Comment la démocratie allemande peut-elle devenir plus directe?

par Christian Fischer, Allemagne

Après les élections au Bundestag, l’Allemagne se trouve face à un Parlement davantage diversifié, se heurtant à de grosses difficultés liées à la formation du gouvernement. De nombreux citoyens allemands ne voient pas cette situation comme étant l’expression d’une plus grande pluralité ou d’opinions insurmontables – car la plupart des partis ne se disputent guère sur des questions de fond. Les différences se réduisent plutôt à des querelles partisanes au niveau stratégique. Ces derniers temps, une partie des citoyens dénoncent la démocratie de façade et préconisent davantage de démocratie directe. C’est pourquoi cet article se propose d’examiner de manière détaillée les rapports entre la démocratie directe et la démocratie représentative.

Votation populaire: actuellement en Suisse – demain également en Allemagne? (photo mad)

Il faut tout d’abord analyser de manière critique la notion «représentation», notion définissant notre forme allemande de démocratie. Elle ne figure pourtant pas dans la Loi fondamentale. Karl Albrecht Schachtschneider souligne le point suivant:1 la notion a été introduite en 1928 par Carl Schmitt afin de légitimer un système politique aux apparences démocratiques trompeuses, en vue de mieux asservir le peuple. Selon lui, la «représentativité» aurait permis, selon la doctrine de Gerhard Leibholz, élève de Carl Schmitt, d’imposer le règne des partis sur des citoyens privés de leur souveraineté. Le système politique allemand serait par contre décrit correctement par le terme de la «représentation parlementaire» puisque cette notion-ci préserve la souveraineté des citoyens, garantie par la Loi fondamentale.

Directe ou représentative – y a-t-il une contradiction?

En Suisse, pays où le système politique a évolué vers une démocratie directe (repère obligatoire dans ce contexte), il y a des représentants parlementaires qui établissent de nouvelles lois, dont environ 90%, ne sont pas «soumises au peuple». Certes, chaque nouvelle loi peut être soumise au jugement populaire, si 50 000 électeurs le désirent par leurs signatures. Le peuple lui-même peut initier des lois en demandant un amendement de la Constitution si 100 000 signatures sont déposées. Au niveau fédéral, toute loi décidée par le Parlement et touchant à la Constitution fédérale doit obligatoirement être soumise au verdict du peuple. Mais tout cela ne remplace pas le travail d’un pouvoir législatif au moins semi-professionnel ou d’autres tâches de représentation appartenant à l’Etat. Toute décision de justice est prise «au nom du peuple». Chaque «ministre» et chaque agent de police agit au «nom du peuple». Et c’est bien ainsi.
Si l’on s’imagine la démocratie comme étant une fédération politique (la Suisse est une «confédération») dont les membres sont des confédérés («citoyens») disposant tous du même droit au vote, on se rend vite compte que là-aussi, il doit y avoir des réunions générales («élections») pour élire un comité compétent. Dans la grande «fédération démocratique» le Parlement détient le pouvoir législatif et le gouvernement celui du pouvoir exécutif et toute une série d’autres institutions souveraines. Dans chaque fédération, les comités peuvent et doivent agir de manière indépendante pour un certain temps. Il est évident que face à une fédération disposant de l’envergure d’un Etat, les affaires quotidiennes sont incomparablement plus complexes que celles liées à une fédération ou une coopérative viticole.
Cependant, dans notre Etat les partis sont malheureusement devenus très puissants et veillent à réduire au maximum les contacts entre les représentants parlementaires et le peuple souverain, de sorte à ce que celui-ci ne puisse participer politiquement uniquement par le biais d’un engagement au sein d’un parti – comme s’il ne suffisait plus d’être simple citoyen pour participer à la vie politique. En Allemagne, cela est également une conséquence de la doctrine de Carl Schmitt qui a fortement marqué la jurisprudence du Tribunal constitutionnel fédéral,2 en établissant que les partis sont représentants du peuple.
Justice lors des élections
En Allemagne, on a créé pour les élections fédérales – à l’inverse de nombreuses autres démocraties –, un système électoral où l’électeur dispose de deux voix, matérialisées par deux colonnes sur le bulletin de vote. Avec la première voix [«Erststimme» ou «Wahlkreisstimme»] il vote en faveur d’un candidat dans sa circonscription. Avec la seconde voix [«Zweitstimme» ou «Wahlkreisstimme»], il vote en faveur d’une liste de candidats présentée par un parti ou une association d’électeurs.
Par cette méthode, on met d’une part l’accent sur la personnalité d’un député et d’autre part, on empêche par le système proportionnel pour les secondes voix que dans toutes les circonscriptions, une grande partie des voix (en faveur des candidats ayant échoué) soient pratiquement écartées – comme c’est le cas lors d’un seul scrutin majoritaire. C’est une bonne idée. Cependant, les candidats directs sont presque toujours également les représentants de leur parti, ce qui leur permet en grande partie d’obtenir leur mandat même en se trouvant au deuxième ou troisième rang suite à la liste de secondes voix – ce qui mène presque à l’absurde l’idée initiale.
Il y a pourtant des exceptions. Lors des dernières élections au Bundestag, il y avait 28 candidats directs non affiliés à un parti, dont l’un avait atteint 9% des voix de sa circonscription; les autres étaient tous en-dessous de 1%.3 Pour le scrutin proportionnel plurinominal, on a introduit – sans que ce soit prescrit par la Loi fondamentale – un plancher électoral de 5% des suffrages exprimés [«5-Prozent-Hürde»] permettant uniquement aux partis relativement stables (et toujours soutenus financièrement par des acteurs extérieurs) à faire leur entrée au Parlement. Les partis atteignant moins de 2,8 millions de voix sont ainsi exclus du Bundestag. Voilà une règle arbitraire qu’on pourrait également remettre en question!
Nos élections avec leur système à deux voix sont pourtant clairement plus «équitables» que celle avec uniquement un scrutin uninominal majoritaire. Cependant le Parlement sera – indépendamment des candidats directement élus – toujours défini par la proportionnelle à deux voix des partis suite aux mandats supplémentaires [«Überhangmandate»]. La Loi fondamentale n’avait cependant pas prévu cela: «Les partis concourent à la formation de la volonté politique du peuple.» (art. 21) Voilà le rôle que la Loi fondamentale prévoit pour les partis. Elle ne dit justement pas que l’expression primordiale de la volonté du peuple serait synonyme des rapports proportionnels des partis entre eux. Elle ne prévoit pas non plus la soumission des députés aux instructions de leur groupe politique, car l’art.  38 précise: «Les députés du Bundestag allemand sont […] les représentants de l’ensemble du peuple, ne sont liés ni par des mandats ni par des instructions et ne sont soumis qu’à leur conscience.»
Peut-être serait-il plus judicieux de limiter la participation des partis à la seconde voix de chaque circonscription: la première voix serait réservée à un candidat direct pouvant bien sûr être membre d’un parti mais dont le nom ne devrait pas figurer également sur une liste de parti. Ainsi la première voix correspondrait à un réel scrutin majoritaire. Le «concours des partis», exigé par la Loi fondamentale, est suffisamment garanti par la seconde voix. Ainsi la meilleure représentation des différentes volontés populaires serait garantie. La critique actuelle visant le grand nombre de mandats supplémentaires serait dénuée de fondement. La formation de groupes parlementaires pourrait se réduire, par exemple, aux représentants des partis de la seconde voix. La moitié des députés (première voix) ne feraient pas partie d’un groupe; ils seraient bien sûr libres de voter avec un des groupes, s’ils le désirent. Il se peut que de nombreux politiciens partisans ne veuillent pas s’exposer au risque de cette expérience liée à la première voix. Cela pourrait augmenter les chances de citoyens hors partis ou peu intéressés à une carrière au sein d’un parti (mais dévoués à un mandat en faveur du peuple) à accéder au Bundestag. Les élections personnalisées voulues par le scrutin à deux voix seraient alors davantage à l’abri de la griffe des partis. Les injustices du seul scrutin majoritaire seraient également atténuées grâce au scrutin proportionnel des partis réalisé à l’aide de la seconde voix.
Voilà ces quelques réflexions en forme d’une contribution concernant les possibilités de limiter la particratie en Allemagne. Face au simple «concours des partis à la formation de la volonté politique» voulu par la Loi fondamentale, les partis seraient toujours bien servis vu qu’ils disposeraient ainsi toujours de davantage d’influence politique que la Loi fondamentale ne prévoit.

Votes aux niveaux fédéral, régional et communal

La Loi fondamentale stipule d’ailleurs également: «Tout pouvoir d’Etat émane du peuple. Le peuple l’exerce au moyen d’élections et de votations et par des organes spéciaux investis des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire.» (art. 20, mis en relief par l’auteur). Toutefois, il n’existe toujours pas de possibilité pour le peuple d’exercer son pouvoir dans des votations au niveau fédéral.
En 2002, il y eut une initiative parlementaire soutenue par 348 des 549 députés, donc par 63,3% des voix. Il aurait fallu 66,7%. Il était prévu d’introduire une modification de la Constitution permettant au peuple souverain de présenter au Bundestag des initiatives législatives à l’aide d’une procédure de vote en trois étapes. (Cela nécessite la modification de l’art. 76 de la Loi fondamentale (LF) car actuellement, cet article ne prévoit pas la votation populaire comme source de la législation.)
En 2006, 2010 et 2013, il y également eu des tentatives au niveau parlementaire et lors des négociations de coalition qui ont toutes échoué notamment à cause de la CDU/CSU.4 Depuis de nombreuses années et actuellement après les dernières élections parlementaires, l’association «Mehr Demokratie e.V.» [Association «Davantage de démocratie»] s’engage parallèlement aux négociations de coalition pour la mise en application de cette disposition de la Loi fondamentale.5
Mais sur quels sujets pourrait-il avoir des votations populaires au niveau fédéral? L’art. 73 LF fournit la réponse: politique étrangère et politique économique extérieure, tâches d’infrastructures nationales, politique de défense et politique monétaire, puis quelques autres sujets. Oui, ce sont des questions importantes, mais de nombreuses questions politiques importantes sont l’affaire des Länder ou de la législation «concurrente» entre la Fédération et les Länder (art. 74 LF), donc entre le Bundestag [Parlement/Chambre basse] et le Bundesrat [Conseil fédéral, représentation des 16 Länder allemands/Chambre haute]. Cela est bien aussi, car plus l’Etat est organisé de façon fédérale et décentralisée, plus il est démocratique.
A propos du fédéralisme: il est utile de prendre en compte également notre Bundesrat en réfléchissant à la démocratie directe. Il n’est pas très présent dans la conscience des citoyens en tant que représentation des Länder. Il y a une raison à cela: il n’est pas élu par les citoyens. Il s’agit d’une réunion des gouvernements des Länder, donc des exécutifs, qui ont chacun entre 3 et 6 voix. Pourquoi ne pas élire directement le Bundesrat après avoir modifié l’art. 51 LF? On pourrait laisser plusieurs représentants par Land et faire de ce scrutin une élection personnalisée d’une voix par citoyen. Les candidats ont naturellement le droit d’être affilié à un parti. Mais alors, il n’y aurait pas seulement les premiers placés, mais aussi les deuxièmes, les troisièmes et ainsi de suite pouvant siéger dans la représentation des Länder.
Mais revenons aux votations. Dans certains Länder, les dispositions de vote furent déjà intégrées dans les Constitutions des Länder entre 1946 et 1950, dans les autres Länder entre 1974 et 1996. De telles dispositions existent également au niveau communal. Les dispositions sont très différentes, souvent avec des quorums si élevés que cela empêche à priori les citoyens intéressés de prendre sur eux des efforts ne pouvant quasiment pas réussir. Cela a conduit, par exemple en Bavière, à plus de 1500 votations populaires jusqu’en 2013, tandis qu’il n’y en a eu aucune en Sarre après son adhésion à la République fédérale. Au niveau fédéral, plus de 7000 initiatives citoyennes ont été comptées.6 Une initiative à Rielasingen (Bade-Wurtemberg), par exemple,
pour le maintien d’un lycée bien géré, a récemment échoué suite au quorum, bien qu’une forte majorité des électeurs l’avait soutenue.
Des votations populaires avaient déjà mené en 1952 à la création du Land de Bade-Wurtemberg et entre 1955 et 1957, à l’adhésion de la Sarre à la République fédérale. En 1996, la fusion de Berlin et de Brandebourg a été rejetée par la population suite à un référendum. Quelques autres exemples sont la protection des non-fumeurs en Bavière ou les réformes scolaires à Hambourg (les deux en 2010), la privatisation partielle de l’entreprise Berliner Wasserbetriebe ou le projet Stuttgart 21 (les deux en 2011), le rejet d’un grand Outlet à Duisburg sur l’ancien terrain de la gare de marchandises (et de la Love-Parade) ou encore l’accord pour la poursuite de l’exploitation de l’aéroport Tegel de Berlin (les deux en 2017).
Malgré le manque de dispositions de vote au niveau fédéral, la démocratie directe n’est donc en aucun cas un élément étranger dans la vie politique de notre pays. Les votations populaires doivent être possibles concernant toutes les questions d’intérêt public, sans oublier les questions touchant à la perception des impôts!
Werner Wüthrich s’exprime en détail7 sur les expériences positives de la Suisse concernant les votations populaires au sujet des questions fiscales et il conclut: «L’objection qu’une telle chose ne fonctionne qu’à petite échelle comme dans les communes ou les petits cantons, s’est avérée erronée. Les votations populaires ont très souvent mené à des résultats étonnants faisant leurs preuves à long terme – peut-être justement parce que les électeurs et électrices ne sont pas des experts financiers et économiques.» Cela fonctionne en Suisse principalement suite à l’interaction des travaux parlementaires et des initiatives directes venant du peuple. Le domaine de l’agriculture est un bon exemple pour illustrer cette interaction efficace au cours de plusieurs décennies.8 Avec le soutien des négociations et des propositions parlementaires tenant compte d’autres critères, les initiatives individuelles soutenues par la volonté populaire peuvent mieux être communiquées. Marianne Wüthrich démontre qu’entre-temps, ce processus peut malheureusement aussi trébucher en Suisse.9

Où en sommes-nous en Allemagne?

Les votations populaires concernant les questions de fond doivent être ancrée au niveau institutionnel, pas uniquement dans les Länder et les communes, mais également au niveau du pays tout entier. C’est ce qu’exige la Loi fondamentale depuis 1949. Pour ce faire, il faut amender l’art. 76 al. 1 pour que des projets de loi puissent être soumis directement au Bundestag par des votations populaires et puissent être – selon le résultat – mis en vigueur directement.
Il faut également continuer à développer et à utiliser concrètement les votes populaires aux niveaux des Länder et des communes. La démocratie vit du fédéralisme décentralisé et de nombreux sujets importants ne sont, selon la Loi fondamentale, pas à traiter au niveau fédéral. Il faut partout abaisser les quorums ou les éliminer entièrement. Puis, quel est le sens démocratique de votations admises qui ne sont pas suffisamment rendues publiques par les autorités?
Les votations populaires doivent pouvoir traiter tous les sujets, aussi longtemps qu’ils ne sont pas en opposition avec les articles «perpétuels» que sont l’art. 1 et l’art. 20 de la Loi fondamentale. Nous pensons avant tout aux sujets touchant à la perception des impôts. Dans ce domaine, il faut corriger les réglementations au niveau des Länder et des communes. Il n’existe aucune raison constitutionnelle pour de telles restrictions.
Le droit de vote direct du peuple souverain dans le processus législatif demande également l’éveil de la conscience des politiques que cela doit tout évidemment faire partie de la pratique démocratique. Le peuple a une certaine influence sur le choix de ses représentants et peut ainsi les inciter à la coopération. Cependant, le lobbysme, la particratie, et les règles inhérentes au système des politiciens professionnels rendent cela assez difficile. C’est pourquoi nous plaidons pour conclure non seulement en faveur de meilleures réglementations pour les votes populaires mais aussi pour que les candidats de la première voix ne puissent pas obtenir une seconde voix à l’aide des listes de partis. Cela aussi pourrait être le sujet d’une initiative législative au niveau fédéral – quand ce sera enfin possible. Finalement, il faut aussi réfléchir au renforcement du fédéralisme en transformant le Bundesrat d’un Conseil formé par des ministres des Länder en un Conseil formé par des représentants des Länder directement élus.
Nous ne devons pas abandonner notre démocratie, nous devons – selon la Loi fondamentale – la rendre plus directe.    •

1    Schachtschneider, Karl Albrecht. Die nationale Option. Rottenburg 2017, p. 72 s.
2    Schachtschneider, Karl Albrecht. Die nationale Option. Rottenburg 2017, p. 72 s.
3    http://buergerkandidaten.de/  und http://buergerkandidaten.de/bewerbungen/472  
4    https://de.wikipedia.org/wiki/Volksentscheid 
5    https://www.mehr-demokratie.de/  und https://www.volksentscheid.de/
6    https://www.mehr-demokratie.de/  und https://www.volksentscheid.de/
7    Wüthrich, Werner. www.zeit-fragen.ch/de/ausgaben/2017/nr-2728-7-november-2017/steuern-und-finanzen-in-der-schweiz-vom-volk-bestimmt.html 
8    Wüthrich, Werner. www.zeit-fragen.ch/de/ausgaben/2017/2223-12-september-2017/landwirtschaft-und-direkte-demokratie-teil-4.html 
9    Wüthrich, Marianne. www.zeit-fragen.ch/de/ausgaben/2017/nr-2728-7-november-2017/direkte-demokratie-gruendet-auf-redlichkeit-gegenseitiger-achtung-und-gegenseitigem-vertrauen.html