Réflexions sur l’initiative populaire «Stopper le mitage – pour un développement durable du milieu bâti»

Votation populaire fédérale du 10 février 2019

par Marianne Wüthrich, docteur en droit

Le 10 février, le peuple suisse se prononcera sur un projet de loi unique, l’initiative contre le mitage, présentée par les Jeunes Verts, en collaboration avec un certain nombre d’organisations environnementales et quelques autres partis (PS, Jeunesse socialiste, La Gauche).
La Suisse est un petit pays à forte croissance démographique ou à forte immigration1 ainsi qu’avec une économie florissante. Les surfaces bâties augmentent en conséquence. Elles se trouvent bien sous contrôle de la Confédération, des cantons et des communes, mais de nombreux citoyens estiment que le tout n’est pas suffisamment coordonné. Ces dernières années, la Suisse a déjà pris diverses mesures pour lutter contre le mitage du paysage, c’est-à-dire la création de zones à bâtir au dépends des terres cultivées. Le 11 mars 2012, l’initiative populaire «Pour en finir avec les constructions de résidences secondaires» a été acceptée avec 50,6% de votes favorables. Elle exigeait qu’aucune nouvelle résidence secondaire ne puisse être autorisée dans des communes dont le taux de résidences secondaires dépasse les 20%. En 2013, la population s’est prononcée en faveur de la révision de la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire et a décidé que les zones à bâtir ne doivent pas correspondre à plus que la demande prévue pour 15 ans. Les zones trop grandes doivent donc être réduites.
Selon les auteurs de l’initiative contre le mitage, ces réglementations plus strictes n’ont cependant pas empêché la création de nouvelles zones à bâtir. C’est pourquoi l’initiative exige un arrêt: «L’initiative garantit la préservation des paysages et de la qualité de vie. Elle comble les lacunes de la loi sur l’aménagement du territoire révisée tout en permettant une utilisation modérée du sol.»2
L’initiative ainsi que les arguments les plus importants pour et contre seront présentés ici.

Texte de l’initiative

La Constitution est modifiée comme suit:
Art. 75, al. 4 à 7
4 Dans les limites de leurs compétences respectives, la Confédération, les cantons et les communes veillent à créer un environnement favorable à des formes d’habitat et de travail durables dans des structures de petite taille se caractérisant par une qualité de vie élevée et de courts trajets (quartiers durables).
5 Ils œuvrent à un développement du milieu bâti vers l’intérieur, qui s’accorde avec une qualité de vie élevée et des dispositions de protection particulières.
6 La création de nouvelles zones à bâtir n’est admise que si une autre surface non imperméabilisée d’une taille au moins équivalente et d’une valeur de rendement agricole potentielle comparable a été déclassée de la zone à bâtir.
7 En dehors de la zone à bâtir, seules les constructions et les installations qui sont destinées à l’agriculture dépendante du sol et dont l’emplacement est imposé par leur destination, ainsi que les constructions d’intérêt public dont l’emplacement est imposé par leur destination, peuvent être autorisées. La loi peut prévoir des exceptions. Les constructions existantes bénéficient de la garantie de la situation acquise et peuvent faire l’objet d’un agrandissement ou d’un changement d’affectation mineurs.

Quartiers durables et coopératives d’habitation dans les villes

Au sujet du nouvel article 75 al. 4:

L’initiative contre le mitage exige une amélioration significative des conditions-cadres pour les quartiers durables.
Selon les auteurs, la publication «Quartiers durables» de la Confédération de 20113 décrit «une zone urbaine avec environ 500 habitants, un centre local, des espaces verts généreux et malgré tout une très faible utilisation de terres. […] Le quartier durable idéal ressemblerait à ceci: il est disposé de façon circulaire ou en forme de U. Un jardin à l’intérieur met à disposition de l’espace vert. L’isolement par rapport au trafic permet un espace de vie calme et serein. Dans le rez-de-chaussée, il y a de la place pour l’industrie locale, typiquement un bar de quartier ou une épicerie, etc. Une école maternelle est également disponible.»4
Une forme de vie commune vraiment positive, étant entendu que nous avons déjà depuis longtemps un cadre juridique pour cela: le droit coopératif dans le Code suisse des obligations (CO). «L’utopie est devenue réalité depuis longtemps», soulignent à juste titre les auteurs. Dans les coopératives d’habitation de diverses villes suisses, de nombreuses personnes vivent depuis longtemps sur des parcelles relativement petites et dans des appartements modestes, mais toujours avec un peu d’espace vert. Ces dernières années, cependant, beaucoup de ces colonies ont été démolies et reconstruites selon le modèle ci-dessus. Le développement d’une culture communautaire dépend moins de la méthode de construction que de l’engagement personnel de quelques habitants actifs. Et c’est à chacun de décider s’il préfère vivre dans des ensembles de logements denses avec un grand espace vert ou plutôt avec des prés et des arbres entre les immeubles.
A la campagne, la situation est très différente. Comme le décrit Hans Marti, agriculteur et soutien de l’initiative, lors d’un entretien personnel (cf. encadré), certaines personnes dans son village et dans d’autres communes n’aiment pas la construction d’immeubles dans leur village à la place des anciennes maisons individuelles. Faut-il donc là aussi continuer à agrandir les zones à bâtir tout en réduisant les prés et les champs? L’initiative contre le mitage vise à y remédier en obligeant les cantons et les communes à mettre en place les conditions-cadres nécessaires pour des lotissements compacts, près des villes (par exemple de bonnes liaisons de transport publiques, des autorisations pour de petits commerces à l’intérieur d’une zone d’habitation).

Développement du milieu bâti vers l’intérieur – l’initiative est-elle nécessaire?

Au sujet du nouvel article 75, al. 5:

En principe, nombreux sont ceux qui soutiennent l’idée que, dans la mesure du possible, de nouvelles constructions devraient avoir lieu dans les zones à bâtir existantes, c’est-à-dire au sein des villes et des villages plutôt que sur des sites vierges. En effet, en Suisse, dans notre pays de petite taille et assez densément peuplé avec 25% de zones improductives (roches, glaciers, etc.) et plus de 31% de forêts et de bosquets, les terres cultivables sont rares et doivent donc être utilisées de manière responsable et écologique. C’est également l’objectif principal de l’initiative contre le mitage.
L’alinéa 5 du texte de l’initiative vise, entre autres, à «réaliser des surélévations modérées, en particulier dans les zones à faible densité». Cela signifie, par exemple qu’un troisième étage pourrait être rajouté à un bâtiment de deux étages, mais pas seulement pour le profit, mais «tout en maintenant ou en améliorant la qualité de vie». Ceci n’est souvent pas permis dans les plans de zones de construction actuels. «Les bâtiments nécessitant une protection spéciale (par exemple les bâtiments historiques) sont exclus de cette mesure.5
Les avis sont partagés sur la question de savoir si la nouvelle Loi sur l’aménagement du territoire (LAT) permet également d’augmenter le développement vers l’intérieur ou si cela nécessite les méthodes plus radicales qu’offre l’initiative. Voici les deux avis opposés:

  • Celui du Conseil fédéral: les dernières statistiques sur les zones de construction en Suisse montrent que la superficie totale des zones à bâtir est restée constante depuis 2012, bien que la population soit passée d’un peu moins de 8 millions à 8,5 millions d’habitants durant cette période. Selon le Conseil fédéral, la mise en œuvre de la Loi révisée sur l’aménagement du territoire est en cours: «Les cantons doivent adapter leur plan directeur aux règles plus sévères visant à lutter contre le mitage du territoire. Ces plans devront être approuvés par le Conseil fédéral avant le 30 avril 2019, sans quoi aucune nouvelle zone à bâtir ne pourra être crée après cette date jusqu’à leur approbation.»6
  • Celui des auteurs: «La loi sur l’aménagement du territoire actuelle n’empêche pas l’étalement urbain et sacrifie ainsi des espaces verts. Plus le sol est construit, plus on étend les zones à bâtir et plus le mitage s’aggrave. L’initiative contre le mitage comble les lacunes de la loi sur l’aménagement du territoire en y ajoutant des dispositions permettant de préserver efficacement le paysage.»7

Arrêt des zones à bâtir: une décision nécessaire ou trop radicale?

Au sujet du nouvel article l’art. 75, al. 6:

L’arrêt des zones à bâtir est l’un des points les plus controverse de l’initiative: Selon le paragraphe 6, «la création de nouvelles zones à bâtir n’est admise que si une autre surface non imperméabilisée8 d’une taille au moins équivalente et d’une valeur de rendement agricole potentielle comparable a été déclassée de la zone à bâtir.»

  • Auteurs: «Cela signifie que le nombre total de zones de construction reste constant. Toutefois, les communes peuvent échanger des terrains à bâtir entre elles. Cela garantit que les réserves restantes peuvent être utilisées là où elles sont véritablement nécessaires.»9
  • Conseil fédéral: «Le gel absolu des zones à bâtir ne tient pas compte des besoins de la population et de l’économie ni des particularités des cantons et des régions».10 «Il reste bien des incertitudes, notamment lorsqu’une nouvelle zone à bâtir doit être crée et qu’il faut procéder à une redistribution: le déclassement devrait-il alors être réalisé à l’intérieur du canton concerné ou pourrait-il également se faire hors frontières cantonales? Il est également difficile de se faire une idée des coûts qu’engendreraient ces opérations.»11

Pour que la superficie des terres arables reste constante, la valeur de rendement agricole est également déterminante, conformément au paragraphe 6. Le Conseil fédéral précise que la valeur de rendement agricole «est déterminée en fonction de la qualité du sol ainsi que d’autres critères tels le climat ou la pente».12
Sans entrer plus en détail dans la procédure possible et les circonstances de l’échange de zones à bâtir, on peut supposer que des tensions se produiraient, c’est-à-dire que certains litiges devraient être réglés devant les tribunaux.
Une autre question controversée est de savoir si oui ou non les prix immobiliers augmenteraient avec l’initiative:

  • Conseil fédéral: «Lorsque les terrains constructibles se raréfient, le risque de voir s’envoler les prix des terrains et des logements augmente.»13
  • Auteurs: «L’initiative crée la possibilité de développer davantage de logements dans de nombreux endroits grâce à un compactage de haute qualité. Les logements restent ainsi abordables et l’étalement urbain s’en trouve stoppé. Les réserves existantes à utiliser sont si importantes qu’il n’est pas même nécessaire de les exploiter pleinement.»14

Une autre question posée tant par les auteurs que par le Conseil fédéral est la suivante: «Les cantons et les communes qui ont fait un usage modéré du sol ne sont-ils pas punis?»

  • Conseil fédéral: «C’est injuste.»15
  • Auteurs: Non, entre autres parce que «[…] les communes modernes sont beaucoup moins touchées par l’initiative si elles ont déjà planifié leur développement d’urbanisation de manière durable. Elles prouvent ainsi que les exigences de l’initiative contre le mitage peuvent facilement être mises en œuvre.»16

Restriction des bâtiments agricoles en dehors de la zone de construction

Au sujet du nouvel article 75, al. 7:

L’initiative vise à limiter l’autorisation de bâtiments agricoles en dehors de la zone de construction. Le paragraphe 7 va trop loin pour une partie des agriculteurs suisses.
La formulation selon laquelle, en dehors de la zone de construction, «les bâtiments et installations destinés exclusivement à l’agriculture dépendante du sol» doivent être autorisés, [souligné par mw] s’applique en particulier à la production de légumes de fruits «lorsque les plantes sont enracinées dans la terre».17
Cela signifie que les serres à production hors-sol ne peuvent être construites que dans les zones à bâtir, de même que les étables pour les vaches, les volailles ou les porcs, lorsque la majeure partie du fourrage n’est pas produite dans l’exploitation même, mais achetée. Alors que Markus Ritter, directeur de l’Association suisse des agriculteurs, parle d’une «interdiction inacceptable de toute production indépendante du sol», Markus Schwegler, membre du comité de l’Association des petits agriculteurs, estime que «toute production alimentaire durable doit absolument être liée au sol» («St. Galler Tagblatt» du 9/1/19).
On peut, pour de bonnes raisons, se rallier à l’une ou l’autre de ces points de vue. Il est cependant problématique de demander à une partie de l’agriculture suisse – pouvant déjà difficilement rivaliser avec les prix cassés des produits étrangers – qu’elle construise ces bâtiments dans la zone à bâtir onéreuse. Une difficulté supplémentaire pour les autorités délivrant les permis de construire serait de décider si la production d’une exploitation agricole est suffisamment «enracinée dans le sol» ou non. Le commentaire des auteurs de l’initiative sur cette question soulève de nouvelles inquiétudes: «Il appartient au législateur, avec la combinaison appropriée de réglementations et d’exceptions, à la fois de permettre la production locale de plantes tout en évitant que des régions entières ne soient couvertes de serres. Des zones agricoles spéciales pourraient être un moyen possible d’y parvenir.»18

Conclusion

La préoccupation des auteurs et des plus de 110 000 citoyens ayant signé l’initiative est tout à fait justifiée par le fait que, depuis des décennies, des terres cultivées, des paysages semi-naturels et d’autres espaces verts ont été indûment transformés. Une utilisation mesurée des ressources en terres arables s’impose d’urgence dans notre petit pays. C’est pourquoi la majorité de l’électorat a voté en 2013 en faveur de la Loi révisée sur l’aménagement du territoire (LAT).
D’autre part, on peut également être d’avis qu’il faut encore donner une chance au régime de la nouvelle LAT pour quelques années supplémentaires et puis, si nécessaire, de compléter la loi. Un autre aspect à prendre en compte est le niveau élevé de l’immigration (cf. note de bas de page no 1). Toute personne venant en Suisse en tant que travailleur ou réfugié jouit à juste titre de tous les droits en tant que résident de notre pays, y compris le droit au regroupement familial. Cependant, si de plus en plus de personnes vivent ici, cela exigera nécessairement le développement des infrastructures: logements, écoles, routes, lignes de bus et de train, etc. C’est pourquoi la décision du peuple souverain de vouloir gérer lui-même l’immigration doit être liée à la question de savoir comment faire face à la pénurie des terres. L’économie a également besoin de surfaces: pour la création de nouveaux emplois, souhaité par tout le monde, il faut pouvoir disposer de place.
En démocratie directe, c’est le privilège de tout citoyen de s’informer soigneusement avant chaque votation, de peser le pour et le contre et de se forger sa propre opinion. Ces lignes sont destinées à vous aider dans ce devoir.    •

1    Population au 31/12/97 (avant l’Accord sur la libre circulation des personnes avec l’UE): 7 096 465; vingt ans plus tard, au 31/12/17: 8 484 130; augmentation de presque 20% (19,5%).
2    Brochure d’explication du Conseil fédéral pour les votations du 10/2/19, p. 5
3    Cst. Art. 75 Ordonnance sur l’aménagement du territoire, al. 1–3 actuel
4    Office fédéral de l’énergie & Office fédéral du développement territorial. (2011). Quartiers durables: défis et opportunités pour le développement urbain. Description plus détaillée: cf. la page d’accueil de l’initiative. Quartiers durables. www.stop-mitage.ch/initiative/
5    Page d’accueil de l’initiative, «utilisation modérée du sol». www.stop-mitage.ch/initiative/
6    Brochure d’explication du Conseil fédéral, p. 7/8 avec références à la «Statistique suisse des zones à bâtir (2017)» (are.admin.ch/zonesabatir) et à la dernière version des plans directeurs: are.admin.ch/plan-directeur
7    Brochure d’explication, p. 13
8    Les zones non imperméabilisées sont les prés, les chemins, les champs, les jardins, etc. où l’eau produite peut s’écouler. «Sont notamment considérées comme imperméabilisées les surfaces couvertes de bâtiments et de routes. Lorsqu’il est imperméabilisé, le sol perd sa fonction naturelle d’espace vital, de réservoir et de filtre ainsi que sa capacité à transformer et à éliminer des substances.»
(Office fédéral de la statistique, indicateur d’environnement – imperméabilisation du sol)
9    Page d’accueil de l’initiative. Définir les zones de construction dans une mesure raisonnable
10    Brochure d’explication, p. 5
11    Brochure d’explication, p. 10
12    Brochure d’explication, p. 9
13    Brochure d’explication, p. 14
14    Page d’accueil de l’initiative, notes explicatives sur le texte de l’initiative, ad al. 6
15    Brochure d’explication, p. 14
16    Page d’accueil, Foire aux questions
17    Page d’accueil, Foire aux questions. L’initiative nuit-elle à l’agriculture suisse?
18    idem.

Des agriculteurs et politiciens UDC soutiennent l’initiative des Verts

mw. Dans un entretien personnel, Hans Marti* explique qu’il soutient l’initiative pour contrer la continuelle construction sur le sol suisse. C’est un sujet débattu depuis des décennies et il est urgent d’agir: «Dans le canton de Soleure, le taux des logements vides est supérieur à 3%, c’est-à-dire que plus de 4000 appartements sont inoccupés. A Huttwil BE, il y a plus de 14% d’appartements vides. Mais on continu gaiment de construire. A Biberist, une très grande surface est transformée de la zone agricole à la zone à bâtir. Tant que l’investisseur doit payer des intérêts négatifs pour son argent placé à la banque, la situation ne changera pas. Ce qui est grave est, qu’une fois un terrain est bétonné, il ne sera plus jamais possible de faire marche arrière.»

Horizons et débats: Les sociétés immobilières ne seraient-elles pas les gagnantes avec l’initiative contre le mitage, étant donné qu’en raison de la rareté de l’offre, elles pourraient louer ou vendre plus chers les appartements?

Hans Marti: Les loyers augmentent quand il y a pénurie de logement. Mais comme les réserves disponibles sont suffisamment importantes, il n’y aura pas de hausse des loyers. La plupart des sociétés immobilières ont appris que la densification sans qualité n’est pas demandée. Les réserves à l’intérieur sont si importantes que nous disposons de suffisamment d’espaces habitables, même si la croissance démographique s’avère plus forte que ne l’a prévu le Conseil fédéral. Des mesures modérées suffisent pour créer encore davantage de logements, par exemple en construisant trois étages au lieu de deux.

Ne devrions-nous pas inclure une meilleure gestion de l’immigration, afin de contrer le bétonnage de notre petit pays?

Il va de soi que nous devons également contrôler l’immigration, c’est mon opinion personnelle.

L’exigence de l’implantation de certains bâtiments agricoles dans la zone à bâtir n’est-elle pas trop radicale?

Non, parce que les agriculteurs peuvent continuer à construire la grange et la maison dans la zone agricole. Toutefois, les serres hors-sol sur de grandes surfaces sont plus susceptibles d’être considérées comme une production industrielle. C’est au législateur de créer une réglementation équilibrée en la matière.

Pensez-vous que l’initiative contre le mitage a de bonnes chances dans la population?

Oui, car c’est dans l’intérêt de tous de stopper le mitage et de protéger nos sols, également pour nos descendants. La principale raison d’un rejet serait que l’initiative a été lancée par les Jeunes Verts. C’est pourquoi je la soutiens, indépendamment de mon appartenance politique. Il nous faut un arrangement comme celui que nous avons pour la forêt: pour chaque parcelle de forêt défrichée, elle faut reboisée une même surface.

Monsieur Marti, nous vous remercions pour cet entretien.

*    Hans Marti vit à Biberist, une commune de 8775 habitants près de Soleure. Il est agriculteur et ancien député UDC au Parlement cantonal.