quelles sont les raisons ayant amené les auteurs de l’Initiative de mise en œuvre à relancer une récolte de signatures (plus de 150?000 en cinq mois) seulement deux années après l’acceptation par le souverain de leur première initiative? Pourquoi n’ont-ils pas – comme le Conseil fédéral le constate d’un ton réprobateur – attendu l’adoption des modifications de loi concernant l’Initiative sur le renvoi par le Parlement pour ensuite saisir le référendum contre cette loi? (Explications du Conseil fédéral, p. 16)

Il faut insister à ce propos sur le fait que ce n’est ni de la «xénophobie» ni des «tendances à l’isolement» qui ont amené un grand nombre de citoyennes et citoyens à soutenir le renvoi d’étrangers criminels ou la possibilité de pouvoir contrôler l’immigration dans notre pays. Ce que le peuple suisse exige, c’est – face à la croissance régulière de l’immigration (taux des étrangers fin 2014: 24,3%1, donc environ un quart de la population) et un taux d’étrangers très élevé dans les prisons (fin 2014: 73%2) – que le Conseil fédéral et le Parlement arrêtent enfin de fayoter avec Bruxelles et Strasbourg et qu’ils reprennent eux-mêmes en main la politique à l’égard des étrangers.
Sans entrer dans les détails du contenu des deux initiatives, il nous tient à cœur de présenter brièvement le déroulement de cette affaire pour clarifier certains aspects importants: le 28 février, il en va de beaucoup plus qu’un simple vote sur l’une de plusieurs initiatives populaires.

L’Initiative sur le renvoi et le contre-projet du 28/11/10: la différence

L’Initiative sur le renvoi – aujourd’hui art. 121 al. 3–6 de la Constitution fédérale – prévoit que les étrangers, ayant été condamnés suite à certains délits graves ou suite à l’obtention frauduleuse de prestations sociales, perdent leur droit de séjour en Suisse et doivent être expulsés.
Le 28 novembre 2010, simultanément à cette initiative, le Conseil fédéral a soumis aux électrices et électeurs un contre-projet adopté par le Parlement. Celui-ci comprenait une énumération encore plus élaborée des délits pouvant mener à la perte du droit de séjour et à l’expulsion. La différence principale se trouvait dans l’alinéa 3 du contre-projet:

«La décision relative au retrait du droit de séjour, à l’expulsion ou au renvoi est prise dans le respect des droits fondamentaux et des principes de base de la Constitution et du droit international, en particulier dans le respect du principe de proportionnalité.»

Plus d’un pensera probablement que cela ne paraît pas spécialement restrictif. Notamment pour un juriste, il est évident que dans un Etat de droit les délinquants possèdent également des droits fondamentaux et que le juge doit tenir compte du principe de la proportionnalité, donc de prendre en compte, par exemple, les circonstances atténuantes. – Le point crucial c’est «le respect des droits fondamentaux et des principes de base du droit international». C’est là que les avis divergent.
Ecoutons les explications du Conseil fédéral sur ce qu’il estime dérangeant dans le texte de l’Initiative sur le renvoi:

«Cependant, appliquer l’initiative entraînerait d’importants conflits avec des garanties inscrites dans la Constitution fédérale, notamment la protection de la vie privée et familiale ou le principe de la proportionnalité. Qui plus est, d’importantes dispositions du droit international public non contraignant ne pourraient plus être respectées, par exemple certaines clauses de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) et de l’Accord sur la libre circulation des personnes conclu avec l’UE. Le Conseil fédéral recommande donc au Parlement de rejeter l’initiative populaire.»3 [mise en relief Horizons et débats]

La pierre d’achoppement est la phrase mise en relief. Le Conseil fédéral (et par la suite la majorité parlementaire) ont voulu installer une limite à l’ordre juridique suisse: la juridiction de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) et l’interprétation des accords bilatéraux par les institutions de l’UE devaient, à leur avis, avoir la primauté envers la Constitution fédérale, donc, par exemple, envers le nouvel article 121 Cst.
Mais c’est exactement ce que les électeurs ne voulaient pas. L’Initiative sur le renvoi avait été acceptée et le contre-projet rejeté par le peuple et les cantons le 28 novembre 2010. Ainsi les citoyens ont clairement exprimé que les autorités administratives suisses et la justice devait en première ligne garantir la sécurité de la population et non pas les intérêts personnels des délinquants étrangers.

Réaliser la volonté du peuple: la Berne fédérale traine

Maintenant nous sommes arrivés au problème de fond, ayant motivé les auteurs à lancer l’Initiative de mise en œuvre: ils voulaient que le gouvernement, le Parlement et la justice mettent en œuvre la volonté du peuple sans restrictions. A chaque fois que des «juges étrangers» de Strasbourg ou de «l’UE» (souvent par la personne du président de la Commission Junker) cherchent à en imposer, nos conseillers fédéraux, leurs diplomates négociateurs bien choisis et une majorité de l’Assemblée fédérale reculent de manière absolument désemparée.
Après l’acceptation de l’Initiative sur le renvoi, le Conseil fédéral n’a pas eu grande hâte à la mettre en œuvre et on apprit bientôt à la Berne fédérale que sa «solution conciliante» ressemblera fortement au contre-projet de 2010, rejeté par les électeurs.
Les auteurs de l’Initiative pour le renvoi ont donc trouvé raisonnable de s’exprimer sur le sujet avant que le message du Conseil fédéral au Parlement soit publié, afin de présenter aux parlementaires comment ils concevaient la mise en œuvre. Alors que la récolte des signatures pour l’initiative de mise en œuvre battait son plein, le Conseil fédéral présenta en juin 2013 sa «solution conciliante». En novembre 2013, l’initiative fut déposée à la Chancellerie fédérale et son texte a eu une certaine influence lors des débats parlementaires. Après des discussions âpres et par moment particulièrement animées le Conseil national et le Conseil des Etats se sont finalement mis d’accord le 20 mars 2015 sur une réglementation concernant l’expulsion du territoire suisse dans le code pénal, contenant au lieu du principe de proportionnalité une clause pour les cas de rigueur.4 La différence entre ces deux notions n’a pas persuadé les auteurs de l’initiative; c’est pourquoi ils n’ont pas retiré l’initiative.

Pourquoi le texte de l’Initiative de mise en œuvre est si long

«[…] Appelée aux urnes il y a plus de cinq ans, une nette majorité du corps électoral s’est exprimée en faveur du renvoi des étrangers criminels. Or, le Conseil fédéral et le Parlement ont entretemps inscrit une clause de rigueur dans la loi de mise en œuvre, qui permet de facto d’empêcher tout renvoi. C’est ainsi que les juges trouveront toujours une bonne raison pour éviter au criminel de devoir quitter le territoire […].» (Les arguments du comité d’initiative, Explications du Conseil fédéral, p. 25)

Conforme à la critique exprimée ci-dessus, les auteurs ont choisi pour leur texte d’initiative la forme d’une disposition transitoire à l’article 121 al. 3–6 Cst. (renvoi des étrangers), qui sera valable en tant que droit directement applicable jusqu’à ce que l’Assemblée fédérale ait décidé de la réalisation d’une législation fédérale utile, ayant également passé le cap du référendum facultatif.
Le Conseil fédéral critique dans sa brochure d’information:

«Elle [l’initiative] vise à inscrire les dispositions sur le renvoi directement et de façon détaillée dans la Constitution. Si elle était acceptée, le Parlement, pourtant censé faire les lois, n’aurait donc plus son mot à dire sur certains aspects centraux de la politique des étrangers.» (Explications du Conseil fédéral, p. 16)

En effet, le texte de l’initiative est très détaillé – similaire à une loi – parce que les auteurs énumèrent dans une disposition transitoire sous le titre «I. Expulsion» 1. toutes les infractions graves, devant à elles seules mener à un renvoi, et 2. les délits moins graves, étant punis par une expulsion uniquement en cas d’une seconde condamnation. (cf. encadré p. 5) En outre, le renvoi doit être lié à une interdiction pour une durée comprise entre 5 et 15 ans, en cas de récidive de 20 ans (II 1.–3.)
Sous le titre «III. Expulsion», celle-ci peut être suspendue, si des motifs impérieux s’y opposent, notamment le risque de torture ou tout autre traitement ou peine cruels et inhumains dans l’Etat de renvoi (Non-Refoulement dans le sens de l’article 25 Cst.; droit international impératif).

Réglementations rigoureuses

De nombreuses personnes considèrent comme trop sévère le fait, qu’outre le principe de Non-Refoulement, il n’y ait que l’état de défense excusable ou de nécessité excusable pour renoncer à l’expulsion (I. 4).
Notamment pour les personnes vivant depuis longtemps en Suisse ou ayant même grandi ici, la réglementation du point I. 5. est également très problématique: «L’étranger, contre qui a été prononcée une décision d’expulsion du territoire suisse entrée en force, est privé, indépendamment de son statut, de son titre de séjour et de tous ses autres droits à séjourner ou à retourner en Suisse.»
Qu’une partie du corps électoral ne puisse adhérer à ces deux réglementations est compréhensible.

La question centrale: régler les affaires suisses de manière indépendante

Revenons au titre de cette analyse: le 28 février, il s’agit de beaucoup plus que de décider d’une réglementation concernant l’expulsion des étrangers criminels. Il s’agit de faire valoir la démocratie directe. L’essentiel est que les citoyens suisses persistent à vouloir régler eux-mêmes leurs propres affaires, et qu’ils n’acceptent pas d’entraves de leurs droits politiques par des accords bi ou multilatéraux.
C’est le but du passage suivant dans le texte de l’initiative:
«IV. Relation avec le droit international. Les dispositions qui régissent l’expulsion du territoire suisse et leurs modalités d’exécution priment les normes du droit international qui ne sont pas impératives».
Avec «normes du droit international qui ne sont pas impératives», on pense ici en premier lieu à la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH), donc à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, et aux Accords bilatéraux avec l’UE. Voilà pourquoi les auteurs refusent de laisser le moindre interstice ouvert pour la justice suisse. (cf. encadré p. 4).

La CEDH et l’Accord sur la libre circulation des personnes ne sont pas gravés dans la pierre

La CEDH et l’Accord sur la libre circulation des personnes contiennent, comme la plupart des accords internationaux, une clause de rupture du contrat et peuvent être renégociés – mais de préférence par des conseillers fédéraux et des diplomates s’engageant en premier lieu pour les causes du souverain, plutôt que pour celles des puissances étrangères. Nous Suisses, nous insistons avec force et à juste titre sur notre droit afin que nos autorités – tout comme nos tribunaux! – appliquent la législation suisse, mettent en œuvre la volonté du peuple, se placent le dos droit face à Strasbourg, Bruxelles et certains pays d’outre-mer, et représentent les intérêts de la Suisse avec courage et élan.
Cela concerne également la gestion de l’immigration, dont le Conseil fédéral refuse ouvertement la mise en œuvre selon la volonté du peuple. Au lieu de formuler une réglementation avec des nombres maximaux et des contingents et de renégocier l’Accord sur la libre circulation des personnes tel que la Constitution fédérale le dicte (art. 121a et art. 197 ch. 9), le conseiller fédéral Schneider-Ammann se place dans le même bateau que le président de la Commission européenne Juncker, parle de «clauses de sauvegarde» que le Conseil fédéral veut appliquer à sa guise – mais, en réalité sous le commandement de la Commission européenne – et biffe tout simplement de son agenda la renégociation de l’Accord sur la libre circulation des personnes.    •

1    www.sem.admin.ch, Secrétariat d’Etat aux migrations SEM, Statistique des étrangers, novembre 2015
2     www.bfs.admin.ch, – Office fédéral de la statistique – Criminalité, droit pénal – criminalité et exécution des peines – Privation de liberté et exécution des sanctions – Données, indicateurs – survol: chiffres clés
3    Communiqué de presse du DFJP du 14/1/09, «Contre-projet à l’initiative sur le renvoi:
ouverture de la consultation»
4    «… une clause de rigueur permettant au juge
de renoncer à une expulsion ‹dans une situation exceptionnelle grave ou lorsque l’intérêt public
ne l’emporte pas sur l’intérêt de l’étranger à
rester en Suisse›. L’objectif de cet ajout est de
tenir compte de la situation particulière des secondes générations nées et ayant grandi en Suisse.»

Le Tribunal fédéral – un foyer du droit suisse ou un vassal de Strasbourg?

mw. Depuis un certain temps, le Tribunal fédéral refuse ouvertement l’application de certaines dispositions de la Constitution fédérale, parce qu’elles violeraient la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). Prenons l’exemple d’un arrêté du 12 octobre 2012: on peut y lire que l’Initiative sur le renvoi (donc les nouveaux alinéas 3–6 de l’art. 121 Cst.) ne sont «pas directement applicables, car ils nécessitent leur mise en œuvre par le législateur; ils n’ont pas de priorité devant les droits fondamentaux ou les garanties de la CEDH». Et les juges d’ajouter: «Les évaluations exprimées par le constituant peuvent être prises en compte dans la mesure où cela ne mène à aucune contradiction avec le droit supérieur […].» [Mis en évidence par Horizons et débats]
Donc, une poignée de juges déprécient un article constitutionnel mis en vigueur par le souverain en l’évaluant selon leur goût – une arrogance sans pareil! Et ils refusent d’appliquer le droit suisse, au cas où cela pourrait contredire la jurisprudence envahissante de la Cour européenne des droits de l’homme!
Le Tribunal fédéral – un (second) petit frère de la Cour de justice de l’UE?
Voilà le dernier acte de soumission: le 26 novembre 2015, le Tribunal fédéral a décidé d’accepter par principe la pratique de la Cour de justice de l’UE concernant l’Accord de la libre circulation des personnes, afin d’arriver à «une jurisprudence aussi semblable que possible».
Malgré l’accord du peuple suisse à l’Initiative sur l’immigration de masse, dont le texte est intégré depuis deux ans dans notre droit constitutionnel, il est dit dans cet arrêté: «Le Tribunal fédéral a déjà jugé que l’Accord de libre circulation des personnes a la primauté sur le droit national, même lorsque la loi s’en écarte sciemment.» [mis en évidence par Horizons et débats]
(Jugement du 26 novembre 2015, communiqué de presse du Tribunal fédéral; www.bger.ch/fr/press-news-2c_716_2014-t.pdf )
Retenons ceci: il s’agit ici de la Cour suprême de l’Union européenne (UE) qui n’a rien, mais absolument rien à ordonné à l’Etat non-membre qu’est la Suisse. Et nous nous révoltons contre M. Baudenbacher qui en tant que président de la «Cour de justice de l’AELE», la nomme le «petit frère de la Cour de justice» [de l’UE]? Si le Tribunal fédéral suisse se subordonne comme second «petit frère» à la juridiction de cette grande puissance en refusant catégoriquement d’appliquer le droit suisse, nous pouvons, en effet, entrer directement dans l’UE …
Ou alors, nous insistons sans faille à faire valoir la démocratie directe!

Un juge du Tribunal fédéral suisse s’oppose à la démocratie directe et insulte le peuple

mw. On se frotte les jeux: un juge du Tribunal fédéral pratique, de manière non autorisée, de la propagande électorale en déclarant que l’Initiative de mise en œuvre est «illégale et incompatible avec le concept de la démocratie suisse en vigueur jusqu’à présent!» Car elle ne respecte pas les «droits des minorités et les droits individuels». Ainsi on tente de réduire «la compréhension pluraliste de la démocratie» à un «concept purement arithmétique» où seule la majorité est déterminante. Le «développement actuel» pourrait «susciter des réflexions» telle que le refus du Parlement de valider des initiatives «allant à l’encontre des principes fondamentaux de l’Etat de droit». Enfin, le juge fédéral Thomas Stadelmann se permet d’énoncer la déclaration scandaleuse suivante: «Peut-on vraiment exclure que nous n’allons pas un jour voter sur des questions comme celles ayant fait la loi dans l’Allemagne des années trente du siècle passé, lorsque on a privé des groupes religieux entiers de leurs droits civils?»

Source: Schweiz am Sonntag, du 9/1/16

Délits soumis à l’Initiative de mise en œuvre

1) Art. 197, ch. 9 (nouveau) prévoit l’expulsion quelle que soit la quotité de la peine lors de:

a.    meurtre, assassinat, meurtre passionnel;
b.    lésions corporelles graves, mise en danger de la vie d’autrui;
c.    effraction, entendue comme la réalisation cumulative des éléments constitutifs des infractions de vol de dommages à la propriété et de violation de domicile [donc, ni le simple vol, ni l’appropriation illégitime d’une chose ne mène à l’expulsion];
d.    vol qualifié [par métier ou en bande], brigandage, escroquerie par métier, extorsion qualifiée, recel par métier;
e.    escroquerie à l’aide sociale et aux assurances sociales, et abus en matière d’aide sociale et d’assurances sociales;
f.    traite d’êtres humains, séquestration et enlèvement qualifiés, prise d’otage;
g.    contrainte sexuelle, viol, actes d’ordre sexuel commis sur une personne incapable de discernement ou de résistance, encouragement à la prostitution [pousser un mineur à la prostitution ou y maintenir en la surveillant une personne dépendante];
h.    génocide, crimes contre l’humanité, crimes de guerre;
i.    infraction aux art. 19, al. 2, [mettre en danger la santé de nombreuses personnes en connaissance de cause, trafic de stupéfiants en bande, trafic par métier dans des lieux de formation pour mineurs] ou 20, al. 2 [trafic par métier en réalisant des chiffres d’affaires/des gains importants] de la Loi sur les stupéfiants (LStup) du 3/10/1951.

2) Expulsion du territoire suisse en cas d’une seconde condamnation au cours des dix dernières années (à une peine pécuniaire ou privative de liberté) pour:

a.    lésions corporelles simples, exposition [d’un enfant], rixe, agression [menant à la mort ou à une lésion corporelle d’une ou plusieurs personnes];
b.    violation de domicile en relation avec les infractions de dommages à la propriété ou de vol;
c.    abus de confiance qualifié [en qualité de membre d’une autorité, de fonctionnaire, de tuteur, de curateur, de gérant de fortunes ou dans l’exercice d’une profession autorisée par les pouvoirs publics], utilisation frauduleuse d’un ordinateur par métier, abus de cartes-chèques ou de cartes de crédit par métier, usure par métier;
d.    séquestration et enlèvement;
e.    actes d’ordre sexuel avec des enfants, actes d’ordre sexuel avec des personnes dépendantes, actes d’ordre sexuel avec des personnes hospitalisées, détenues ou prévenues, abus de la détresse, pornographie [p. ex. recruter ou favoriser la participation de mineurs à une représentation pornographique];
f.    incendie intentionnel, explosion intentionnelle, emploi, avec dessein délictueux, d’explosifs ou de gaz toxiques, fabriquer, dissimuler et transporter des explosifs ou des gaz toxiques;
g.    fabrication de fausse monnaie, falsification de la monnaie;
h.    provocation publique au crime ou à la violence, participation ou soutien à une organisation criminelle, mise en danger de la sécurité publique au moyen d’armes, financement du terrorisme;
i.    violence ou menace contre les autorités et les fonctionnaires, rupture de ban [contrevenir à une décision d’expulsion du territoire national ou cantonal prononcée par une autorité compétente];
j.    dénonciation calomnieuse [dénoncer à l’autorité, comme auteur d’un crime ou d’un délit, une personne qu’on sait innocente], blanchiment d’argent qualifié, faux témoignage, faux rapport ou fausse traduction en justice;
k.    infraction intentionnelle aux art. 115, al. 1 et 2, art. 116, al. 3 ou art. 118, al. 3 de la Loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers;
l.    infraction aux art. 19, al. 1 ou art. 20, al. 1 de la LStup [cf. ci-dessus].
3) […]
4) L’expulsion du territoire suisse peut ne pas être prononcée si l’acte a été commis en état de défense excusable (art. 16 CP) ou de nécessité excusable (art. 18 CP).
5) L’étranger contre qui a été prononcée une décision d’expulsion du territoire suisse entrée en force est privé, indépendamment de son statut, de son titre de séjour et de tous ses autres droits à séjourner ou à retourner en Suisse.