La politique d’immigration de la Suisse traditionnellement généreuse et choisie par le peuple

Contexte historique

par Werner Wüthrich, docteur en sciences politiques

En Suisse, le pacte mondial sur les migrations, la libre circulation des personnes et le contrat-cadre institutionnel avec l’UE (voulant encore élargir la libre circulation des personnes) se trouvent tout en haut de l’agenda politique. La question de l’immigration est au centre de tous ces sujets. Ici s’impose une courte rétrospective historique. Jusqu’à présent, toutes les initiatives déposées depuis les années 1960 concernant la surpopulation étrangère ont fait l’objet de refus.

Dans les décennies qui ont précédé la fondation de l’Etat fédéral en 1848, la Suisse était plutôt un pays d’émigration, assez pauvre et dans lequel une période de mauvaises récoltes pouvait souvent entraîner la famine. Jusqu’au XIXe siècle, la plupart des jeunes étaient contraint de gagner leur vie à l’étranger. On peut retrouver la trace des émigrants venus des cantons de montagne – comme le Glarus, le Valais ou les Grisons – dans le monde entier. L’industrialisation proprement dite ne débuta qu’en 1848. Le pays était en retard de plusieurs années par rapport à la Grande-Bretagne, la France ou l’Allemagne, en particulier dans le domaine de la construction des voies ferrées. Cependant les choses évoluèrent. Dès le début du XXe siècle, la Suisse était déjà typiquement un pays de tourisme et d’immigration. Elle profita souvent de nouveaux venus qualifiés, qui créèrent des entreprises, à l’instar de pionniers tels Henri Nestlé ou le Britannique Charles Brown (BBC).
Juste avant la Première Guerre mondiale, le taux d’étrangers dans la population s’éleva à 14,7% – beaucoup plus que dans d’autres pays européens. La Belgique occupait le second rang de ce classement avec 3%. Les frontières étaient presque entièrement ouvertes. Tout le monde pouvait venir mais devait cependant se débrouiller tout seul.
Dans l’entre-deux guerres, le nombre des étrangers baissa – en particulier au cours des années trente (crise économique). En 1945, on ne comptait plus qu’environ 5% d’étrangers dans la population. Ce nombre augmenta pourtant de façon prononcée pendant les décennies de haute conjoncture qui suivirent la guerre, et atteignit environ 13% au début des années 60, et 15% en 1968. Les saisonniers ne sont pas inclus dans cette statistique, car ils ne travaillaient que quelques mois par an, pour ensuite rentrer chez eux (statut saisonnier).

Années 1960: forte hausse de l’immigration en période de boom économique – tentatives de contrôle

Au cours des années 1960, le Parlement décida à plusieurs reprises de mesures de limitation de l’immigration, imposant dans un premier temps un plafond aux effectifs employés dans les entreprises indépendantes, c’est-à-dire une limitation par le haut. Ce type de mesures, et celles qui suivirent, n’étaient pas spécialement dirigées à l’encontre des étrangers, mais elles devaient permettre de façon générale, un «refroidissement» de la surchauffe de l’économie et forcer les entrepreneurs à faire d’autres investissements et à créer encore plus d’emplois. A cette époque, le chômage avait disparu. Celui qui perdait son emploi en retrouvait un autre quelques heures plus tard. A cette époque apparut un certain nombre de projets venant de la population qui entrèrent dans l’histoire en tant qu’«initiatives de restriction de la surpopulation étrangère», exigeant des autorités une limitation directe de l’immigration et une réduction du nombre des immigrés.
En 1965, le parti démocratique du canton de Zurich lança avec succès une initiative populaire fédérale. Elle exigeait une limitation à hauteur d’un dixième de la population des permis d’établissement et de résidence délivrés aux étrangers. Jusqu’à ce que cet état soit atteint, il devait être abaissé de 5% chaque année (Hofer 2012, Nr. 89; Linder 2010, p. 303). Le Conseil fédéral et le Parlement refusèrent cette initiative.
La première initiative contre la surpopulation étrangère connut un destin inhabituel. Le Conseil fédéral et certains parlementaires demandèrent à ses auteurs de la retirer. Le Conseil fédéral avait adopté un train de mesures de stabilisation qui limitaient les effectifs des employés dans les entreprises ainsi que dans l’ensemble de la main-d’œuvre étrangère. Une campagne de votation n’aurait fait qu’attiser les tensions, menant à de déplaisants débats, dégradant l’ambiance dans les entreprises et causant de graves dommages à l’image extérieure de la Suisse. Le conseiller fédéral Schaffner (PLR) invita le comité d’initiative à un entretien personnel – avec succès. L’initiative fut retirée en 1968 (Linder 2010, p. 303).

Années 1970: retrait de l’Initiative Schwarzenbach et rejet d’autres initiatives

L’«Action nationale contre l’emprise étrangère du peuple et de la patrie» était contre ce retrait. L’un de ses représentants, le conseiller national James Schwarzenbach, lança donc un peu plus tard la deuxième initiative contre la surpopulation étrangère et fonda son propre parti – les Républicains. Elle exigeait un plafonnement du contingent étranger qui ne devait pas dépasser 10% de la population totale. Cela signifiait que 17 cantons auraient dû baisser leur quota d’autorisations de séjour annuel de plus de la moitié. Cette fois, un retrait n’était pas envisageable car les auteurs s’étaient très consciemment abstenus d’inclure une quelconque clause de retrait à leur texte. Le Parlement refusa l’initiative à la quasi unanimité. Commença alors une bataille électorale intense et émotionnellement chargée. D’un point de vue actuel, on ne peut que penser: mais quoi, ça ne faisait que 10%, aujourd’hui nous sommes à presque 25% – et la Suisse n’a pas sombré. Cependant les conditions étaient alors très différentes. Le boom économique avait laissé de gros problèmes sans solution: 30% de la main-d’œuvre, environ, étaient originaires de l’étranger. L’infrastructure toute entière souffrait d’une surcharge massive, non seulement à cause de l’immigration, mais avant tout par suite de la surchauffe économique: les écoles étaient devenues trop petites, les canalisations défectueuses, et il y avait un manque presque total de stations de traitement des ordures ménagères et d’épuration de l’eau. La pollution aquatique et environnementale était alarmante. On ne pouvait plus se baigner dans le lac de Lugano, ni dans celui de Zurich. Depuis longtemps, le réseau routier était devenu insuffisant, les autoroutes étaient encore en cours de réalisation, la construction immobilière était désespérément en retard et il y avait une hausse des loyers, et des prix en général. Le taux de chômage était de 0,0% et les économistes ne parlaient plus de plein emploi, mais de suremploi. Certes, les salaires étaient corrects, mais les continuelles heures supplémentaires rendaient les gens nerveux. Une nouvelle atmosphère s’était installée et elle n’était pas sans danger.
La réaction des politiciens fut tardive. Certains hommes politiques avaient encore en tête les images de la crise économique des années trente – telle la pression du chômage, combattue par les nombreuses mesures de droit d’urgence. Pour ceux-là, les phénomènes du boom économique étaient totalement inhabituels. Il y avait de nouveau le droit d’urgence, certes – mais il en allait cette fois tout à fait autrement. En 1949, le droit de nécessité avait été démocratisé à la suite d’une initiative populaire (Linder 2010, p. 217). Dans les années 60 et 70, il y eut 11 votations populaires rien que sur le sujet du droit de nécessité, c’est-à-dire sur les arrêtés fédéraux urgents, ayant tous pour objectif de freiner la conjoncture et de résoudre ou d’amoindrir d’impérieux problèmes – en particulier dans le domaine monétaire. A chaque fois, le peuple souverain avait approuvé et soutenu le gouvernement et le Parlement (Rhinow, R.; Schmid, G.; Biaggini, G.; Uhlmann, F., 2011, p. 36s.).
L’Initiative Schwarzenbach donna lieu à l’une des plus importantes votations de l’après-guerre: le 6 juillet 1970, quasiment 75% des votants se rendirent aux urnes – un chiffre n’ayant plus été atteint depuis 1947, lors de la révision des articles économiques et de l’AVS. L’initiative fut refusée par 54% des votants – malgré de pressants problèmes sur le front économique – et au grand soulagement du Conseil fédéral et de la majorité du Parlement qui avaient lutté en faveur du Non. Les tenants du Oui étaient cependant nombreux. Des cantons d’importance, comme Berne et Lucerne avaient accepté l’initiative. L’ambiance était tendue et le resta, car, juste avant le 6 juillet 1970, la prochaine initiative populaire avait été déposée. Cette dernière exigeait en premier lieu que le contingent étranger soit ramené, dans le cours des 10 ans à venir, à 12,5% de la population totale suisse. Une autre initiative populaire exigeait un renforcement du processus de naturalisation (Linder 2010, p. 303, 331, 355).
En 1977, il y eut une votation simultanée pour les deux initiatives populaires. Cette fois, par contre, les conditions étaient tout à fait différentes: la plus grande partie des tâches avait été menée à bien. On pouvait à nouveau se baigner dans les lacs de Zurich et de Lugano. L’industrie du bâtiment avait même édifié de nouveaux appartements en si grand nombre que la recherche d’un logement ne posait plus aucun problème et les loyers baissaient à nouveau. Le redressement économique continuel depuis la Seconde Guerre mondiale avait pris fin en 1975 et de nombreux emplois furent à nouveau touchés au cours de la récession qui suivit. – En 1977, le référendum sur l’immigration ne provoqua pas vraiment de vagues. Seuls 45% des votants se rendirent aux urnes, et cette fois-ci, il y avait aussi des votantes (en 1971 les hommes suisses avaient accordé le droit de vote aux femmes). Le résultat fut clair et net: les deux initiatives furent refusées par une forte majorité et par tous les cantons. La Suisse avait fait un pas de plus, s’engageant sur la voie du pays favori pour l’immigration, et l’intégration d’un grand nombre d’immigrants – en provenance surtout de pays tels l’Italie, l’Espagne et le Portugal – avait été une réussite. La Suisse moderne n’aurait pas pu se construire sans les ouvriers qualifiés venus du Sud. Au XIXe siècle déjà, ils avaient apporté une contribution majeure, par exemple lors de la construction du tunnel du Gothard, puis à d’autres infrastructures audacieuses et plus tard, à de nombreux ouvrages de travaux publics, centrales d’énergies hydrauliques et barrages en montagne.

Années 1980 – encore des initiatives populaires

En réaction aux initiatives contre la surpopulation étrangère, le KAB, le Mouvement catholique des travailleurs, lança en 1977 la «Mitenand-Initiative» [Initiative tous ensemble] – dans le but d’initier une nouvelle politique «humaine» concernant les travailleurs étrangers et les immigrés. La sécurité sociale et le regroupement familial devaient être mieux réglementés et le statut de saisonnier (permis de travail limité à une saison) supprimé. Le Conseil fédéral recommanda le refus et renvoya à la révision alors en cours de la Loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers (LSEE) en tant que contre-proposition indirecte. Cette nouvelle loi devait être plus adaptée et améliorerait essentiellement la situation légale des étrangers. Le suffrage populaire suivit les recommandations du Conseil fédéral et de ses représentants au Parlement et refusa clairement l’initiative populaire de 1981 par plus de 85% des voix (Linder 2010, p. 400). Dans les années 80, la conjoncture économique s’améliora de nouveau, et la population de résidents étrangers augmenta en proportion. L’Action Nationale (Nationale Aktion) lança alors une nouvelle initiative populaire allant dans le sens d’une nouvelle baisse du contingent étranger. Sur une période de 15 ans, le nombre annuel des entrants pouvait tout au plus atteindre les deux tiers du nombre des sortants – tant que la population totale n’excédait pas 6,2 millions (aujourd’hui 8,4 millions). – En 1988, plus de 70% des votants et tous les cantons se prononcèrent pour le Non aux restrictions numériques (Linder 2007, p. 460).

Les années 1990: un afflux de population, conséquence des guerres de Yougoslavie

Le pourcentage d’étrangers au sein de la population augmenta encore dans les années 90. Les pays de provenance étaient avant tout la Yougoslavie et plus récemment, également l’Allemagne. En 1991, ce pourcentage s’éleva à 17,1%, en 1994 à 18,6% et de nouveau, on lança une initiative populaire. De façon surprenante, l’Initiative «des 18%» vint des rangs du PLR: le conseiller national Philipp Müller (par la suite président du PLR suisse) exigea que le quota de population d’origine étrangère ne puisse pas dépasser les 18% de la population totale. Müller ne faisait là que suivre la ligne démocratique traditionnelle en vigueur au sein du PLR (cf. encadré). Le Conseil fédéral et le Parlement refusèrent l’initiative – à la différence des précédentes, mais beaucoup plus calmement. Il y avait certes des problèmes d’intégration – mais de nombreux problèmes datant des années 60 avaient été résolus ou neutralisés. Et puis l’intégration de ceux venant des pays du Sud s’était déroulée plus vite que beaucoup l’avaient pensé – 64% des votants et tous les cantons s’y opposèrent cette fois également (Linder 2010, p. 460, 593).

Après 2000: la libre circulation des personnes avec l’UE

Après 2010, la situation changea encore une fois: en 1999, le peuple avait accepté assez difficilement les Accords bilatéraux I avec l’UE. En faisait partie la libre circulation des personnes. A cela s’ajoutait quelque chose de nouveau: la libre circulation des personnes est au cœur de la politique poursuivie par l’UE depuis la fondation de la CEE en 1957, dont l’objectif politique est de regrouper les pays européens en une union toujours plus étroite, avec des frontières perméables et un mélange progressif des populations. Il y avait un risque de voir le peuple refuser l’ensemble des mesures à cause de la libre circulation des personnes en Suisse. C’est pourquoi le Conseil fédéral développa une propagande massive et affirma que pas plus de 8000 à 10 000 personnes immigreraient en Suisse chaque année. Beaucoup pensèrent que cela ne poserait pas de problème, car ils en avaient déjà vu d’autres. – Mais ce n’était pas la réalité. Il y eut par la suite une époque d’immigration à hauteur de 100 000 personnes par an – tout autant qu’autrefois, pendant le boom économique des années 1960.
En 2014, le peuple donna son accord à l’Initiative sur l’immigration de masse. A la différence des initiatives précédentes, elle n’exigea pas de réduire le contingent étranger déjà très élevé, se situant à 25%. Par contre, elle désirait redonner à la Suisse le droit de décider elle-même de l’immigration – comme elle l’avait fait depuis des décennies. Mais les autorités (Conseil fédéral et Parlement) hésitèrent et finalement refusèrent, sous la pression de Bruxelles, d’appliquer le verdict populaire. Nous avons donc maintenant un véritable problème de politique nationale. – Une autre initiative populaire exigeant explicitement de mettre fin à la libre circulation des personnes avec l’UE a déjà été déposée. (La trop forte immigration est probablement aussi la principale raison du Brexit en Grande-Bretagne.)
Aujourd’hui, le «Pacte mondial de l’ONU sur les migrations» veut faire politiquement pression et régler les questions migratoires depuis le haut au niveau international. Ce pacte est opposé à la tradition suisse bien établie de régler ses propres affaires à sa manière. La Suisse a une grande expérience en la matière et a connu la réussite avec une politique directement soutenue par la population – et cela aussi sur des questions très pointues, telle celle de l’immigration qui a, en général, obtenu des résultats positifs, dignes et généreux.
L’interaction entre le peuple et ses dirigeants fonctionne, habituellement, également pour les sujets délicats et contribue essentiellement à la stabilité politique du pays. La libre circulation des personnes exigée par Bruxelles et son développement ultérieur, la pression politique exercée par le Pacte migratoire de l’ONU et l’Accord-cadre institutionnel voulant intégrer politiquement la Suisse encore plus dans l’UE, ne rendent pas, bien au contraire, service à la cause et ne peuvent créer que des désagréments.
Aujourd’hui, plus de 700 000 Suisses vivent à l’étranger. Les entreprises suisses ont créé à l’étranger environ trois millions d’emplois. Le quota des étrangers présents dans le pays s’élève à 25%, un chiffre record. La Suisse est en cela plus ouverte au monde et plus libérale que beaucoup d’autres pays et elle est toujours un pays d’immigration recherché. Les initiatives populaires toujours renouvelées désirant réguler l’immigration d’une manière ou d’une autre, sont plus une réaction à cette franchise et parfois aussi une soupape de sécurité à des conflits et des sujets que le Parlement n’aborde pas – mais en aucun cas un signe d’isolation ou même de xénophobie, comme certaines et certains aiment l’affirmer.    •

Sources:
Hofer, Bruno. Volksinitiativen der Schweiz – laufend aktualisiert. Dokumentation aller lancierten Volk­s­initiativen auf Bundesebene von 1891 bis heute.
Dietikon 2013
Linder, Wolf; Bolliger, Christian; Rielle, Yvan. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007. Bern 2010
Rhinow, R; Schmid, G; Biaggini, G; Uhlmann, F. Öffentliches Wirtschaftsrecht. Basel 2011

Petite histoire des partis politiques

ww. Le Parti démocratique du canton de Zurich, ayant présenté la première initiative dite «Contre l’emprise étrangère», a un passé glorieux. Elle est née du mouvement démocratique puissant et à large assise des années 1860, luttant contre le «système Escher» libéral et en faveur des droits populaires. (Alfred Escher fut un excellent chef d’entreprise de la «Schweizerische Kreditanstalt» et de la «Nordostbahn». En tant que politicien libéral, il domina le canton et défendit la démocratie représentative. Sa statue se trouve aujourd’hui devant la gare centrale de Zurich. Le Parti démocratique fut créé en 1867, lorsque se tenaient à Winterthur, Bülach, Zurich et Uster de grandes assemblées populaires appelant à une nouvelle Constitution avec des droits populaires. Des partis démocratiques apparurent également dans d’autres cantons, réclamant davantage de droits populaires. Le Parti démocratique du canton de Zurich avait son centre intellectuel dans la rédaction du journal «Landbote» à Winterthur. En 1869, il a remporté le vote populaire sur la nouvelle Constitution avec 65%, puis également les élections. La Constitution dura 135 ans, jusqu’en 2004. Elle incluait autant le référendum obligatoire législatif et constitutionnel (y compris sur les impôts et les finances), que l’initiative constitutionnelle et législative. En outre, elle garantissait une grande autonomie des communes et prévoyait des innovations sociopolitiques et des améliorations dans le domaine de la protection des travailleurs, de la création d’une banque cantonale et de la promotion des coopératives. – Une véritable révolution démocratique, sans qu’un seul coup de feu n’ait été tiré! Cette Constitution fut à la base de plusieurs centaines de votations populaires dans le canton de Zurich au cours des décennies suivantes. Le résultat est impressionnant. Zurich (et la Suisse en général) est aujourd’hui l’un des sites les plus attractifs du monde. Ce ne sont pas des manifestations de rue et des troubles populaires qui ont fait tomber le «système Escher», mais des assemblées populaires pacifiques, la récolte de signatures, l’élection d’un conseil constitutionnel et un vote populaire final sur la nouvelle Constitution. (Cela peut servir de modèle aux actuels «révolutionnaires de toutes obédiences».) Les démocrates apportèrent une contribution importante à l’introduction des droits populaires actuels également dans d’autres cantons au sein de la Confédération. Lors de la fondation du PRD [parti radical-démocratique] suisse en 1894, les libéraux et les démocrates se réunirent. Les démocrates du canton de Zurich restèrent quelque peu indépendants et poursuivirent leur propre ligne. En 1941, ils se séparèrent à nouveau et fondèrent leur propre parti, qui présenta en 1965 la première initiative fédérale «contre l’emprise étrangère». Mais le parti n’atteignit plus son ancienne taille et rejoignit le PRD en 1971. Les démocrates des Grisons et de Glaris fondèrent la même année l’Union démocratique du centre (UDC) – aujourd’hui le plus grand parti en Suisse – dans le programme duquel les droits populaires demeurent encore aujourd’hui primordiaux.
(Traduction Horizons et débats)